鄉村振興中的政府責任重塑：基于“價值-制度-角色”三維框架的分析

顏德如 張玉強

〔摘要〕?強化責任并建立一個責任政府是實現鄉村振興的核心議題。鄉村振興戰略作為新時代處理農業農村問題的總綱領，厘清鄉村振興中的政府責任意義重大。既有的學術研究，缺乏將鄉村振興中的政府責任作為一項獨立的研究議題進行專門而系統的研究。本文通過構建“價值-制度-角色”理論分析框架，分析鄉村振興中的政府權力再嵌入的合理性和必要性，并據此提出鄉村振興中政府責任的新結構和新問題，認為依托“價值-制度-角色”三維分析框架，鄉村振興中政府履責在實踐中面臨價值引導異化、制度權威弱化和基層政府自利人角色困境的三重桎梏，阻礙了鄉村振興中政府責任的充分發揮。在鄉村振興中，政府應該加快價值理念重構、增強制度供給和制度權威重塑，實現自身角色重構和責任回歸，以實現鄉村振興的理想形態。

〔關鍵詞〕?鄉村振興;政府責任;鄉村治理;政府信任;結構功能主義

〔中圖分類號〕F323〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2021）01-0133-09

〔基金項目〕國家社會科學基金項目“歷史制度主義視角下的中國政府職能轉變研究（1978-2018）”（20BZZ059）;遼寧省經濟社會發展研究課題“‘紅色物業：黨建引領基層社會治理的創新模式研究”（2021LSLqnkt-050）

〔作者簡介〕顏德如，東北大學文法學院教授、博士生導師;張玉強，東北大學文法學院博士研究生，遼寧沈陽?110169。

在中國的現代化進程中，“三農”問題是學術界和政府長期關注的重大問題。“實施鄉村振興戰略”是黨的十九大做出的重大戰略部署，是新時代“三農”工作的總抓手。2020年是鄉村振興制度框架和政策體系初步形成之年，2020年的中央一號文件進一步從打贏脫貧攻堅、加快補上農村基礎設施和公共服務短板等方面提出具體要求，特別提出要建立縣鄉村聯動的鄉村治理工作體系，建立職責清晰的責任體系，推進社會治理和服務向基層下移，提高鄉村治理效能。①在鄉村振興大戰略的撬動之下，國家資源和社會資本不斷下沉，政府作為鄉村振興的主導力量，在其中應該承擔何種責任，其履責的邊界和角色如何界定成為亟須研究的課題。

一、問題的提出

近現代以來，國家權力的不斷滲透一直伴隨著中國鄉村社會的發展變遷，這既是對鄉土社會進行整合的需要，也是現代國家建構的重要使命。然而，事實一再證明，國家權力一旦超越其制度邊界以“支配者”自居，便會給鄉村治理和鄉村發展帶來難以估量的影響。因此，政府權力以何種方式保持“在場”才能保證國家和鄉村發展間的相對均衡，仍需政府和知識界不斷探索和研究。

在后鄉土社會，鄉村不再是也不可能是傳統的封閉空間，片面強調鄉村僅僅依靠自身內生型力量實現“純粹”的發展必然難以實現。隨著鄉村社會原子化和異質化不斷加深，鄉村振興必然面臨更多難題和阻力，這些都需要國家權力進行統籌和系統安排，因此鄉村振興中國家權力再嵌入有其合理性和必要性。從這個意義上講，作為國家權力的代理者和直接執行者，政府也需要再次嵌入鄉村，并在鄉村振興中承擔主導責任。但問題的關鍵在于，政府應以何種方式再次嵌入鄉村，鄉村振興中政府應承擔何種責任、其責任邊界又如何界定，這都是當下鄉村振興中政府履行主導責任需要思考的重大問題。圍繞上述問題，近年來學界取得了較為豐富的研究成果，相關研究大致集中于以下兩方面：

首先，從現有研究的系統性看，學界的相關研究多見于零星的論述中，將鄉村振興中的政府責任作為一個獨立議題進行專門系統研究的文獻相對缺乏。既有研究主要從鄉村振興中政府權力過密化和權力內卷化②、政府過度的政策和制度供給導致村莊的結構性困境③、政府壓力型體制下的村干部角色混亂④、鄉村振興中政府作為服務者和供給者所承擔的角色與責任⑤以及有限政府與無限政府論⑥等角度展開。完善鄉村振興中的政府責任，既需要系統的理論研究，也需要堅持實踐導向和問題導向。雖有少數學者依托自身建構的理論分析框架對鄉村振興中存在的優勢治理⑦、農地存續治理⑧、主體自覺培育⑨等現實問題及其解決路徑進行了規范分析，但其研究的全面性和系統性有待進一步提升。

其次，從現有研究的時效性看，學界對鄉村振興中政府責任的研究，主要集中在政府應提供“保底”性的政策和制度供給⑩，不斷加強對鄉村振興的政策引導、投入引導和示范引導B11，使政府在權力、資源、文化三方面實現政府職能和角色的“自我革命”B12，以價值引領者、制度供給者和利益協調者等多重角色重構鄉村共同體B13，激活鄉村振興的內生動力，政府應采取“城市利益讓渡”B14策略，克服長期以來城市中心主義發展模式帶來的城鄉差距拉大問題，構建起城鄉融合的城鄉共同體。B15而對鄉村振興中的政府責任這一研究議題缺乏及時的研究。雖有學者分析了鄉村振興中的政府角色轉換B16、政府應在鄉村振興中認識自身職責和應有作為B17、鄉村振興中的政府職能轉變（面臨拉力賽體制、科層制結構和經營型政權三大障礙）B18與鄉村結構轉型中的政府職能B19等現實問題及其解決路徑，但政府責任與政府職能有一定區別，對鄉村振興中政府責任方面亟須解決的問題進行及時乃至前瞻性的研究尤為必要。

上述研究為本文探討鄉村振興中政府責任奠定了基礎。然而，關于“鄉村振興中的政府責任”這一問題的研究，始終缺乏分析視角，難以構建系統的理論分析框架。首先，既有研究多見于零散的論述中或依托自有邏輯框架展開，缺乏可依托的成熟理論框架對鄉村振興中的政府責任展開系統的理論研究。其次，傳統的政府責任研究多從政府主體的橫向維度展開，將政府責任分為政治責任、法律責任、行政責任和道德責任進行分析，鮮有學者從政府主體的縱向維度劃分政府責任，并提煉出政府責任的縱向分析維度。為了進一步提升鄉村振興中政府責任理論研究的系統性和及時性，本文堅持實踐導向，將鄉村振興中的政府責任作為一項獨立的研究議題進行專門而系統的研究。同時，嘗試性地依托帕森斯在分析政府系統時提出的“價值-制度-角色”三維分析框架，從縱向維度對政府責任加以界定，以此對鄉村振興中的政府責任進行系統的理論審視，并構建出鄉村振興中政府履責的具體進路。

二、“價值-制度-角色”：鄉村振興中政府責任的分析框架

（一）結構功能主義簡述

結構功能主義（structural functionalism）是西方社會學的主要理論流派，具有悠久的思想淵源，最早可以追溯到19世紀生物學中的相關結構主義原則。20世紀中葉，作為結構功能主義理論集大成者的美國學者塔爾科特·帕森斯（Talcott Parsons）正式提出“結構功能”這一概念，并構建出著名的“AGIL”分析模型。為了分析社會結構，帕森斯提出“地位-角色”這一基本分析單位，“地位”是行動者在社會系統中所處的結構位置，“角色”是社會對該位置的行為期待，它構成了個人與社會進行互動的媒介，也是共同分享的象征。B20此后，帕森斯采用“價值”“制度”“角色”三維分析方法，認為政府系統的第一個最起碼的層次是價值系統，它規定了行動的主要方向，必須在一般的高層次上加以闡述。第二層次是制度層次，它是規范的模式，其所處的層次較為具體，它們的分化與情景的迫切需要和系統的結構細分有關。第三層次則是角色層次，它是系統角色中的個人互相作用的具體系統。B21此后，羅伯特·默頓（Robert K.Merton）對結構功能主義進行了拓展，引入了“顯功能”和“反功能”的概念，使結構功能主義成為傾向于經驗性研究的“中層理論”。B22

（二）結構功能主義與鄉村振興中政府責任的契合性分析

如何依托結構功能主義將鄉村振興與政府責任連接起來是全文分析的基礎。目前，學界對二者之間的關系并未做出明確的理論闡釋，對鄉村振興中的政府責任問題也沒有一個清晰的分析框架可供參考。在鄉村振興進程中，政府作為重要主體在其中發揮著主導責任，與鄉村振興能否實現有著密切關系。在此意義上，運用結構功能主義分析鄉村振興中的政府責任具有一定的理論意義和現實價值。

結構功能主義認為結構決定功能，有什么樣的結構就有什么樣的功能。結構功能主義在解釋社會發展時認為，社會發展要求社會結構不斷進行調整，以強化功能的發揮。按此思路審視鄉村振興，可做如下理解：新時代鄉村振興戰略的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求表明，鄉村振興是一個涉及政治、經濟、文化、社會的復雜系統B23，各子系統的振興體現出鄉村振興系統的結構性要求，各子系統功能的發揮是鄉村振興系統的功能性訴求。而功能性訴求的實現必然依賴于具體的行動者，政府作為實現鄉村振興的關鍵行動者，在鄉村振興中承擔主導責任。如上所述，結構功能主義在分析政府系統時，采用“價值-制度-角色”三維分析框架，明確了行動者在結構中的位置及其應有的職責期待。由此，據此分析鄉村振興中的政府責任，有助于厘清政府在鄉村振興結構中應有的角色和責任邊界，從而明晰政府責任的具體內容。

運用結構功能主義審視政府責任，目的在于為發現鄉村振興中政府履責存在的問題提供分析視角和方法。首先，通過“內描述方法”，深入把握鄉村振興中政府責任的新結構，包括價值結構、制度結構和角色結構，這是政府在鄉村發展或鄉村復興中基于價值選擇、制度供給、角色定位而形成的組合模式。其次，通過“外描述方法”，全面把握鄉村振興中的政府責任。鄉村振興中的政府責任，是指鄉村振興實踐中政府及其工作人員在價值引領、制度供給等方面所做的分內之事及其所承擔的職責要求，包括政府責任發揮而體現出的“本功能”和政府與其他社會力量協同參與鄉村振興而產生的“構功能”B24。最后，通過“內外描述”相結合，系統把握鄉村振興中政府責任的結構與功能之間的聯系和互動，分析政府責任結構在鄉村振興實踐中所出現的諸多偏差和阻梗。

因此，結構功能主義與鄉村振興中政府責任分析存在理論層面的契合性，其“不僅可用來解釋社會現象、解釋集體的秩序和規范，更為當下社會諸問題提供了一個理論解釋框架。”B25此外，為確保分析上的嚴謹性和邏輯的自洽性，本文運用默頓的“顯功能”和“反功能”概念，力求在分析鄉村振興中的政府責任時更加全面和客觀。

（三）鄉村振興中政府責任的“價值-制度-角色”框架

依據結構功能主義對政府系統進行分析時采用的“價值-制度-角色”分析方法，構建鄉村振興中政府責任的分析框架（如圖1）。在此框架中，價值、制度、角色構成了分析政府責任的三個維度，即價值維度、制度維度和角色維度，三者相互影響、相互支撐，共同構成了政府責任分析的內在結構。

1.價值維度：鄉村振興的合法性支撐

政府價值是政府適應國家、社會、公民和自身總體需要的一種效用和思想價值觀念的體現，它體現了政府的理念和政府對政治價值的信念和追求B26，是現代政府存在、運行和發展的必要基礎。作為政府結構的組成部分，價值主要通過價值引導的方式為政府系統提供合法性基礎。B27其價值引導的作用邏輯主要通過工具理性和價值理性兩種方式展開。一是從工具理性角度看，價值表現為一種客體對主體需要的滿足。二是從價值理性角度看，價值主要表現為提供一套客觀的價值評判標準，并通過價值趨同的教化邏輯達到價值認同和價值共識。同樣，就鄉村振興中的政府責任而言，主要體現在兩方面：一方面是為正確處理城鄉關系提供公平正義的價值理念;另一方面是對鄉村社會多元價值的引導，實現鄉村整合協同發展。

2.制度維度：鄉村振興的權威保證

制度是結構行動中的正式組織和非正式規則和程序。B28其本質是一種規范，內含行動者之間關系的穩定性與秩序性。在鄉村振興中，制度通過穩定的權威性制度供給，將各類行動主體的行為規范在可控范圍內，以避免出現鄉村失序問題。制度可分為正式制度和非正式制度，而政府在鄉村振興中制度供給方面的責任也體現在這兩方面：一是正式制度。目前，鄉村振興的最大瓶頸在于如何促進資源要素合理有序向鄉村流動，市場的逐利性在很大程度上會帶來鄉村衰敗。因此，恰當、及時的制度供給和體制機制創新是鄉村振興的必然要求，政府應在加強制度供給增強制度權威和制度認同上有所作為。二是非正式制度。非正式制度是一種“根據本地方的實際需要而自發形成的一系列操作性較強的維持社會秩序、配置社會資源和保護本地區成員利益的規則體系。”B29具體到鄉村社會，非正式制度多以人情觀念、風俗習慣、村規民約等傳統文化樣態呈現。鄉村振興也是文化振興，政府應在傳統文化保護方面將正式制度有效嵌入非正式制度中，使鄉村成為留得住鄉愁、凝聚著鄉情、融合了鄉韻的重要空間。

3.角色維度：鄉村振興的行動者基礎

角色表征了其特定的結構地位和相互關系，是實現鄉村振興戰略的重要支撐。角色總與特定的責任相聯系，即角色是責任的邏輯起點。B30一定的角色必然會伴隨相應的責任，沒有很好履行社會對角色應有的期待就會產生越位、錯位和缺位等問題。具體而言，政治系統為實現自身協調均衡，必然會依賴一定的共同目標實現對行動者的行為指引或行為糾偏。從應然層面講，作為政治系統的基本組成單元，行動者應以共同目標作為其基本行動準則。在系統目標的實現過程中，每個行動者都被賦予特定角色，并承擔相應責任。行動者能否按照角色期待扮演相應角色，這對系統共同目標的達成至關重要。

一般而言，角色實現系統目標的方式主要有兩種：一是通過恰當的角色定位促進共同目標的達成。行動者精準的角色定位，在政治系統目標達成過程中發揮著重要作用。二是通過形成結構穩定的行動者集體達成系統目標。在系統目標達成的過程中，不同的行動者為實現系統目標必然進行角色互動并形成角色關系，并形成了相對穩定的結構整體。政治系統以各行動者角色為中軸，將共同目標合法地轉化為集體目標。具體到鄉村振興中政府責任方面，政府角色內含于鄉村振興中，并推動鄉村振興戰略目標的實現。鄉村振興戰略的目標在于實現鄉村經濟、政治、文化、社會、生態的全方位振興，最終體現為農業農村現代化。上述目標內含于政府角色定位之中，政府以對自身角色的認知與認同為基礎，正確處理政府與市場、社會等其他多方主體角色的關系，按照社會對其角色的應有期待進行“自我革命”，明確政府、市場、社會等多元主體各自在鄉村振興中的角色和責任。

三、鄉村振興中政府履責面臨的三重障礙

黨的十九大報告提出，“要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”。B31鄉村振興背景下國家資源的不斷輸入為鄉村發展提供了契機，同時也對政府履責提出了新的要求。可以說，政府責任的合理界定直接關系到鄉村振興戰略目標能否實現。然而，在具體實踐中，政府在價值、制度、角色三方面迫切需要轉型，同時面臨價值引導異化、制度權威弱化和基層政府自利人角色困境這三重障礙，一定程度上遏制了政府責任的充分履行，使鄉村治理陷入內卷化掣肘的困境。

（一）政府價值引導異化導致鄉村出現價值危機

政府價值作為鄉村社會的基本價值基準，主要通過滿足行動者價值需求以形成價值認同和價值共識來實現鄉村整合，并獲得合法性支持。當前，政府價值理念異化表現在兩方面：首先，政府的“城市中心主義”價值取向，其前提預設是城鄉之間不平等，用城市代替或抑制鄉村。其次，政府在鄉村價值引導上的長期失職或“不在場”，農村思想混亂，出現了“價值失范”。

首先，“城市中心主義”價值理念阻礙鄉村振興。自城市從鄉村分離出來，城市發展就對鄉村呈現出“碾壓性態勢”。尤其改革開放后，為實現經濟快速發展，政府奉行“城市中心主義”價值理念，通過運用行政手段建設開發區、招商引資等措施使城市成為巨大“磁力場”，鄉村大量的土地、資金、勞動力資源被吸附到城市，從而促進了中國城鎮化進程。然而，“城市中心主義”理念的背后邏輯是對鄉村價值的矮化，城市被塑造成現代性的代表，鄉村則是貧窮、落后的代名詞。這種價值理念的話語渲染，使人們從觀念上認為鄉村就是落后的，留在鄉村就是不求上進，鄉村失去了發展的主體資格B32，難以吸引發展所需要的人才。在此理念下，許多地方政府“一刀切”地進行了大規模的“撤村并居”和“農民上樓”。例如，山東省在2019—2020鄉村振興建設的關鍵節點上出現威脅脅迫、補償標準不明等“硬核”合村并居問題。這種以政府公信力托底的鄉村振興“合村并居運動”，本質上是政府“城市中心主義”理念在作祟，必然對鄉村振興起到“反功能”，最終也會影響社會穩定。

其次，政府價值引導弱化導致鄉村出現價值失范。鄉村社會結構變遷的快速性與政府價值引導責任缺位之間的矛盾是產生該問題的根源，這主要表現在兩方面：一是鄉村功利主義、消費主義盛行。在城鎮化、市場化浪潮的沖擊下，鄉村傳統優秀價值被扭曲乃至拋棄，加之農民出于生計需求的考量，鄉村成為各種思想觀念、文化相互碰撞的場域，功利主義、消費主義大行其道，鄉村社會出現價值危機。二是鄉村陷入共同體之困。帕森斯認為，具備一定數量的行動者，是社會系統和文化模式之間進行整合的必要基礎。B33改革開放以來，由于城市的巨大“虹吸效應”，大量農民迫于生計壓力開始進城打工，成為漂泊于城市與鄉村之間的“候鳥人群”，農村日益呈現“空心化”狀態，出現所謂的“無主體熟人社會”。B34大量的農村人口外流一定程度上弱化了村民之間的利益關聯和對共同體的依賴，個體意識的激發使得傳統鄉村社會統一的道德準則讓位于分散的意識觀念，村民對鄉村共同體的情感逐漸消退。此外，政府在鄉村價值引導上的長期缺位和錯位也促使鄉村陷入共同體之困。

（二）政府制度權威弱化導致鄉村難以實現有效治理

鄉村治理與制度權威具有內在一致性。B35在某種程度上講，鄉村治理的內生秩序難以自發生成，而制度權威可以增強村民的未來預期，通過整合鄉村多元主體的利益訴求和規范村民有序參與以實現鄉村社會穩定，成為鄉村有效治理的功能性資源基礎。然而，一直以來，中國鄉村都是傳統思維和行為模式沉淀最為集中的地方，當前大部分農村活動依然按照鄉村傳統行動邏輯開展，正式制度權威遠未形成，出現了制度失靈、制度權威碎片化以及正式制度與非正式制度不相容等問題。

首先，制度失靈。現有制度規范無法得到有效實施和遵守，不能有效解決鄉村治理中存在的問題。作為一種行為規范，制度以相對穩定的運行規則和程序來應對外部環境的復雜性，以促進制度目標的實現，所以制度常以封閉性、穩定性為特征的制度剛性形式存在。在鄉村治理實踐中，因鄉村環境復雜，往往要求以具有靈活性、彈性的制度框架來應對復雜的鄉村事務，這就形成制度剛性與鄉村治理有效性之間的悖論。在此邏輯下，制度剛性要求越高，鄉村治理的有效性就越低，其回應民眾需求的能力也會降低。從這個角度而言，有效治理常常是以弱化制度權威為代價的。B36因此，制度剛性和有效治理之間的內在緊張關系會在一定程度上帶來制度失靈問題，并削弱制度權威。

其次，制度權威碎片化。不同來源和主體制定的制度規范之間呈“分割化”態勢，制度規范之間缺乏有效銜接，導致制度低效運行。作為當前中國政府的主要管理模式，科層體制遵照專業分工的原則，強調在政府內部實現專業分工和層級節制。這既導致政府內部各職能部門的本位主義，也因缺乏相關利益協調和整合機制，政府日益官僚化，并且政府僵化和缺乏彈性問題突出。這既難以適應復雜環境所帶來的挑戰，也壓制了地方政府自主性和積極性的發揮。特別是在鄉村振興戰略提出以后，土地、林業和環衛等各級政府部門為了實現鄉村振興戰略目標和完成上級下達的各項命令任務，都基于自身利益訴求和表達手段，制定了一系列關于鄉村振興的制度規劃和政策文件，簽訂各類鄉村振興“責任狀”。然而，各項制度之間缺乏相應的協調、銜接機制，鄉村振興中的精準扶貧、特色小鎮、田園綜合體等項目往往主管部門不一，導致鄉村振興中的制度預期與實際效果不對等。

最后，正式制度與非正式制度不相容。道格拉斯·C·諾斯認為，制度有正式制度和非正式制度之分，二者之間存在這樣一種關系，正式規則能夠補充和強化非正式制度的有效性，同時也能修改、修正或替代非正式規則，非正式規則的作用主要在于修改、補充或拓展正式規則。B37目前，中國鄉村振興中的制度供給存在一定程度的二元化傾向，即正式制度不斷深化完善，而內生于鄉土社會的非正式規則也逐漸活躍。然而，“外來”正式制度嵌入鄉村社會是一個漫長的過程。中華人民共和國成立以來，鄉村社會雖歷經“政黨下鄉”“送法下鄉”等一系列黨政主導的正式制度改造，非正式制度主導鄉村社會的傳統開始松動和瓦解。但是，國家層面的正式制度供給并不能很好地嵌入鄉村社會，出現了“水土不服”癥狀。就鄉村振興戰略而言，一些地方出現了鄉村振興“急躁病”，地方各級政府頻繁的制度供給（俗稱“政策組合拳”），猛烈沖擊著鄉土社會中的正式制度和非正式化鄉土規則，在制度供給的同時也并未將這些新的政策加以制度化整合，其結果只能是導致不同程度的“碎片化”治理。這也就給植根于鄉土社會的非正式規則提供了大量的運行空間B38，在消減正式制度權威時，也使正式制度不得不對非正式規則加以巧妙利用和整合，從而形成了中國轉型期特有的制度形態。

（三）政府角色定位不清導致政府公信力受到沖擊

合理、科學的政府角色定位對鄉村振興中政府履責至關重要。作為直面鄉村振興的“最后一公里”，鄉鎮政府的角色定位尤為重要，作為國家行政結構序列的最低一級，它是國家公權力的代表，也是基層民眾利益訴求的直接反映者。這種雙重角色要求鄉鎮政府保證自上而下的政策連續性和穩定性，并及時回應民眾訴求以獲得合法性支持。自20世紀80年代后，隨著財政體制改革和稅費改革的深入，鄉鎮政府逐漸偏離其本應承擔的組織、管理和服務鄉村社會的基本職責，開始成為一級獨立的利益實體，轉變成為“營利型經紀”B39，自利角色凸顯。在國家資源自上而下輸入的背景下，鄉鎮政府作為區域經濟發展的主體，在既定的政策框架內開始運用其所掌握的各種資源實現自身利益目標。在“以經濟發展為中心”“發展是第一要務”價值理念指引下，地方政府將工作中心放在招商引資上，地方官員“不是在抓項目，就是在跑項目的路上”，忽視其本應在培育市場和社會力量以及鄉村公共服務等方面承擔的責任。為了在“項目競爭”中脫穎而出，地方政府往往奉行策略主義邏輯，以“上有政策，下有對策”來應對上級的各項檢查，各類涉農政策文件多是“紙上畫畫，墻上掛掛”，難以真正落實到鄉村。

在此邏輯下，在任性問責、頻繁檢查督查和一票否決中，一些地方政府官員出于“自保”，將精力也放在應付上級各類考核和“留痕”上，在鄉村振興中大搞形式主義，背離其應承擔的“原初”目標。在目標管理責任制下，鄉鎮政府及其工作人員將更多的時間、資源和人力都放在可以量化的“硬指標”上，如基層組織建設、改善鄉村人居環境和維護鄉村穩定，而難以量化的“軟指標”則在基層實踐中被忽視，致使諸多項目資源難以與當地農民實現有效對接，農村公共服務水平難以改善。

四、鄉村振興中政府履責障礙之破解：政府責任重塑

作為鄉村振興的重要主體，政府是統籌推進鄉村發展的核心和密切聯系群眾的紐帶。如何合理界定鄉村振興中的政府責任以實現政府的角色回歸和責任重構，是破解鄉村振興中政府履責障礙的關鍵。

（一）價值維度下的政府責任——價值理念重構

價值理念重構是鄉村振興中政府履責的前提和基礎。價值維度下政府責任主要體現在兩方面：一是實現政府自身治理理念轉型，主要包括樹立城鄉融合發展和服務型政府理念;二是以科學高效的價值宣揚實現鄉村價值整合。具體而言，價值維度下鄉村振興中政府應承擔以下幾方面責任：

首先，從城市中心主義向城鄉融合共生發展理念轉變。當前，鄉村社會處于“數千年未有之大變局”中，各種思想觀念相互碰撞，各類邪教大勢蔓延，農民思想混亂，這給社會埋下了不穩定因子。同時，在城鄉二元結構下，社會蔓延著“賤農主義”和城市拜物教思想B41，使得人們認為鄉村就是貧窮、落后的代稱，留在鄉村就是不思進取，這不利于鄉村振興中的人才吸引和使用。因此，政府應該將城鄉融合發展價值理念作為其最高價值基準，置于最高價值位階，克服傳統“以工統農”“以城統鄉”式城市中心主義發展所帶來的“城市像歐洲，農村像非洲”的城鄉反差問題，將平等、包容、共享等一系列價值融入城鄉關系的處理中，實現城鄉之間的共榮共生，增強農民的身份認同和歸屬感。

其次，從維持型向服務型政府價值理念轉變。在鄉村振興背景下，國家的各項資金、項目會不斷在農村落地生根，若仍采用傳統的維持型政府管理模式，極力完成上級交辦的各項任務，將維穩、秩序視為政府的首要大事，奉行“不出事”邏輯，必然會忽視百姓的需求和呼聲。因此，政府迫切需要從維持型政府向以“幫、扶、引”為特征的服務型政府轉變。首先，應充分發揮政府的指揮棒作用，加強對農業農村現代化的規劃引導，尤其是鄉鎮政府層面對農村工作的組織、扶持和幫助，明確鄉村振興的軸心和方向，做好“前方”的保駕護航。其次，應加強政府的“后方”公共服務保障建設。在鄉村振興高歌猛進的時代，政府需要保持定力，冷靜思考其在鄉村振興中的角色和地位。當前，鄉村振興中許多惠農項目之所以“進得來”卻“留不住”，很大程度就在于政府公共服務不到位。所以，政府應不斷提升公共服務水平和能力，激發鄉村“內生”發展潛力，讓其產生“造血”機制，真正改善鄉村服務環境。

最后，以科學高效的價值宣揚實現鄉村價值整合。當前，鄉村存在封建迷信、邪說且消費主義、拜金主義盛行等問題。消減鄉村價值危機的國家努力之所以效果甚微，原因在于忽視了農民的主體性，下鄉的文化難以得到農民認可。因此，在鄉村振興的實踐中，政府提供的公共文化產品應以農民的認可和接受為首要標準，實現鄉村文化供給是立足于農民需求的“自下而上”轉變。這種轉變應植根于鄉村社會固有的地方性知識，力圖轉變農村社群分崩離析的態勢，增強鄉村共同體的內聚力。一是鑒于鄉村內生式發展難以自發生成，政府應以服務者和引導者的角色介入鄉村社會，賦予農民群眾的文化主體性資格，為鄉村文化振興奠定基礎。二是政府應創新文化下鄉體制機制，增強契合鄉村場域的文化產品和服務的供給力度，也應注重激活鄉村傳統優秀文化，使政府導向的文化下鄉同鄉土社會的優秀文化真正融合，實現鄉村文化復興，進而激發鄉村內生式發展的文化動力并增強鄉村認同。

（二）制度維度下的政府責任——制度供給和制度權威重塑

制度作為政府結構的重要組成部分，與價值體系有著密切關系。正如學者蓋伊·彼得斯指出，“如果組織沒有形成一套普遍性的價值系統，那么就確實不能說存在著一個制度。”B42鄉村振興中，政府在制度方面的主要責任在于，按照平等、包容、共享等價值理念為鄉村振興提供制度供給并增強制度權威。

首先，融合正式制度與非正式制度，加強制度供給。十九大報告提出鄉村振興戰略，但當前的鄉村振興處于探索起步階段，各地鄉村實踐都是“摸著石頭過河”，缺乏相關制度和政策指導。同時，鄉村治理中制度運行面臨舊有鄉村規則的制約，呈現出正式制度非正式運行等問題。這種制度滯后與制度陳舊的雙重困境致使鄉村振興中出現制度不遵從等問題，并影響制度權威。為此，鄉村振興中政府應加快制定各類制度規范，特別是土地制度和集體產權制度，創新制度供給，盤活鄉村諸要素，以適應鄉村振興戰略要求的制度規則規范各行動者的行為。同時，制度供給也要注重正式制度與非正式制度的有機融合。近百年的鄉村治理實踐表明，正式制度無法完全消除或替代非正式規則，應以正式制度為價值引導且有機地嵌入鄉村非正式制度中，形成自治、法治、德治一體化的鄉村治理體系，從而建立正式制度與非正式規則良性互補的動態開放治理體系。

其次，整合政府職能，增強制度權威。合理、科學的權力結構是增強制度權威的基礎，并最終影響鄉村振興的整體進展。為增強制度權威，需從權力結構進行整合。其一，橫向維度政府職能整合，構建整體性政府。從當前鄉村振興中各地實踐看，鄉村振興的許多政策文件，上級怎么寫，下級就怎么寫，如法炮制，層層轉發，不愿擔責。但是，政府不同層級、不同職能部門往往都有其各自的表達手段，故會出現“文件打架”，對制度權威造成影響。因此，應圍繞政府職能轉變這個核心，從中央頂層繼續探索如何實施大部門體制，理順部門權責關系，逐步建立科學合理、協同高效、分工明確的現代政府治理體系，為鄉村振興提供堅實的權威基礎。其二，縱向維度的制度體系整合。中國的特殊國情決定了鄉村振興的基本前提是堅定不移地貫徹頂層制度。因此，增強鄉村振興中制度權威的首要任務是形成統籌規劃、高效嚴格的頂層制度規范，保證鄉村振興中具有戰略性、根本性的制度的優先性，避免“上有政策、下有對策”現象的發生。同時，也在頂層制度設計之外，整合和完善鄉村振興的中層和底層制度設計，形成良性運轉的制度體系以保證制度權威。

（三）角色維度下的政府責任——角色重構與責任回歸

政府角色必須與相應的社會經濟發展階段相適應，否則，政府行為非但不能推動社會發展，反而起到“反功能”。當前，在鄉村振興戰略背景下，政府的主要責任是進行“自我革命”，從自利人角色向鄉村振興的“服務者”與“引導者”角色轉變，充分調動各種社會力量參與鄉村振興偉大實踐，打造“政府+”多元主體協同共治格局，實現政府角色的軸心轉換。

首先，政府應從“自利人”角色向鄉村振興的“服務者”與“引導者”角色轉變。縱觀歷史，權力的全能主義特征使基層政府可憑借行政權和財政權相結合的權力形態實現對鄉村社會的管理。20世紀80年代后，隨著財政體制改革的深入，基層政府逐漸成為一級獨立的利益實體，“自利人”傾向更加明顯。在鄉村振興中，鄉鎮政府需重新審視自身角色，克服自利化傾向導致的“公共性衰落”，明確政府應有的“服務者”和“引導者”角色。基于當前名目繁多的考核目標（考核責任狀）和“權小、責大、能弱”的雙重矛盾和現實，一方面應實行考核項目準入制度，為鄉鎮政府能夠在鄉村振興整體性工作有所作為，將主要精力集中在鄉村發展規劃、維護社會秩序、保障農民權利和提供公共服務等責任上，應規范對鄉鎮政府的考核項目和責任狀審批權限，克服借“屬地管理”之名將任務層層加碼加壓給基層。另一方面，應確定鄉鎮政府的權力清單和責任清單，以其責任界定權力所應發揮的功能，以功能的發揮來限定鄉鎮政府的權力范圍，避免簽訂“鄉村振興責任狀”成為上級政府推卸責任的手段，真正為鄉鎮政府和干部減壓減負，從而將鄉鎮政府重心回歸到鄉村振興整體性、實質性工作上。

其次，政府應充分發揮自身“元治理”作用，吸納和整合多方力量，形成“政府+”協同共治，推動鄉村振興。當前，中國正處于傳統農業向現代農業轉型升級時期，農村空心化、農民老齡化的嚴峻現狀使社會中出現“將來誰來種地”的擔憂。然而，近些年隨著農業供給側結構改革的不斷加快，專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業龍頭企業等新型農業經營主體不斷涌現，這既對農業發展現代化提供了新機遇，但也對政府能力和責任提出了新要求。面對鄉村現代化發展所帶來的巨大變化，必然要求政府以多元化的治理機制與之相適應。“政府+”協同共治理念主張充分發揮政府、市場、社會等多方主體力量和優勢，改變傳統政府在鄉村事務中的全能主義“父愛臆想”，以政府為核心和平臺，加強多元主體在鄉村振興中的相互合作，從而形成強大的振興合力，共同推進鄉村發展。

五、結論與討論