加強特種設備安全雙體系建設探討

侯文峰

（煙臺市特種設備檢驗研究院，山東煙臺 265508）

0 引言

2016年10月9日，國務院安委辦下發《實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》（安委辦〔2016〕11號），要求各地區、各有關部門和單位要將構建雙重預防機制擺上重要議事日程。這就在頂層設計上凸顯了構建雙重預防機制對于遏制重特大事故的重要意義。特種設備安全作為涉及民生福祉和社會穩定的安全生產重要組成部分，建設風險分級管控、隱患排查治理雙重預防機制，更顯得必要和緊迫。

1 雙重預防體系的理論基礎

海恩法則指出：每一起嚴重事故的背后，必然有29次輕微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隱患。由此可見，將著力點和重心前移，在找事故源頭上下功夫，及早發現風險點，及時處置和消除隱患，是最具有經濟性和實效性的事故防范措施之一。安全風險分級管控和事故隱患排查治理雙重預防體系（以下簡稱雙體系）正是遵循海恩法則而建立的。

2 特種設備安全狀況

根據《市場監管總局關于2019年全國特種設備安全狀況的通告》[1]，2019年全國共發生特種設備事故和相關事故130起，發生在使用環節的有109起，占到總數量的83.85%，無證作業、違章操作、操作不當、維護缺失、管理不善、應急救援不當等因素是導致使用環節事故多發的主要原因。通過分析事故發生的原因，可以清楚發現，特種設備事故除極少數因自然災害等不可抗力因素外，皆為責任事故，責任事故便多與人的不安全行為有關。另外，如果企業已建立起完善的雙重預防體系[2-3]，并得到有效實施，物的不安全狀態也可以通過相關責任人員的風險管控、隱患治理等主動干預行為得以改善，成為安全狀態。

3 建設特種設備雙體系的作用和意義

建立健全特種設備雙體系，對于特種設備使用安全具有重要意義。主要體現在以下4個方面。

（1）通過建立制度化的風險分級管控體系和隱患排查治理體系，可以使企業安全管理責任分工明確、層級清晰，安全管理程序更加規范合理，避免安全管理責任人在安全管理方面輕重不分，也更易于企業主要負責人履行安全生產第一責任人的義務。

（2）通過編制風險分級管控清單和隱患排查清單，能夠實現風險管控和隱患排查治理責任到人，相應的管控措施和治理措施更具有針對性和有效性，避免在安全管控工作上人力、物力、財力投入的盲目性，提升投入效能，降低安全管理成本。

（3）建立特種設備雙體系，將安全管控工作重點前移，有利于使用單位提前控制風險，及時發現事故隱患苗頭，通過控制措施和排查治理實施，防止事故發生，最大限度地貫徹“安全第一，預防為主”的方針。

（4）特種設備安全監察部門通過檢查雙體系相關文件和記錄，可以直觀的對使用單位履行安全主體責任情況進行了解和評價，減少對設備本體等具體細節的檢查，提升監管實效。

4 特種設備雙體系建設初見成效

前期，筆者參加了本市市場監管部門組織的涵蓋化工、機電、食品（涉氨）、橡膠、礦物開采及冶煉、危化品充裝等行業領域企業的特種設備雙體系建設情況檢查評估工作，其中部分企業已經按照有關標準規范和主管部門要求，建立起適用于本單位的特種設備雙體系[4-5]。

如某肉食企業2018年初按市場監管部門要求，開始建立特種設備雙體系，開始不理解，認為是在搞形式主義，后來逐漸認識到雙體系對于事故防范的實用性和必要性，變為主動建設、充分利用，抓安全促生產初見成效。

重點抓住以下5個環節：

（1）建立組織機構，包含單位負責人及各部門負責人，并負主責。落實單位主要負責人為安全生產第一責任人的制度。

（2）風險點及危險源確定：該公司共有鍋爐、壓力容器、廠車等特種設備23臺（套），制冷和熱力管道數12條。確定特種設備風險點29個，根據安全檢查表（SCL）法辨識危險源917個。根據《安全檢查表分析（SCL+LS）評價記錄》，制訂了《設備設施風險分級管控清單》，確定1級風險點7個、2級風險點19個、3級風險點89個、4級風險點212個，其余為5級風險點。對確定為2級以上的風險點進行風險告知，引起有關人員足夠重視。

（3）風險分級管控，首先管理與現場風險源應分置，減少工作量。管理上可以年查為主，年初列出可能出現的風險源、月查對，在風險來臨前解決問題，使管理風險降為零。現場風險源很多，必須分清日、周、月、季、年檢查項目，日查以當班操作人員為主，周查以班組為主，月查以部門為主，季查、年查以單位（管理部門）為主，主要領導必須參加。分級檢查的風險源要以風險的危害程度和可能產生危害的周期為依據，合理劃分，并根據檢查情況適時做出調整，力求分級、全面管控。

（4）隱患治理：根據隱患排查治理情況，編制了《隱患排查治理臺賬》，小問題馬上處理，大隱患決不放過。由于職責落實不到位而引起的風險升級，對責任人進行處罰。

（5）定期對雙體系建設工作進行總結評審，適時改進。

該企業由于職責落實到位，高風險點的數量逐年減少。自建立雙體系以來，沒有發生任何安全生產事故。

5 特種設備雙體系建設存在的問題

根據目前特種設備使用單位雙體系建設總體情況，使用單位在建立特種設備雙體系時，主要還存在以下5個方面的問題。

（1）雙體系相關制度文件不夠健全。有的甚至缺少對關鍵崗位人員任命、關鍵人員職責規定的文件。

（2）雙體系相關制度執行不夠到位。例如人員培訓制度，對于相關標準組織學習流于形式，無法提供培訓計劃、培訓記錄、考核記錄等見證材料，這就極易造成相關管理人員、作業人員甚至企業主要負責人對于風險管控職責、隱患治理措施等內容不清楚、不了解，雙體系建設“空心化”，責任無法落實到人。再比如風險告知制度，未在生產現場醒目位置和重點區域設置安全風險公告欄，未制定崗位安全風險告知卡，隱患治理環節也存在隱患通報、隱患整改通知單等見證資料缺失等情況。

（3）對雙體系實施有關要求理解不透。對特種設備使用管理各環節的各危險源分析不夠準確，風險分級不合理，造成管控責任不清、管控措施不當等問題。有的單位風險點登記臺賬存在信息項目不全的現象，有的風險點登記臺賬只考慮了設備在常規狀態的風險因素，沒有考慮非常規狀態下可能存在的風險。

（4）隱患排查計劃制定不合理，排查內容不夠詳盡，整改措施落實不夠到位。有的單位未能根據特種設備使用特點以及生產運行特點、季節特點，制定隱患排查計劃，未能明確各類型隱患的排查時間、排查目的、排查要求、排查范圍、組織級別及排查人員等；有的單位發現隱患整改不及時、不徹底，極有可能將一般事故隱患拖成重大事故隱患，甚至發展為事故。

（5）雙體系運行未能做到持續改進。有的單位沒有按照標準要求，每年對雙體系建設情況進行系統性評審，沒有根據雙體系運行情況及企業工藝、設備、人員等重大變更，及時更新相關清單、臺賬，及時調整風險點管控級別和措施；有的單位未對特種設備專項應急預案進行定期演練，從而無法識別專項應急救援預案中的缺陷和不足，造成事故后果嚴重性增大。

6 特種設備雙體系建設的思考和建議

雙重預防體系建設是一個新生事物，其對于防范安全生產事故的發生可以起到至關重要的作用，收到事半功倍的效果。

（1）有關安全監管部門應健全法規標準體系，加快制定各類特種設備雙體系建設實施指南，在雙體系建設中給予更為詳細、更為精準的指導。

（2）加強宣傳引導工作，重點打造標桿企業，培育一批在特種設備雙體系建設方面成果突出的單位，樹立典范做引領。

（3）引導第三方技術機構參入企業雙體系建設相關工作，形成一批管理規范、服務優質、水平較高的雙體系建設咨詢、評估技術服務機構，為使用單位特種設備安全管理及雙體系建設提供專業技術服務。

（4）特檢機構應積極助力特種設備使用單位安全風險辨識和事故隱患排查治理等工作，依托于特檢機構的專業技術優勢，在特種設備檢驗檢測過程中查找安全風險和事故隱患，為降低風險、消除隱患提供專業技術支撐。

（5）完善優化雙體系執法檢查標準，將企業特種設備雙體系建設和運行情況作為執法檢查的重要內容來抓，對重點領域、重點企業組織開展特種設備雙體系建設情況專項檢查，督促企業落實特種設備安全主體責任。積極探索雙重預防體系與現行安全監管制度相結合、與安全生產雙重預防體系相結合的特種設備安全監管新模式。

7 結語

雙重預防體系是防范特種設備安全事故的兩道防火墻，第一道防火墻是“管風險”，從源頭上系統辨識風險，分級管控，把風險控制在可接受范圍；第二道防火墻是“治隱患”，排查風險管控過程中的缺失、漏洞和失效環節，采取有效治理措施，把隱患消滅在事故發生之前。只要政府監管部門能夠科學引導，健全相關法規標準，使用單位能夠正確認識，建立健全并有效實施特種設備雙體系，特種設備安全事故就一定可以做到可防可控，特種設備重特大事故也可以得到有效遏制。