地方金融風險監管:現實困境與策略選擇

毛愫璜

(浙江廣播電視大學 經管學院， 浙江 杭州，310012)

金融安全是國家安全的重要組成部分[1]。作為經濟發展的核心，金融安全是實現國家經濟平穩快速發展的基本保證。在2017年7月召開的全國第五次金融工作會議上，中國人民銀行就未來幾年的金融中心工作提出了“服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革”這一新要求[1]。同年10月，習近平總書記在黨的“十九大報告”中明確指出，未來幾年是打好“防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治”攻堅戰的關鍵，其中“防范化解重大風險”被放在首位。在此背景下，全國各省市、自治區(除西藏外)陸續成立了地方金融監督管理局，我國金融監管進入了中央頂層設計調整和地方底層創新運作的兩線并行階段。目前，我國的金融運行整體狀態依然表現平穩，但在部分與金融關系密切的經濟新領域如“互聯網金融”“房地產金融”、地方政府債務等仍凸顯較大的風險隱患，亟需中央與地方共同構建更具規范性、綜合性和有效性的金融風險監管機制，才能堅守十九大提出的“不發生系統性金融風險”這一底線，促進我國經濟的穩定與可持續性發展。

一、地方金融風險的一些表征

從各地近幾年發生的一些事件來看，經濟新領域主要存在以下一些金融風險：

(一)互聯網金融風險

2018年9月，零壹財經網站發布一篇關于P2P網絡貸款方面的調研報告，其中的數據顯示，截至2018年8月31日，全國P2P問題平臺共有4612家，占平臺總量比例高達75.2%；而在地區分布上，問題平臺多位于浙江、上海、廣州和北京這些互聯網發展較快且經濟較發達的省份[2]。以浙江省為例，2018年上半年問題平臺數量超過40家，7、8兩個月更是產生問題平臺65家，排名全國第一，金融風險凸顯。由于互聯網金融是傳統金融行業與創新性強、涉眾面廣泛的互聯網技術相結合，具有成本低、覆蓋廣、發展快、管理弱等特點，且與屬于非法金融組織的地下錢莊相比，大部分互聯網金融企業都是在當地工商管理部門批準下注冊設立，業務經營范圍多觸及金融紅線或在中間模糊地帶，對廣大投資者迷惑性更大。因此一旦風險產生，則較傳統金融風險的傳染性更強，對社會負面影響也就更大。

(二)房地產金融風險

近年來，火爆的房地產市場吸引了大量信貸資金投入，這從多家上市房地產公司在其年報中對其與銀行合作關系進行的信息披露中可見一斑。盡管這種現象隨著中央“房住不炒”政策調控力度的加大而有所降溫，但從中國人民銀行2019年1月發布的有關房地產貸款數據報告(見表1)來看，其爆發風險的隱患仍然較大。由于房地產金融是通過資金途徑將房地產行業與銀行業進行深度捆綁，具有風險溢出效應，所以房地產信貸在銀行業貸款總量和結構方面的較高比例極易引發地方經濟的局部動蕩和居民財富的嚴重縮水。

表1 2018年我國房地產貸款余額情況

(三)地方政府債務風險

地方債是我國地方政府為促進當地經濟發展，以自身信用為背書發行的一種債券。從我國財政部公布的2018年度財政收支報告中可知，截至2018年末，我國地方政府債務余額達到18.39萬億元，債務率為76.6%，雖然從衡量地方政府債務高低的一般性指標看，目前我國的數據尚低于國際警戒標準，但也已經接近其80%的底線，需要提高警惕[3]。

自1994年分稅制改革以來，為彌補財政收支缺口及地方財權、事權不對等等現實問題，我國許多地方政府紛紛通過設立投融資平臺等途徑為地方經濟發展和GDP增長籌措建設資金，在面臨“用金融手段推動經濟發展”還是“嚴防金融風險”選擇時，地方政府對可能出現的金融風險更容易采取“選擇性失明[4]”。從現實情況來看，地方政府對土地財政高度依賴，土地出讓收入已成為許多地方政府償還債務的主要來源。但受我國特有的土地國有化制度等因素約束，有限的土地出讓收入缺乏穩定性與可持續性，地方政府債務一旦突破其可承受水平而出現問題，勢必給當地經濟發展埋下隱患，導致潛在金融風險累積，進而引發民生支出不足，影響政府信譽。

二、地方金融監管發展進程

我國地方金融監管是各地政府對本轄區內的地方性金融機構，如典當行、小額貸款公司等在中央的統一規則框架下進行監督與管理。近年來，伴隨我國金融體制改革的不斷深化、地方經濟的快速發展及地方金融業務的全方位拓展，地方政府金融監管的責任和職權不斷擴大，大致經歷了以下幾個發展階段。

(一)萌芽與探索階段

1996年8月，為避免80年代中期在我國農村經濟改革中發展起來的農村合作基金會因出現債務危機而爆發金融風險，國家首次授權給各地方政府，要求其對本轄區農村合作基金會可能存在的債務風險進行清理、整頓，從而開啟了我國地方政府當局對屬地風險隱患進行處置與監管的嘗試[5]。2004年6月，針對當時農村信用社監管中出現的一些情況，中國人民銀行聯合中國銀監會(原)出臺了相關指導意見，將農村信用社的監管及風險處置權限下放到各省級政府層面，由其肩負起當地信用社的管理職責。

2008年，為應對波及全球的美國次貸危機，全國各地出現了新一輪投資熱潮。同年5月，面對各地迅速設立的小額貸款公司“試點”現象，中國銀監會(原)、中國人民銀行從其性質、資金來源及運用、監督管理等方面出臺指導意見，部分金融審批權下放地方成為其中亮點，即小額貸款公司設立的審批由各省級政府自己決定，這標志著地方政府金融監管職權得到初步提升。

(二)逐步發展階段

2010年，隨著中國人民銀行和國務院各部委一系列規范性文件的出臺，地方政府在地方性金融風險監管中的職責范圍不斷擴大。2011年3月，當時新出臺的“十二五”規劃綱要首次提出“完善地方政府金融管理體制，強化地方政府對地方中小金融機構的風險處置責任[5]”。2012年9月，“一行三會”(原)及國家外管局共同發布了金融行業發展與改革的“十二五”規劃，其中就地方政府如何在“中央與地方協同監管”這一模式下更好地發揮其屬地監管職責提出了明確要求，一直居于幕后角色的地方政府逐漸成為地方性金融機構的監管主體，這一發展趨勢充分說明了地方政府在國家整體金融風險防范中已不可或缺。

(三)確立完善階段

這一階段目前正在進行之中，主要體現地方金融監管權逐漸走向前臺，在中央統籌基礎上得到不斷強化。以2017年召開的全國金融工作會議為關鍵點，會議強調地方政府雖然獲得屬地管理的監管事權擴大了，但前提條件是必須在中央頂層的統一規則下行使職責。隨后，中央正式下放“7+4類”機構的監管事權(見表2)，地方政府被納入我國金融監管體系[6]，也標志著我國的金融監管正式進入中央頂層設計調整和地方底層創新運作兩線并行的新階段。

表2 地方政府對“7+4類”機構監管權限定位

與此同時，為加快完善國家“中央頂層-地方底層”雙線金融監管體系、填補地方金融監管“薄弱”地帶，我國還進行了以下改革：一是在全國第五次金融工作會議上成立了“國務院金融穩定發展委員會”，職責是領導并全面統籌我國的金融改革與安全運行。二是2018年3月，黨的十九屆三中全會審議通過了國家機構改革決定及部門調整方案，其中包括對中國銀監會(原)和中國保監會(原)各自的職責進行優化整合，并在此基礎上設立了新的機構即中國銀保監會。同時，在行政隸屬上明確中國銀保監會與中國人民銀行、中國證監會共同接受“國務院金融穩定發展委員會”的管理與協調，這也標志著在我國運行15年之久的“一行三會”金融監管體系被“一委一行兩會”這種金融監管新模式所取代[7]。三是在全國各省、市、自治區(西藏除外)陸續建立了地方金融監督管理局，逐步將之前游離于監管部門監管之外的一些類金融機構也納入了地方金融監督范圍。

三、地方金融風險監管操作的現實困境

(一)地方金融監管依據問題

1.地方金融監管法律法規匱乏

受我國多年實行金融監管垂直模式影響，當前狀況是既缺乏中央層面賦予地方政府進行金融監管的法律，又缺乏地方層面的綜合性地方金融監管法規，地方政府依法執行的職能較模糊，承擔的金融監管內容較寬泛，難以形成有效的監管合力。

2.地方金融監管部分授權尚欠明確

雖然國家已確立“中央-地方”雙層監管模式，但金融業的一些現行基本法律如中國人民銀行法、銀行業監督管理法、證券法等仍將金融監管的行使權定位于中央金融監管部門，甚至還包括對屬于地方金融組織在內的一些非正規金融的監管，且地方政府的監管權力主要來自于國務院各部門的規章及地方政府的規范性文件，所以，地方政府制定的規范性文件內容大多是對中央規定的“復制”傳達[8]。而這樣的結果又易使地方金融監管機構無法根據本地具體情況采取行動，在開展金融監管時缺乏有效抓手，在執行時存在依據“法無禁止即可為”還是“法無授權不可為”的兩難選擇。此外，地方政府對當地金融組織的市場準入和退出、業務過程監管等方面權力有限，從而在具體實施過程中缺乏權威性，難以進行有效監管。

(二)地方金融監管主體問題

雖然以2017年召開的全國第五次金融工作會議為分界線，我國將監管主體從原來單一的“中央頂層”垂直監管明確為“中央頂層-地方底層”雙線金融監管，但目前來看仍存在以下問題。

1.監管主體的職權范圍

2017年底，中央首次將“7+4類”監管權限下放給地方金融監管部門 ，使其原來以服務為主的職能向監管為主轉變，但仍有包括P2P網絡借貸平臺等在內的一些類金融企業未明確中央與地方的監管職責，而已明確地方監管范圍事權的部分在執行過程中也逐漸碰到一些困惑與難題，如中央政府在地方政府解決跨區域金融風險中是否該承擔部分資金援助責任，等等，這些都有待在實踐中進一步落實。

2.各地方監管主體間缺乏有效的互聯互通機制

由于地方金融監管主體所擁有的職能與權力基本被限制在本轄區內，但在經濟發展一體化和金融發展全球化的今天，依靠電子信息技術支持，資本和風險的布局范圍與以往相比無論在廣度還是深度方面都發生了很大變化，金融監管過程中面臨跨區域、跨機構的風險及地方保護主義等多種問題的概率極高，現行地方監管體制因內生性缺陷而缺乏規范的溝通與協調機制，各部門間難以及時實現信息共享，監管合力不足，進而導致監管效率低下。

(三)地方金融監管方法問題

隨著我國金融業不斷創新發展，雖然既有的監管方法對傳統金融業務仍然有效，但對互聯網金融等新興金融業務則面臨失效的可能。在“互聯網+”背景下，大數據、云計算、人工智能等功能被廣泛應用到金融業務中的數據分析、客戶追蹤和風險評估等方面，這就需要監管者梳理新科技帶來的新邊界與原有監管邊界的關系，并對可能出現的風險進行密切關注與處理。但從現實情況看，因各種原因造成即有的地方監管方法對金融新領域問題，如互聯網金融進行動態檢測和精確風險控制等方面還比較被動，監管能力偏弱，監管資源不足，難以采取事前措施應對互聯網時代對地方金融監管提出的新要求。

(四)地方金融監管人才問題

一是監管人員數量不足。相對龐大復雜的監管對象，大多地方金融監管部門受困于體制，人員編制少、監管力量不足，從而嚴重制約了工作的開展。二是監管人員在專業和實踐技能等方面難以滿足現代金融監管需要。由于成立時間不長，許多地方金融監管部門人員是從其他行政部門轉入，缺乏金融、管理等方面專業知識，尤其缺乏互聯網金融等綜合知識，監管人員總體素質與監管要求不匹配，嚴重制約金融監管的質量和效率。

四、完善地方金融風險監管的策略選擇

經濟新常態下誘發金融風險因素眾多，建立、完善地方金融監管體系已迫在眉睫。對此就上述存在問題提出策略選擇。

(一)完善地方金融監管法規

1.盡快出臺中央層面的相關法律法規

從目前現實情況看，建議盡快從中央政府如全國人大、國務院等層面出臺有關地方金融監管指導意見、監管條例方面的法律法規，用以替代原先以部門為主要制定者下發的各類規章、區域管理辦法，這既可提升政策的起點高度，為健全“中央-地方”雙線金融監管模式提供制度保障，又可理順中央與地方金融監管部門各自職能，嚴肅法律意識，增強管理效率。

2.加快構建完善的地方金融監管條例框架

隨著中央將監管事權逐步下放，目前，雖然全國絕大部分省市已陸續出臺了相對應的地方金融監督管理條例，但受到現有法律體系限制，地方金融監管部門在執行時仍會面臨權責不完全匹配問題，特別在當前金融風險日趨復雜、潛在隱患點多面廣態勢下，地方金融監管在豐富監管手段的同時，要及時彌補立法的疏漏與滯后，以制度化、法制化手段不斷完善已有監管細則與條例框架，才能面對各地方金融機構及類金融組織可能出現的突發風險，進一步增強地方金融監管的有效性和可操作性。

(二)理順地方金融監管體制

1.調整優化地方部門職責

要提高地方、區域性金融監管組織機構的監管效率與綜合水平，還需要理順地方部門的金融監管體制。地方政府不僅要將原來分散在地區金融辦、財政廳(融資擔保)、發展和改革委員會(區域股權)、商業廳(商業保理)等不同政府職能部門金融業務的審批權、監管權進行整合并劃歸地方金融管理局，也要將轄區內其他形式的互聯網金融、民間金融等也全部納入其中，才能真正實現監管職能的統一[9]。

2.加強監管部門之間溝通協調

中央與地方金融監管機構各自職責明確與協調合作是實現金融穩定運行的重要因素。地方金融監管部門應在注重區分與中央派出機構權力責任基礎上，保持與當地“一行兩會”的密切聯系，這既可以增強地方金融監管的專業性，又能在一定程度上提升自身監管的“軟實力”。在防范跨區域金融風險方面，要與其他地區地方性監管機構積極溝通，打破信息、地方保護主義等壁壘進行有效合作，才有助于提升對金融風險的聯動防控。同時，要賦予地方金融管理局相對監管獨立性，使之在履職上區別于政府一般部門，從而更好地履行金融風險防控與監管職能。

(三)優化地方金融監管方法

1.建立防范地方金融風險的監測平臺

為有效應對復雜多變的金融風險，一是要根據本地區金融發展特點，建立覆蓋本區域范圍的地方金融風險監測防控平臺，將老百姓日常接觸較多的P2P網絡貸款、私募基金、地方交易所、網上傳銷等網絡輿情全部納入監測范圍，以應對未來所有可能出現的金融風險點。二是建立有效的中央與地方監管部門信息共享平臺，通過“縱向—橫向”交流及時獲取金融監管方面各種數據資料，有利于更好地開展監管工作。

2.利用高科技提升監管能力

各地方金融監管部門應加強與相關高科技公司進行合作，積極利用大數據、云計算、區塊鏈及人工智能等新型信息技術手段，將非法金融活動中監測到的數據如非法集資活動數據、網絡傳銷態勢、第三方平臺電子合同存證等多元多點的信息與各類資金清算系統相結合，一起納入對比監控范圍，實現對非法集資等金融風險隱患的實時監控和提前預警，不斷探索地方金融風險防控新模式[10]。

(四)強化監管人才隊伍建設

1.擺脫行政路徑依賴

要適度增加地方金融監管部門人員編制，通過招考、內調等方式增加監管人員數量，以滿足日益增長的地方金融監管工作需求。同時，應制定相應的人才引進政策，積極創造條件引進國外或中央金融監管機構的高素質人才，使地方金融監管隊伍因為有“領軍人才”或“新鮮血液”的不斷流入而日益強大。

2.不斷提升地方金融監管人才素質

金融監管人員素質在很大程度上可以決定地方政府金融監管是否有效，一名優秀的金融監管人員除了要具備“一專多能”外，還需要有持續的學習能力才能應對當前復雜多變的金融環境。所以，當地政府應構建人才培養的長效機制，通過“理論學習”“實踐操作”等多種“請進來、走出去”的培養方式推動地方金融監管人才向專業性、有效性靠攏，不斷提升人才隊伍整體素質。