行政公共性：理論本源與中國邏輯

〔摘要〕?行政公共性是源自于西方行政學的學術概念，但是，西方行政學主流理論所秉持的技術化、科學化取向以及與社會脫節、與人民脫離的哲學淵源，造成了行政公共性理論的“形式化蛻變”，難以作為中國行政公共性建構的理論根基。馬克思主義國家學說中的行政公共性思想彌補了西方行政學在行政公共性問題上的“缺陷”，既是構建當代中國行政公共性理論話語體系的重要資源，也是維護和實現新時代中國行政公共性價值的根本理論基礎和重要指導思想。中國公共行政理論研究和行政踐行，必須鮮明體現出與西方迥異的邏輯理路，將馬克思主義行政公共性思想作為理論本源，將國家治理和社會發展作為植根沃土，厘清“國家與社會”“政府與市場”“權力與權利”“法治與民主”等核心范疇的理論邏輯，構建起中國特色的行政公共性話語體系與行動邏輯。

〔關鍵詞〕?行政公共性;理論本源;中國邏輯;馬克思主義行政公共性思想

〔中圖分類號〕D035〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2021）01-0123-10

〔基金項目〕湖北省教育廳人文社會科學重點項目（18D013）;華中農業大學校自主創新基金項目

〔作者簡介〕張雅勤，華中農業大學公共管理學院教授，湖北武漢?430070。

行政公共性是一個源自西方行政學的價值范疇。作為公共行政的“元價值”，它關注政府對社會公共利益的維護與實現，根本上決定著行政職能定位、行政體制構架和行政方式選擇。中國自恢復建立公共行政學以來，尤其是在市場化取向的經濟體制改革和行政體制改革中，西方行政學及其公共性理論為中國行政體制改革、職能轉變和技術革新提供了積極借鑒，對行政法治化、規范化和現代化進程產生了有力推動。但西方公共行政學主流理論過于濃郁的技術化色彩和置社會民眾于行政之外的理論根基，一定程度上引發了行政實踐中“唯GDP論”“效率優于公平”“權威重于民主”等背離公共性的觀念。中國特色社會主義進入新時代，全面深化改革必須“以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點”①，公共性成為新時代治國理政的根本價值遵循。在此背景下，基于技術主義取向的西方行政公共性理論難以解釋和指導中國行政改革實踐。面對新時代人民群眾的新需求和行政改革的新走向，絕不能再照搬西方的公共性理論和經驗來剪裁中國實踐，必須一切從中國實際出發，運用馬克思主義國家學說的豐富資源，堅持“以人民為中心”，著力建構具有中國特色的行政公共性價值范疇和話語體系。

一、西方行政公共性理論的價值偏離與根源辨思

在人類思想史上，對“公共性”的學術探討產生于現代化進程之中。這一理論主題的出現表明，啟蒙思想家的天賦人權原則、自由平等理念已深入人心，但近代以來的社會現實所展示的，恰恰是一部分人依然處在受壓迫和受剝削地位的不平等不自由圖景。為何啟蒙思想家的學說無法在現實制度安排中得到真正落實？其中一個重要原因就是他們理論的不徹底性，即僅僅提出了自由、平等理念，但未曾對其實現路徑進行具體設計。也正是為了解決這一問題，才出現了對公共性問題的關注和探討，目的就是要找到使啟蒙思想家的經典原則得到落實的路徑。19世紀，黑格爾（Hegel）、斯坦因（Stein）、布隆赤里（Bronchelli）等政治哲學家都對行政的功能與意義賦予了理論厚望。他們盡管未曾明確提出行政公共性概念，但無不將政府行政的公共屬性視為連接自由、平等理念與現實政治制度之間的橋梁。當然，當時的政治哲學對行政公共性問題的摸索僅停留在“霧里看花”階段，未曾落實到如何構建公共行政的現實制度探索之中。直到19世紀后期西方公共行政學正式誕生，西方才真正開啟了關于“行政公共性”這一重要話題的理論探討，隨后在百余年的理論發展中形成了視角迥異的學術觀點。

自1887年伍德羅·威爾遜（Wilson）在《行政之研究》中首次提出將行政作為一個相對獨立的事務性領域看待，到古德諾（Goodnow）在《政治與行政》中強調行政僅應是國家意志的執行，再到馬克斯·韋伯（Max Weber）精心打造的官僚制理論的興起，西方公共行政學逐步走上專業化、科學化和精致化的現代化道路。沿著這一路線，加之科學管理運動的有力推動，公共行政學于1930年代進入“正統論”時期。這一時期行政學思想的經典體現就是古利克（Gulick）和厄威克（Erwick）提出的POSDCORB②行政原則，認為無論何種性質的國家、任何層級的政府，只要嚴格遵循這些準則，就能夠最大限度地實現行政效率。在現實中，這一思想的集中體現就是文官制度中“政治中立”原則和功績制、城市管理中市政經理制等的興起與流行。從對公共行政的理解中，能明顯看到這一時期的行政學者在潛意識中都抱有行政不同于政治的觀念以及將行政帶離政治的愿望③，他們的國家意識不強，更多關注行政的執行性，“公共”僅僅是行政區別于政治的領域標識，而并非帶有價值考量的國家范疇。

20世紀中葉開始，公共行政學史上的兩位巨匠赫伯特·西蒙（Herbert Simon）與德懷特·沃爾多（Dwight Waldo）圍繞公共行政學的價值取向展開爭論。西蒙主張引入邏輯實證主義，構建一門更加精致、更有效率的行政科學，沃爾多提倡將民主、責任等規范價值引入行政領域，強調公共行政學的政治屬性。“西—沃論戰”表明當時的行政學者開始意識到，行政學對“公共性”理解已偏離啟蒙思想的“初心”。這一論戰雖未實現為行政公共性“正名”的目的，但促使西方行政學發展自此發生路徑分裂：一是管理主義路線，強調公共行政的技術理性，崇尚經濟、效率、效益等價值;二是憲政主義路線，關注公共行政的價值理性，強調公正、平等、民主、回應性等價值。從其后半個多世紀的行政學研究走向看，管理主義路線基本上作為主流理論而存在，它從“科學管理運動”一直延續到“新公共管理運動”，幾乎支配了公共行政發展史上的每一個時間段，不管是在理論研究還是在行政實踐中都明顯得到更多響應。在這一主流理論的視閾中，政府及其行政活動的“公共性”實質上就是公正性和中立性，在社會多元利益博弈中保持“公正無私”和“不偏不倚”，以更好地提高行政效率。

在西方公共行政發展中，同樣存在著一批致力于質疑與批判管理主義路徑的“非主流”學者，其思想也對實務界產生了不可忽視的影響。20世紀中期以后，“戰后反思運動”使得一部分曾堅信“政治—行政二分”的學者逐漸清醒：行政公共性不可能脫離政治而存在，一種公共行政理論同樣也意味著一種政治理論。④20世紀60年代興起的“新公共行政學派”，明確宣揚公共行政的政治內涵及其公共屬性，引發了人們對行政公共性的關注。其后興起的如民主行政理論、行政倫理理論、公共治理理論、新公共服務理論、后現代公共行政理論、公共價值理論等，都基于不同視角呼吁復興行政領域的公共性。但客觀而言，這些理論實質上也僅作為邊緣化理論在某些歷史階段對主流理論發出質疑之聲，時至今日，也未完成西方公共行政學“價值顛覆”和“典范轉移”的任務。從西方社會現實看，政府基于實現社會正義而不斷努力，如實施一系列社會福利舉措、鼓勵社會參與、倡導“多中心治理”等，但在民主治理的層面上，由于煩人的責任問題，公共企業家對民主構成了一種嚴重的威脅⑤，這些舉措在新公共管理的“企業家政府”“再造政府”“公私通則”的強勁勢頭下或黯然失色，或曇花一現，現實中公眾的“參與冷漠”也與“參與式行政”理論者的熱情顯示出巨大反差。可見，憲政主義路線在公共行政的發展史上并不具有支配力，僅作為穿插在技術化、科學化的主線縫隙中的“支線”而存在。

縱觀西方行政學百余年發展歷程，表面上看，這門學科十分注重政府活動的“公共屬性”，但在實質上，絕大多數西方學者關于行政公共性的觀點服膺于技術理性與專業主義，甚至直至今日，技術主義路線依舊在理論界和實務界大行其道。在西方行政學主流理論看來，公共性就是要求政府不去考慮任何價值方面的問題，在面對社會多元利益沖突時不偏不倚地開展行政活動，在科學化、技術化的路徑中去追求政治決策實施的效率。從客觀上講，這種對“行政公共性”的技術化理解對西方國家治理有著進步意義。首先，符合西方社會建構邏輯。西方現代社會構建于自由主義哲學之上，“現代自由主義對自我的理解假定了一個原子化的（資產階級的）個體，這個個體能理性地將價值最大化”⑥，為了避免“原子化個體” 的過份競爭和不端行為（如壟斷、霸權、欺詐等）引發社會秩序崩盤，西方政府不得不超越本階級利益的局限，在各種階級沖突之間尋找某個中立的“平衡點”。其次，滿足西方政治現實的需要。在多黨制政治下，政府通過祛除行政人員自身價值偏好及其與政治系統的曖昧關系，從而使“干凈的”行政從弊端叢生的“政黨分肥制”中擺脫出來，因為相對于政黨分肥制下的“名流士紳型”的行政模式，秉持“價值中立”的公共行政相對能夠擺脫黨派、集團利益。其三，切合西方行政發展目標。“價值無涉”使行政領域成為一個獨立的職業化、專業化的行動領域，“去政治化”又客觀上促使政府部門擺脫意識形態的干擾，能夠更好地吸納企業管理中的先進理論和改革經驗。

以“技術主義”“科學主義”為特征的行政公共性，雖然在推動西方行政發展中發揮了一定積極作用，但行政領域凸顯出的種種難題，如貧富分化、環境污染、市場失靈、公共地悲劇、集體行動困境、公共物品供給不足、權力尋租等，恰恰是對主流行政理論的現實諷刺。因為，公共行政并沒有為民眾帶來真正意義上的“公共福祉”，相反造就了諸多無法解決的“公共悖論”。例如，2020年爆發的新型冠狀病毒肺炎疫情，就將西方某些國家的這種“公共悖論”顯現得淋漓盡致，政府高調標榜“人權至上”“民主立國”，鄭重承諾“高效公平”“無差別服務”，在防疫物資緊缺的情況下卻毫無懸念地讓位于“富人和名人優先”的殘酷原則。“公共悖論”無可辯駁地表明，技術化取向下西方行政學所凸顯的公共性，其實是一種與公共利益相脫離的形式化的、表面上的公共性，從根本上偏離了公共性的實質內涵。公共性被降格為了這樣一個領域，在這個領域中，人們為其最大化的利益而競爭，而政府則成為仲裁者⑦，其結果是政府在形式上維護了社會公正，而無法在實質性意義上回應公眾尤其是弱勢群體的利益需求，更遑論維護整個社會的公平正義。

從近代政治的應然邏輯看，行政在政治的“襁褓”中時，便被啟蒙思想家賦予實現“天賦人權”“自由平等”的“公共性期望”，但是，為何在公共行政作為一個獨立領域正式誕生后，其理論和實踐發展反而宣稱要“遠離政治”，為何最應體現“公共性”的“公共行政”卻淪為祛價值化、不具實質公共性的“技術行政”，為何憲政主義流派始終只能處于邊緣地位，無法對公共行政的公共性復興和回歸做出實質性貢獻，要對這些問題做出科學回答，需從哲學視野對行政公共性的生成邏輯追根溯源。

從哲學邏輯看，“行政公共性”是社會共同體發展出現領域化分類的產物。隨著人類步入現代文明，社會領域逐漸分化出兩大共同體：一是具有強制性力量的共同體，即具有權威性的國家及其政府組織;二是非強制性的共同體，即介于國家、政府和家庭之間的社會組織和民眾團體。國家及其政府來源于社會，因而其公共性本質就是要維護和實現整個社會共同體中所有成員的共同利益，這是“行政公共性”得以生成的基本機理。但是，行政公共性的作用領域并不囿于強制性共同體之中，它與社會共同體及民眾有著密切聯系：一方面，國家及其政府或通過提供法律制度保障民眾的生命、財產和自由等權利的實現，或通過提供公共服務以滿足社會公共需求，從而彰顯“行政公共性”;另一方面，為了克服公共權力領域中的公共性出現不充分甚至是異化的狀況，“社會公共性”通過民意表達、權力監督等方式對“行政公共性”予以補充糾正。

基于以上分析，我們可以發現“行政公共性”得以生成卻發生異化的奧秘：一方面，資產階級革命所締造的民主框架和法制環境為行政公共性的生成提供了客觀條件;另一方面，西方主流行政學說抱著“遠離政治”的理念，并未真正吸納啟蒙思想精髓，反而自覺或不自覺地落入黑格爾關于“國家決定人民”的哲學邏輯中。“某種程度上，早期德、美行政學者的論述都深深受到黑格爾政治思想的影響，因此，黑格爾可以被視為公共行政學隱秘的思想源頭之一。”⑧然而問題是，黑格爾的國家學說是反契約論的，在他看來，國家的根據就是作為意志而實現自己的理性力量，國家是獨立于社會之外的“自在自為的理性”，其主要功能是控制和調節市民社會這一“個人私利的戰場”。⑨這些觀點完全背離了行政公共性源自社會公共性、服務于社會公共性的內在邏輯。自威爾遜以來所確立的“行政是一個獨立的事務性領域”的路線，在關于國家及其政府的自主性的邏輯方面，恰恰與黑格爾有異曲同工之處。古德諾在理論上將司法置于行政的概念之中，明顯受到黑格爾關于行政權論述的啟發。⑩通過辨析，我們就不難理解為何被賦予“落實啟蒙精神”使命的公共行政反而走到了啟蒙精神的反面，為何西方主流行政學始終將公共性研究視野置于國家內部，而將志愿組織、非營利組織、企業等社會組織的運作排除在概念之外。B11也就能夠理解，為何憲政主義學派推崇公民權利、強調公民參與卻不能解決西方社會治理中的“公共悖論”。所有這些西方行政公共性的理論缺陷，無非是因為他們受限于階級利益的局限，背離了“行政公共性”與“社會公共性”之間的應然邏輯，而將政府作為“中心”，把社會作為“邊緣”。可見，在黑格爾的哲學邏輯下謀求行政公共性，無異于“緣木求魚”。背離公共利益而導致行政公共性的“形式化蛻變”，永遠是西方政府治理中一個難以逾越的困境。

二、馬克思主義行政公共性思想的核心要義

在對西方“行政公共性”理論的價值偏離及其根源的辨思中，我們深切感到構建當代中國公共行政理論，推進當代中國行政公共性實踐，必須回歸馬克思國家學說，重新確立馬克思主義公共性思想在公共行政理論與實踐中的根本指導地位。西方行政公共性研究之所以發生“形式”與“實質”的偏離，導致所謂“價值中立”“技術主義”悖論，其深層原因是受黑格爾“國家決定社會”的國家哲學觀的影響。而馬克思恩格斯的國家學說，正是以對黑格爾國家哲學觀的批判作為邏輯起點。在《黑格爾法哲學批判》中，馬克思深入剖析黑格爾把國家和市民社會“頭足倒置”的思辨唯心主義，深刻揭示“正如同不是宗教創造人，而是人創造宗教一樣，不是國家制度創造人民，而是人民創造國家制度”B12，以此為根基確立馬克思主義國家學說的邏輯起點。馬克思主義國家學說雖未直接使用“行政公共性”這一術語，但在馬克思恩格斯看來，“行政管理是國家的組織活動”B13，行政學說蘊含在國家學說中。因此，馬克思恩格斯的國家學說，是“行政公共性”理論的根本遵循與根本依據。堅持歷史唯物主義的總體性視域，深入挖掘和系統梳理馬克思主義國家學說中的行政公共性思想，既是構建當代中國行政公共性理論話語體系的重要資源，也是維護和實現新時代中國行政公共性價值的理論基礎與指導思想。馬克思恩格斯國家學說中的行政公共性思想具有豐富內涵和鮮明指向，擇其要者有以下幾點：

1.關于行政公共性的本質特征

在馬克思恩格斯看來，國家是人類理性與智慧的結晶，人們創設政府的初衷是出于維護和實現社會公共性的需要。馬克思恩格斯提出“國家是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現”。B14國家是為了調節社會階級矛盾對立的產物，是一種“表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序的范圍以內”。B15國家要緩和社會沖突，避免階級矛盾和斗爭毀滅社會和統治階級自身，就要確立社會運行的基本規則和秩序，而“規則”和“秩序”的最大權威來自其公正——代表全社會的公共利益。

公共行政是國家治理的現實開展，是國家公共性的具像化和現實載體。那么，馬克思主義國家學說與技術主義取向的西方行政學關于行政公共性的理解有何根本區別？深入研究馬克思恩格斯關于“國家本質的二重性”的重要論述，不難發現，其中蘊涵著關于行政公共性內在機理與本質特征的重要思想。一方面，馬克思恩格斯認為，國家兼具階級性與公共性雙重特征，“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”B16行政的公共性與國家的政治性密不可分，行政公共性服務于政治性的實現并孕育于政治性之中。另一方面，馬克思恩格斯指出，不管是在任何生產關系下，統治階級和被統治階級實質上都存在著不同程度的普遍利益公約數，統治階級只有承認這些“社會公約數”并以這種普遍利益為前提，才能獲得合法性。因此，政府必須是為全社會謀福祉并實施公共管理的公共機構，無論其職能內容、職能重心、職能方式和職能關系如何變化，以公共性為本質屬性的社會職能應始終成為政府職能的基礎。由此，在馬克思主義國家學說視域中，行政公共性顯然不僅是指政府處理公共事務時的不偏不倚、客觀公正，更重要的是依據公共利益的要求積極主動地將政治領域的一系列價值諸如公平、公正、代表性、責任、民主等貫徹到行政過程中，將增進全社會的公共福祉作為一切行政活動的出發點和根本歸宿。

2. 關于行政公共性的核心邏輯

權力與權利的辯證關系，是馬克思恩格斯探析國家及其政府起源與發展的一條邏輯主線，也是推動行政公共性生成演進的核心要素。從公共權力的特質出發，馬克思恩格斯對公共性的展現邏輯進行了推演：原始社會的公共權力是氏族或部落統一支配生產和生活資料的權力，它服務于氏族或部落全體成員的共同利益;在私有制社會中，社會權利演變為私人權力，本質上服務于剝削階級集團的“共同利益”;在社會主義社會中，公共權力轉變為無產階級和廣大勞動人民的權力，維護的是全社會的公共利益。據此，馬克思恩格斯指出，國家及其政府的核心是公共權力，而公共權力的核心是維護哪個群體的權利，是為少數人所私有還是為大多數人所公有，是為少數人謀利益還是為大多數人謀利益，這是判斷國家及其政府公共性的關鍵要素。

然而，國家運行的實際過程中公共權力往往出現失控或被濫用，“就單個的官僚來說，國家的目的變成了他的私人目的，變成了追逐高位、謀求發跡。”B17防范公共權力被少數人壟斷而產生脫離社會公共利益的“權力異化”，成為維護行政公共性的核心問題。那么，如何消除行政權力可能出現的“異化”？西方主流行政理論的觀點是，利用國家內部的制衡約束機制來維護行政公共性。不可否認，三權分立與制衡在一定程度上約束了公共權力，但在政府體系實際運作中，分權體制“運轉不靈”、三權之間“抗衡加劇”等問題日益凸顯。馬克思指出，資產階級把分權看作神圣不可侵犯的原則，事實上這種分權只是為了簡化和監督國家機構而實施的日常事務上的分工B18，資產階級從來不會把統治權力給工人階級和廣大勞動人民。基于“三權分立”的行政公共性局限于國家共同體內部，是脫離人民大眾與社會公共利益的。而馬克思恩格斯在考察國家與社會邏輯關系的基礎上，把“社會公共性”納入公共權力監督，明確提出防治權力濫用的最根本手段是公共權力回歸社會，即“社會把國家政權重新收回，把它從統治社會、壓制社會的力量變成社會本身的充滿生氣的力量”。B19在總結巴黎公社經驗時，馬克思恩格斯曾高度評價巴黎公社是實現社會監督公共權力的范例，“公社體制會把靠社會供養而又阻礙社會自由發展的國家這個寄生贅瘤迄今所奪去的一切力量，歸還給社會機體”B20，因而人民有權宣布它自己所有的代表和官吏毫不例外地可以撤換，保證自己有可能防范他們。B21依據真正民主的國家政權來實行社會的自我管理，由社會和人民決定國家，最大限度地實現公共權力為社會共有共享，從而消解國家對社會吞噬所形成的“權力異化”，這是馬克思主義行政公共性思想的核心邏輯。

綜上所述，通過對馬克思主義國家學說中行政公共性思想的挖掘梳理，我們看到馬克思主義經典作家關于行政公共性思想的理解論述呈現出與西方主流行政學相迥異的邏輯理路：第一，在主體論上，將“社會公共性”納入行政公共性的建構體系中。將人民定位為行政公共性的衡量者、監督者，增強行政公共性的依靠者。第二，在價值論上，呈現出工具理性與價值理性的有機融合。一方面將制度規范與行政道德自律并重，另一方面強調效率與公平并重，既將行政公共性置于發展社會生產、增加社會財富之上，也強調社會大眾民主權利的充分實現。第三，在方法論上，體現出批判邏輯和建構邏輯的內在統一。階級的局限性在根本上制約了西方行政學者的自我審視和自我批判能力，導致西方公共行政學只能停留在對形式公共性的追求中，而馬克思主義經典作家所描繪的公共性圖景是建立在批判資本主義所謂自由、平等、民主、人權等虛偽性、形式化的公共性基礎上的，落實為對共產主義中公共行政模式的價值冀望。以“國家”與“社會”、“權力”與“權利”、“民主”與“法治”等范疇之間的邏輯關系作為政治基點和哲學根基，深刻揭示了資本主義發展邏輯與行政公共性之間無法調和的悖論，強調只有擁有生產資料公有制的經濟基礎、消除階級差別的政治保障、實現人的全面發展的社會背景，行政公共性才能夠在真正意義上復興與凸顯。

三、當代中國行政公共性的核心范疇及其價值實現

行政公共性是一個現實性很強的價值范疇。對這一主題進行學理辨析，糾正西方行政公共性理論的價值偏誤，回歸馬克思主義行政公共性思想的精髓真諦，歸根到底是為了探索當代中國行政公共性的價值范疇及實現路徑，為更好地制定公共政策、造福全體人民、建設好人民滿意的服務型政府提供科學的理論遵循。對中國而言，“行政公共性”概念雖來自西方，但它的價值意蘊和理念愿景實際上一直存在于中國行政歷史的傳承與演進之中。在中國傳統社會，盡管行政在本質上不具有現代意義的公共性，但是執政者倡導的“天下為公”“大同社會”“公而忘私”“以民為本”“仁政德政”等治國施政的道德理想和價值追求，顯然與現代行政中內涵的“公共精神”具有一致性。中華人民共和國成立后，中國共產黨作為人民根本利益的集中代表，在馬克思主義指導下，在執政過程中始終堅持人民當家作主，依據人民的根本利益和主體意愿推進國家建設和社會治理。從“為人民服務”到“三個代表”再到“以人民為中心”的根本價值取向，生產資料公有制基礎上的按勞分配制度以及各種社會福利制度、民生制度，在根本上超越了對公共行政的技術理性的狹隘理解，顛覆了黑格爾“國家決定人民”的哲學理路，真正把“人”作為公共行政的價值基礎，為行政公共性的實質性實現提供了前提與保障。

改革開放以來，行政公共性被凸顯到政治與社會發展的重要位置上。隨著市場化改革的深化和經濟發展速度的加快，一些“發展起來”的問題和“成長起來的煩惱”愈益引起人們的關注，諸如資源分配不公、貧富差距拉大、政府信任流失、權力腐敗加劇等社會問題，迫切呼喚行政公共性的復歸與重建。正因為如此，20世紀八九十年代，西方行政學的研究范疇和話語體系被大量移植到中國行政理論和實踐中。然而，“橘生于南則為橘，橘生于北則為枳”，人們日漸發現，西方公共行政理論的技術化路徑，能解決的是社會發展中的具體“問題”，并不能很好地解決中國公共行政中的深層次“難題”。因為，問題的解決能夠靠科學技術，而難題的解決則關涉到人的全部智慧。B33中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發生新變化，人民日益增長的美好生活需求與不平衡不充分發展之間的矛盾成為社會主義主要矛盾。人民不僅要求民生問題得到更好改善，生活福祉不斷提升，而且在民主、法治、公平、自由、安全、環境等方面的要求也不斷增長，這迫切要求加大政黨和國家治理的力度，著力解決如建設公共政府、增強行政公共性等問題。在中國，行政公共性的實現絕不能僅靠西方行政學主張的“技術主義”路線，必須把行政體制改革和行政公共性建設放到政黨治理、國家治理以及社會治理的大背景下推進，在厘清“國家與社會”“政府與市場”“權力與權利”“法治與民主”等核心范疇的理論邏輯下，構建當代中國行政公共性的核心價值范疇。

1.理順國家與社會的關系：當代中國行政公共性構建的邏輯起點

對中國社會行政公共性問題的思考，首先要在起點上進行全面的本體求證工作，才能在研究的縱深拓進中明確方向與思路，否則就會導致公共行政學學科危機，出現理論和實踐的斷裂。B34如前所述，從共同體的發展邏輯看，行政公共性雖然描述的是政府活動的性質，但是要得到維護和發展，不能期待僅僅在國家共同體之內部實現，而是要在與社會共同體的互動中得到彰顯。在現代社會，各種社會組織的活動已經超越了個體成員的“私利”而指向社會共同利益并表現出“利他性”，只不過這種公共性僅僅是草根的或原初狀態。因此，一般稱其為“社會公共性”。“社會公共性”不僅和“國家及其政府的公共性”共同成為公共性兩大基本內容，而且通過民主參與、社會監督等形式對公共權力的公共性可能出現的不充分性進行補充，對可能出現的權力扭曲和異化進行糾正。

當代西方公共哲學對國家與社會、公共領域與私人領域及其相互關系問題越來越關注。以羅爾斯（Rawls）、麥金太爾（MacIntyre）、哈貝馬斯（Habermas）、亨廷頓（Huntington）、貝爾（Bell）等為代表的學者們，都致力于突破自由主義“原子化個人”的哲學假設，著力強調社會、歷史、整體和關系等非個體因素在社會主體行為中的重要作用。受公共哲學理論轉向的影響，1980年代以后西方行政學中先后產生了不少學術流派積極倡導 “協作治理”模式。但人們發現，由于依舊沒有突破“國家中心主義”思維，協作治理“并不是它的信奉者眼中的那種靈丹妙藥”B35，個人不可能影響改變他們生活的決策，無法徹底改變自身作為消極的接受者、被動者的地位。可見，在“國家決定社會”的邏輯下，無論公共行政設計出多么看似民主的模式和精美的流程，行政公共性都不可能在實質層面上實現。

在中國，人民當家作主的國家制度為打破“國家中心主義”提供了根本保障，國家及其政府已不再是高高凌駕于社會之上的神秘機構，而是由民選產生的代議機關及其執行系統。國家向社會提供的服務不是一種“恩賜”，也不僅僅是對公共需求的“回應”，而是一種基于“以人民為中心”的國家職能。社會公眾也非邊緣化的“參與者”，而是社會權利和公共權力的雙重主體。隨著國家治理和社會治理現代化的深入推進，中國已逐步形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的多元互動、有機合作治理體系，國家治理的創新發展，倒逼著中國行政公共性研究必須根據國家與社會合作互動的新形態，在本體論上進行思維轉換和理論創新。B36一方面，在主體認知上，必須由將政府作為唯一行政主體的“單向性思維”向政府與社會共同治理的“多向性思維”轉換，深入探索政府由“管控者”轉變為“監管者”和“引導者”所遵循的行動規則和邏輯理路。另一方面，在主題構建上，雖然仍以政府治理為主題，但絕不能就政府談政府，應高度關注政府與黨委、政府與企業、政府與社會、政府與公眾之間的良性互動關系，以多元復合型社會治理為研究主題，從而形成中國立場、提出中國觀點、實現中國表達。B37總之，通過形成符合中國國情的本體認知，跳出西方“國家中心主義”的知識偏見和引介式的研究泥淖，構建起具有中國特色的行政公共性理論框架與哲學范式。

2.厘定政府與市場的關系：當代中國行政公共性構建的關鍵環節

行政公共性在不同的政府職能領域呈現出不同的樣態。從經濟職能領域看，行政公共性表現為在充分尊重市場經濟規律的前提下，為市場運行提供公共秩序，避免市場失靈。市場經濟活動天然地具有趨利性，即以收益最大化為取向和目標，市場主體在激烈競爭中可能產生對利潤的極端追求，導致社會差異擴大，破壞公平競爭，甚至嚴重威脅市場規則和社會秩序。這就需要更好地發揮政府作用來糾正市場失靈，抑制其對社會公共利益的損害，實現馬克思所說的“生產領域正義性”。

中國特色社會主義市場經濟是“有為政府”與“有效市場”相結合的現代市場經濟，即政府既要尊重價值規律、遵守市場規則，又要積極有為，合理干預，在與“有效市場”運行的有機相融中彰顯行政公共性的社會職能。一是通過制度供給維護市場秩序。政府通過有效的法規和政策供給，明確界定和規范市場主體間的權利、義務關系，發揮引導性作用來間接影響資源配置，防范和克服經濟的周期性波動、結構性風險和區域性不平衡。二是通過宏觀調控保障分配正義。政府通過貨幣、財政和金融等杠桿引導人力、物力、財力等社會資源流動，優化產業結構、區域經濟結構，促進經濟轉型升級，同時制定收入調整政策，降低貧富差距，確保資源分配中的基本正義。三是通過提供公共產品維護社會公平。政府需要負擔起社會救助、醫療衛生、基礎教育等關乎民生的公共產品的供給，或通過向市場或社會組織購買的方式，對社會保障進行基本托底，讓經濟發展成果更多更公平地惠及全體人民。

中國特色社會主義進入新時代，經濟體制改革進入“攻堅期”和“深水區”，新問題開始出現，如經濟增長速度放緩、產業結構亟待轉型、民生問題壓力加大、對外開放遭遇瓶頸、生態治理刻不容緩等，這對如何更好地厘定政府與市場關系提出新的挑戰和要求。中國市場經濟發展的新常態，其實踐要求已經跳出了亞當·斯密論及的微觀經濟學范疇，又完全有別于凱恩斯主義政府干預理論的行為模式。深化中國行政公共性研究，不能僅囿于西方理論中“強政府”或“強市場”的非此即彼的理論思維，要以中國特色的“有為政府”與“有效市場”有機融合的體制機制為研究重心，著重回答：政府如何在激活社會成員創造性時實現社會均衡發展，保障發展成果全民共享;政府如何在大力發展地方經濟時堅守公共倫理，超越自利性的誘導和尋租利益的誘惑;政府如何在遵循市場運行規則時解決好“市場失靈”問題，建立保障機會平等和差異包容的制度平臺。總之，這要更好發揮政府的公共性職能，使資本運行邏輯下生成的自由、平等、公正、民主等要求在行政公共性所塑造的公平邏輯下理性地運行。

3.規范權力與權利的關系：當代中國行政公共性構建的核心內涵

權利與權力的關系問題，涉及行政發展的政治根基，體現行政公共性的核心內涵。私域是個人空間，亦為權利的來源;公域是公共領域，亦為權力的寄身之所。行政公共性的實現的根本邏輯，是政府運用公共權力來維護和實現社會公共利益，以獲得民眾普遍的認同與支持。無論是保護個人權利還是規范公共權力，都是實現行政公共性的必由之路，偏廢任何一方都將挖空行政公共性的地基。

在中國的公共行政實踐中，規范權力與權利的關系并非形而上的價值虛無，更非西方政黨為獲取選票支持與公民之間的政治妥協，而是遵循了馬克思將“社會公共性”納入行政公共性建構的重要思想。首先，在行政起點上，將“以人民為中心”作為政府行為的“初心”。不能僅根據管理學的技術性標準和方法去指導行政實踐，而應以增進人民福祉、實現人民幸福為旨歸，將流程再造、機制創新、能力提升、質量改進等視作維護和落實人民利益與權利的途徑。其次，在行政過程中，將尊重和保障人民各項權利作為核心目標。中國特色社會主義新時代，在一定意義上就是走向“權利為本”的時代。改革開放40年來，政治和行政體制改革基本適應了保障個人權利的需求，為公民權利提供了日益充分的制度保障。然而，目前在公民權利實現和保障方面仍然存在不少短板，就業、教育、醫療、居住、養老等面臨的難題一定程度上限制了人民生存權與發展權的充分實現。某些行政決策過程仍存在透明度不高、參與渠道不暢等問題，在一定程度上束縛了人民監督權和參與權的有效落實。因此，一方面需通過轉變政府職能、深化簡政放權、創新監管方式、提高政府公信力與執行力來切實捍衛人民權利，不斷滿足人民日益增長的美好生活需求。另一方面，要擴大參政議政渠道，推進民主決策，“推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務”。B38最后，將“人民滿意”作為政府績效的衡量尺度和行政公共性的評價標準，把“人民滿意不滿意、高興不高興、放心不放心”作為衡量各級政府行政行為和行政績效的根本尺度。

4.重構法治與民主的關系：當代中國行政公共性構建的根本保障

在現代國家治理中，民主與法治如鳥之雙翼、車之兩輪，只有民主和法治共同支撐，人類社會才能不斷走向公共性新境界。民主與法治的統一不是抽象的，而是建基于深刻的歷史文化傳統與基本國情，不能定于一尊，更不能照搬西方。習近平總書記明確指出：“我國社會主義制度保證了人民當家作主的主體地位，也保證了人民在全面推進依法治國中的主體地位。這是我們的制度優勢，也是中國特色社會主義法治區別于資本主義法治的根本所在”。B39在中國特色社會主義新時代，行政公共性視閾中的民主與法治顯現出更加立體而豐盈的意蘊。一方面，中國的民主不是西方囿于資產階級的狹義民主，而是以人民當家作主作為根本政治基礎和價值取向的新型民主，是真正意義上的全體人民的民主。作為確保人民當家作主重要制度安排的公共行政，就是要全權體現人民意志、保障人民權益、激發人民創造活力，用制度體系保證人民當家作主。另一方面，加快建設社會主義法治國家，必須堅持中國共產黨的領導，堅持人民在依法治國中的主體地位，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結合，將國家和社會生活的各個方面納入依法治理的軌道，用法治力量守護和實現行政公共性。

客觀而言，民主和法治具有階級性質。中國特色社會主義民主法治建設可以汲取中國傳統社會的禮治和法治智慧，借鑒西方社會民主法治經驗，但決不可完全回歸，更不可生搬硬套。培育科學的民主和法治意識，形成民主與法治的良性互動，必須正確把握當代中國國家治理及其公共行政的內在規律，實現民主與法治話語從傳統到現代、從西方到中國的轉換。中國要建設的民主法治政府，既不是新公共管理所鼓吹的“回應型政府”，也區別于西方民主行政理論所推崇的“參與式政府”。加強新時代中國特色社會主義行政公共性建設，必須聚焦到保障人民當家作主上，擴大公民有序的行政參與渠道，保證人民的主體地位落實到公共行政的一切方面和一切流程之中。

四、結語

作為一門與馬克思主義國家學說密切聯系且極具應用色彩的學科，公共行政學研究只有在堅持馬克思主義國家學說的根本立場和基本觀點的前提下才能健康發展，在順應時代變化和實踐發展的深刻變革中才能實現科學構建。中國特色社會主義進入新時代，包括行政體制改革的黨和國家機構改革，是一場“系統性、重構性的改革”。“重構”意味著組織結構和管理體制的轉型優化，也意味著適應社會發展和人民利益的需要來重塑行政流程、重鑄行政價值。公共行政實踐與價值的重構，既是理論指導下的“變革”，也是理論發展必需的“踐行”。隨著全面深化改革不斷推進，公共行政實踐不斷革新，必將有越來越多的嶄新政治與社會元素融入行政公共性的理論范疇和科學體系中，為公共行政學注入更多鮮活的生命力。在這一深刻的理論創新和學科成長中，以人民為中心的價值理念、解決現實問題的行動導向、實現社會公平正義的根本任務，始終是錨定中國特色行政公共性理論建構和實踐發展的核心價值坐標。

① 習近平：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第3頁。

② POSDCORB 是指Planning（計劃）、Organizing（組織）、Staffing（人事）、Directing（指揮）、Coordinating（協作）、Reporting（報告）、Budgeting（預算）七大原則。參見《國外公共行政理論精選》，彭和平、竹立家等編譯，北京：中央黨校出版社，1997年，第75頁。

③ Luther Gulik，“Politics，Administration，and the ‘New Deal，”Annals of the American Academy of Political and Social Science，vol.169，1933，pp.55-66.

④ John M. Gaus， “Trends in the Theory of Public Administration，”Public Administration Review，vol.10，no.3，1950，pp.161-168.

⑤ Larry D. Terry， “Administrative Leadership，NeoManagerialism，and the Public Management Movement，”Public Administration Review，vol.58，no. 3，1998，pp.194-200.

⑥〔美〕查爾斯·J·福克斯、休·T·米勒：《后現代公共行政——話語指向》，楚艷紅等譯，北京：中國人民大學出版社，2002年，第33頁。

⑦ Palmer，P.J.，The Company of Strangers，New York： Crossroads，1981，p.87.

⑧ 趙有聲、魯宇：《尋找現代行政的定位：黑格爾行政思想的理論內涵及其啟示》，《中國行政管理》2017年第2期。

⑨〔德〕黑格爾：《法哲學原理》，范揚、張企泰譯，北京：商務印書館，1961年，第259-309頁。

⑩ Christian Rosser，“Examining Frank J. Goodnow's Hegelian Heritage： A Contribution to Understanding Progressive Administrative Theory，”Administration & Society，vol.45，no.11，2013，pp.181-190.

B11〔美〕喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，北京：中國人民大學出版社，2003年，第4頁。

B12 B13 B17 B22 B26 《馬克思恩格斯全集》第3卷，北京：人民出版社，2002年，第40、386、60-61、24、39頁。

B14 B19 B20 B25 B29 B30 B31 《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社，2012年，第 668、140、101、726、55、55、681頁。

B15 《馬克思恩格斯選集》第4卷，北京：人民出版社，2012年，第187頁。

B16 《馬克思恩格斯文集》第9卷，北京：人民出版社，2009年，第187 頁。

B18 《馬克思恩格斯全集》第5卷，北京：人民出版社，1958年，第224-225頁。

B21 《馬克思恩格斯文集》第3卷，北京：人民出版社，2009年，第110頁。

B23 《馬克思恩格斯選集》第7卷，北京：人民出版社，2012年，第379頁。

B24 林崗、劉元春：《諾斯與馬克思：關于制度的起源和本質的兩種解釋的比較》，《經濟研究》2000年第6期。

B27 《馬克思恩格斯全集》第1卷，北京：人民出版社，1995年，第176頁。

B28 《馬克思恩格斯文集》第10卷，北京：人民出版社，2009年，第597頁。

B32 《馬克思恩格斯文集》第4卷，北京：人民出版社，2009年，第198頁。

B33〔美〕A.J. 赫舍爾：《人是誰》，隗仁蓮等譯，貴陽：貴州人民出版社，1995年，第1頁。

B34 何艷玲、張雪帆：《危機即新紀元：基于本體論反思的公共行政理論重構》，《政治學研究》2019年第5期。

B35〔美〕丹尼爾·貝爾：《后工業社會的來臨》，高铦等譯，南昌：江西人民出版社，2018年，第344頁。

B36 這種本體論研究轉向在中國的政治學研究中體現得較為明顯，但在公共行政研究中彰顯不強。政治學代表性著作如：楊光斌：《政治變遷中的國家與制度》，北京：中央編譯出版社，2011年;俞可平：《論國家治理現代化》，北京： 社會科學文獻出版社，2014年;王浦劬：《國家治理現代化： 理論與策論》，北京：人民出版社，2016年。

B37 婁成武、董鵬：《中國公共行政學本土化研究：現狀與路徑》，《公共管理學報》2017年第3期。

B38 《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年，第36頁。

B39 習近平：《習近平談治國理政》第2卷，北京：外文出版社，2017年，第115頁。

（責任編輯：陳?果）