呼倫貝爾市地方林業自然保護區建設芻議

哈麗亞

(呼倫貝爾市林業和草原局 內蒙古 海拉爾 021008 )

一、研究背景

林業自然保護區工作是“青山綠水”主題之一，是人與自然和諧共生的重要所在，是環境保護的核心。在經濟高速發展和地球氣候變暖等因素的影響下，目前環境問題越來越受到黨和政府的高度重視，相應地公共政策也不斷出臺。黨的十八大做出“大力推進生態文明建設”的戰略決策以來,我國生態文明建設邁進了新的歷史階段。黨的十八大全面總結了我國六十多年的生態文明建設的重大成果，并將其納入“五位一體”總體布局中，描繪出未來發展的宏偉藍圖。貫徹十八大精神，2015年5月5日發布了《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》，強調“把生態文明建設放在突出的戰略位置，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”；2015年10月，十八屆五中全會把生態文明建設寫入國家五年規劃中；2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法修正案，將憲法第八十九條"國務院行使下列職權“中第六項”(六)領導和管理經濟工作和城鄉建設"修改為"(六)領導和管理經濟工作和城鄉建設、生態文明建設"。習近平總書記在十九大報告中指出：加快生態文明體制改革，建設美麗中國，一是要推進綠色發展；二是要著力解決突出環境問題；三是要加大生態系統保護力度；四是要改革生態環境監管體制。黨和國家高度重視生態文明建設，將其視為建設美麗中國的重要載體。

綠色和可持續發展是當今世界的時代潮流，林業是生態文明建設的主力軍。目前我國生態環境建設取得了引人注目的成效，其中自然保護區建設與管理也取得了可喜的成績。呼倫貝爾市占自治區面積的21.4%。其中林地面積有1.90億畝，占全市土地總面積的約50%，也是我國東北林區的重點部分。呼倫貝爾市地方林業自然保護區建設工作已成為呼倫貝爾市生態建設的重要組成部分，也是建設我國北疆亮麗風景線的重要組成部分。在呼倫貝爾市政府和林業人的不斷努力下，地方林業管轄范圍內已建立各級自然保護區18處。其中：國家級自然保護區2處，分別是呼倫湖國家級自然保護區、紅花爾基樟子松林國家級自然保護區；自治區級自然保護區5處，分別是額爾古納濕地自然保護區、室韋自然保護區、維納河自然保護區、海拉爾西山自然保護區和柴河自然保護區；旗縣級自然保護區11處，分別為陳巴爾虎旗胡列也吐濕地自然保護區、陳巴爾虎旗赫爾洪德自然保護區、新巴爾虎右旗克爾倫濕地自然保護區、鄂溫克旗巴彥嵯崗自然保護區、鄂倫春旗嘎仙溝森林野生動物自然保護區、鄂倫春旗大楊樹濕地自然保護區、鄂倫春旗多不庫爾河濕地自然保護區、牙克石烏里西自然保護區、牙克石西郊濕地自然保護區、扎蘭屯濟沁河流域濕地自然保護區、扎蘭屯葦蓮河流域濕地自然保護區等，總面積已達1.39萬平方公里，占全市國土總面積的5.2%。主要保護對象分別為大興安嶺寒溫帶原始針葉林生態系統；大興安嶺典型次生林生態系統；我國唯一集中連片分布和島嶼狀分布的沙地樟子松林生態系統；森林草原過渡地帶河流濕地生態系統；蒙古高原草原湖泊、河流濕地和珍禽生態系統等。從保護區建設規模和保護對象來看，整個呼倫貝爾市地方林業自然保護區成為一個龐大的生態系統，不僅關系到整個大興安嶺生態環境，也關系到我國北疆風景線綠色生態工程建設。

堅持以習近平總書記生態文明思想為指導，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的綠色發展理念。經過六十多年的發展，我國自然保護區建設管理取得了顯著成效，但由于地方政府或自然保護區主管部門保護意識淡薄、保護管理不到位等原因，一些自然保護區內違法違規現象仍然存在。隨著經濟建設的快速發展，能源、資源、旅游、交通等開發建設活動對自然保護區的影響日益突出，自然保護區范圍內出現越來越多的建設項目，一些未經科學論證和審批的開發建設活動也不斷蠶食和占用自然保護區，削弱了保護功能，降低了保護價值，甚至造成生態破壞[1]。習近平總書記等中央領導對自然保護區違法開發建設活動多次做出重要批示，要求高度重視，以堅決態度予以整治，以實際行動遏止此類破壞生態文明的問題蔓延擴散[2]。呼倫貝爾市地方林業系統根據近年來國家林業局等十部委聯合發布的《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》、中央環保督察組反饋意見、“綠盾”專項行動等為指導，在對自然保護區內原有的違法開發建設活動進行整改的基礎上，不斷加強監督管理，完善自然保護區管理體制建設，防止新問題出現。

二、呼倫貝爾市地方林業自然保護區內存在的問題

呼倫貝爾市地方林業自然保護區內存在的問題主要有工礦企業違規開發、旅游景點和設施違規建設、違規開墾種糧和劃分自然保護區缺乏科學論證等。具體分析如下：

(一)自然保護區內工礦企業違規開發

根據《中華人民共和國自然保護區條例》第二十六條規定：禁止在自然保護區內進行開礦、采石、挖沙等活動。中央第一環境保護督察組2016年對內蒙古自治區進行督察后，在反饋意見中指出，自然保護區內工礦企業無序開發問題突出，自然保護區主管部門履職不到位，未承擔起自然保護區的管理責任。呼倫貝爾市地方林業6處自然保護區中共存在21宗探礦權和7家工業企業。此外，經呼倫貝爾市自然資源部門自查，6處自然保護區內還存在5宗探礦權和1家工業企業。

表1 自然保護區內工礦企業分布情況

(二)自然保護區內的旅游景點和設施的違規建設

根據《中華人民共和國自然保護區條例》第十八條規定：自然保護區內只在實驗區允許開展旅游活動。呼倫貝爾市部分自然保護區存在違反該條例的現象，例如：額爾古納濕地自然保護區、柴河自治區級自然保護區內的景區將木棧道修建在了緩沖區；陳旗胡列也吐濕地旗縣級自然保護區內的核心區和緩沖區內也存在3家旅游企業。此外，呼倫湖、維納河等部分自然保護區實驗區內的旅游企業存在審批手續不全或未通過環保驗收等情況。

(三)自然保護區內的違規開墾種糧情況

根據《中華人民共和國自然保護區條例》第二十六條規定，禁止在自然保護區內進行開墾活動。呼倫貝爾市維納河自治區級自然保護區內的核心區、緩沖區、實驗區內存在38家農場，總面積達12.42萬畝，全部開墾于自然保護區建立之前。

(四)劃分自然保護區缺乏科學的調研、論證

部分自然保護區由于建立時缺乏科學調研、論證，將不適宜劃入的區域納入其中。例如：海拉爾西山自然保護區將工人新村、公墓、軍事用地等劃入了保護區；額爾古納濕地自然保護區內存在建制鎮及村屯；部分旗縣級自然保護區內的原住民在自家牧場開展家庭旅游或養殖業等；涉及自然保護區的建設項目大部分未辦理行政審批手續。

針對以上問題生態環境部門對國家級自然保護區(半年一次)、自治區級自然保護區(每年一次)進行衛星航拍，要求對新增或擴大規模的設施進行核實，并進行臺賬化跟蹤整改。

三、提高自然保護區管理水平的建議及對策

(一)全面提高自然保護區監管水平

對地方林業自然保護區監督管理工作來說，提高監督管理意識和監督管理能力是最關鍵的兩大環節。認真貫徹黨的十八大、十九大會議精神及習總書記對自然保護區違法開發建設活動多次做出的重要批示精神，高度重視地方林業自然保護區的生態意義和作用，深層學習其中的科學內涵，不斷提高保護意識，真正讀懂習近平總書記的“兩山”觀念，全面提高自然保護區監管水平。意識達到就行動達到，最怕的是思想和意識的落后與淡薄。不斷加強學習是防止此“病”的最佳良藥。

由于呼倫貝爾市目前經濟發展相對落后，資金的短缺問題是保護區建設的不得不面對的問題。需要國家和自治區加大對呼倫貝爾市自然保護區資金投入，把建設保護區所需的資金、設備和人才配置列入區域國民經濟和社會發展計劃，在項目建設資金投入、機構設置、科學管理等方面加大力度、全面實施重點公益建設項目，以國家投入、政府投入、保護區自籌及國內外捐助相結合的經費渠道，努力改善保護區基礎設施條件和科學研究環境，為實施有效保護創造良好的外部條件，推進保護區自身能力建設和發展[3]。

此外，完善自然保護區生態補償機制，從宏觀上整體、全面完善保護區的有機系統性。為支持保護區生態環境保護工作，保護區所在地放棄了很多經濟項目的引進，付出了一定的經濟代價。因此，建議國家、自治區應完善自然保護區生態補償機制，給予必要支持，在保護區周邊發展環境友好型產業，帶動核心區內牧民向周邊地區轉移，減輕生態敏感區域壓力，保護并改善濕地、草原、森林生態系統，維護生態類型結構的完整。

(二)有序推進林區采礦企業退出

呼倫貝爾市已于2017年9月出臺《呼倫貝爾市自然保護區內工礦企業退出方案》，并明確利用三年左右時間，實現自然保護區范圍內工礦企業全面有序退出，自然保護區生態環境得到有效修復。環保、國土資源、林業、水利、農牧業局等部門厘清部門職責，確保分工明確，建立信息共享制度，強化政策措施配套銜接，明確職責分工，密切協調配合。在政府組織下組成聯合驗收組對退出工礦企業的環境治理情況進行驗收，完成整改后向自治區申請銷號。并嚴格自然保護區開發項目準入標準，各地應根據國家及自治區相關法規文件嚴格把控，在保護區內開展的項目，必須通過生態準入審查和主管部門行政許可，嚴格執行環境影響評價制度，監督檢查環境影響評價措施，加強對項目規劃、審批、建設、竣工驗收、投入使用的全程監管、開展建設項目對自然保護區的長期性、累積性影響監測。

(三)完成自然保護區勘界立標，分類施策解決歷史遺留問題，充分發揮各部門聯動機制

勘界立標是依法、依規開展保護區管理的最基礎性工作，形成相關各方認可、準確清晰的邊界，有助于推動自然保護區規范化建設和精細化管理，確保自然保護區執法監督有據可依。目前呼倫貝爾市地方林業自然保護區中僅有2處國家級和1處自治區級自然保護區完成了勘界立標。根據《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》“到2020年，完成全國自然保護區范圍界限核準和勘界立標”的有關要求，各地應按照《自然保護區等自然保護地勘界立標工作規范》前做好準備工作，規劃方案，提供資金保障。同時，要堅決防止以勘界之機違規調整自然保護區范圍。

(四)分類施策解決歷史遺留問題

參考《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》等，在對自然保護地進行科學評估后，將建制城鎮、村屯或人口密集區域、社區民生設施等調整出自然保護區范圍。結合精準扶貧、生態扶貧，核心保護區內原住民應實施有序搬遷，對目前不能搬遷的，應設立過渡期，允許開展必要的、基本的生產活動，但不允許再擴大發展。根據歷史沿革和保護需要，依法、依規對自然保護地內的耕地實施退田還林、還草、還湖、還濕。

(五)充分發揮各部門聯動機制

充分發揮自然保護區所在地政府的黨政主體責任，理順各部門的主管責任和監管責任。生態環境部門每年牽頭組織開展“綠盾”專項行動，利用遙感監測衛星航拍掌握自治區級以上自然保護區內新增或擴大范圍建設活動。自然資源部門廣泛收集各類自然保護區、水源地、國家公益性林以及國有重點林區等禁止建設區域的相關數據資料，在此基礎上，構建起全市礦產資源勘查開發禁止“一張圖”，實現全市礦產資源勘查規劃保護 “一張圖”管理。機構改革之后林業部門作為各類自然保護區的主管部門定期組織相關部門開展聯合執法檢查，及時將存在問題向人民政府報告。

習近平總書記視察林區時指出“保護生態就是林業的主要職能，發展經濟、搞活經濟不能以破壞生態和環境為代價”，明確了林業發展的方向，是林業工作的指導綱領。呼倫貝爾市要做好林業自然保護區的工作，就是要牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念，正確處理保護與發展的關系，不斷強化保護措施，構建好北方生態安全屏障。