論環境群體性事件的政策網絡治理

都仲秋

(武漢大學 湖北 武漢 430000)

一、 環境群體事件概述

(一) 群體事件

群體性事件是指由于社會利益結構的嚴重失衡，特定群體認為自身利益以及社會公正秩序受到嚴重侵害，在訴求表達機制不健全、受特定的導火索事件的刺激等條件下，采取集會、游行上訪、集體罷工等形式，從而發展成為影響社會秩序和社會穩定的規模性聚集事件。①當前，誘發群體聚集、繼而發生群體事件大多與環境污染、社會保障、政治權利和宗教信仰等有關。群體事件實質是各種社會矛盾不斷積累，社會主體的利益訴求難以有效表達和救濟，進而通過非正常手段導致的結果。

基于社會身份、社會地位和個人利益的不同，群體事件可劃分為農民群體事件、工人群體事件、居民群體事件和特殊人群群體事件；根據群體事件的性質以及有無利益訴求可以劃分為維權型和泄憤型群體事件；根據群體事件訴求內容的不同劃分為利益型、社會型、政治型、民族型和涉外型群體事件。通過上述分類可以看出，群體事件的發生有其本身的社會根源——社會轉型期。“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂……一個處在社會急劇變動、社會體制轉軌的現代化之中的社會，往往充滿著各種社會沖突和動蕩。”②群體事件是基于特定歷史背景條件——社會轉型期而產生的。市場經濟的繁榮帶來了政治民主、協商化發展，利益分配結構隨之變動。隨著現代化程度不斷加深，利益格局相互交錯，各類社會矛盾也逐漸凸顯。矛盾一旦激化，將可能會誘發群體事件。

簡單來說，群體性事件產生的根本原因在于利益的沖突。利益多元格局的形成和社會主體權利意識的增強導致不同利益群體之間的矛盾沖突愈發明顯尖銳，利益訴求渠道、救濟途徑缺位和法律法規的不健全等問題加劇了社會不穩定因素。因此，找準群體性事件背后的深層因素與生成機理才能夠因勢利導，構建出有效的治理機制。

(二)環境群體事件

社會轉型時期的多重群體事件中，由于資源開發利用和生態破壞等導致的環境群體事件是一種特殊的訴求，反映出公眾、企業和政府之間的矛盾和利益沖突。隨著人口基數的不斷擴張、企業對有限資源的開發、對生態環境的破壞和地方政府對經濟增長的剛性需求，環境沖突表現出進一步擴大的趨勢，嚴重影響社會發展秩序和經濟可持續發展，妥善處理環境群體事件成為生態治理和國家治理的重要環節。從圖1可以看出2003年-2012年間，我國環境群體事件發生的頻率呈現多發趨勢。從廈門PX事件到寧波PX事件的爆發可以看出公眾對涉及重金屬和化學品類的環境項目帶有強烈的抵觸心理；基于對環境未知風險的恐懼和生態保護意識的提升，環境群體事件參與的人數和規模不斷擴大，參與者不僅局限于直接利益相關人，也包含社會各個階層和職業領域。

圖1 2003年-2012年間我國環境群體事件爆發的次數與時間③

環境群體事件既有著群體事件的一般特點也有著自身特性，它是環境利益和生態利益失衡帶來的結果。公眾按照體制內規定的方式尋求救濟，其利益訴求難以得到及時有效的回應，只能轉而在體制外尋求利益表達的方式。因此，環境群體事件的爆發基本遵循著環境利益受損——公眾尋求正當途徑解決——利益訴求表達道路受到阻礙——公眾不滿情緒積累——尋求其他非正當解決途徑——矛盾激化——暴力沖突的發展脈絡。宏觀看來，環境群眾事件的產生是社會轉型過程中不可避免的現象，它與轉型社會中的不確定性、多元性相伴而生；微觀層面看來，環境群體事件的發生和政府責任、環境監管體制以及公眾的權利救濟途徑之間有著密切聯系。

1.政府履責有缺。政府在解決環境群體事件中的缺位主要表現在以下方面：首先，政府作為管理者通過行政標準和行政命令等方式履行環境治理職能，公眾需要遵守政府制定的標準和政策，雙方長期處于管理與被管理的失衡狀態。環境糾紛爆發初期，政府應該積極采取措施化解糾紛，及時、全面發布環境信息告知公民環境現狀，避免因信息不對稱影響社會穩定。消極回應和壓制爭議會使政府置于公眾利益的對立面，加大環境糾紛解決的難度；其次，地方保護主義在一定程度上侵害了公眾的環境權益。一些地區為了改善經濟發展狀況對企業非法排污行為處罰力度不足，為環境群體性事件的發生埋下了禍根。政府在環境決策和審批過程中對企業提供了寬松的政策，項目建設未獲審批也可以享受“先上車后補票”的優待導致企業對公共資源的無序利用，嚴重侵害公民環境權。

2.公眾利益訴求表達受阻。環境信訪是公民維護環境權益的重要途徑。然而，在實際運行過程中一些政府官員并未如實調查走訪，反而虛構民意民情。如啟東事件的排污入海工程涉及到啟東市居民的利益，事后走訪發現當地居民并未收到過征求意見的調查，長達數年通過信訪、起訴和申請游行表達利益訴求，始終未得到項目建設主體和環保部門的積極回應，無奈之下民眾只能通過大規模集會來呼吁政府重視。

公民享有環境知情權和參與權。參與權即公眾有權在環境決策環節充分表達意愿，確保環境決策的結果讓公眾信服；知情權保障要求政府有效公開環境信息，借助公民的社會責任意識和社會榮譽感實現對社會公共事務的治理。環境糾紛的發生，表明公眾參與機制沒有完全發揮其應有功效。其一是政府公開信息范圍有限，公眾知情權和決策權沒有得到充分保障；再者是公眾有效的參與途徑有限，存在信息不對稱。公眾對環保政策法規和環境工程項目了解不充分，面對環境權益受損且政府無法提供有效救濟，只能通過自發性組織和群體集合實現自我救濟。

3.新型網絡傳媒的“助燃”。環境群體性事件的發展與擴大離不開網絡新媒體的推動。網絡媒體借助自有的傳播平臺使更多人參與和討論環境問題，影響有關主體的認知和行為模式(如圖2)

圖2 網絡媒體影響主體行為和認知模式的傳導路徑

信息化時代的網絡化新媒體以互聯網為代表，對社會發生的影響越來越大。網絡新媒體基于公眾更多的主動權，強調兩者之間的互動性。網絡媒體在信息傳播、接收方面具有多中心化的特點，能夠有效避免獲取信息途徑不暢、獲取信息不及時等問題，由此獲得了更廣泛的受眾群體。這也為網絡輿情的發酵提供了平臺。以網絡為基礎的動員和傳播比傳統的傳單和口耳相傳更加快速、便捷。一旦民眾的訴求得不到及時合理的解決，或上訪渠道不暢通，“上訪不如上網”的意識迅速形成，互聯網成環境群體性事件宣傳、發動、聯合、組織的重要紐帶。④

網絡新媒體的應用催化了環境風險轉化為現實糾紛的速度，公眾借助新媒體及時獲取相關信息，表達利益訴求，甚至為集體化和群體性活動提供了便利。可以看出，新型媒體不僅影響著公眾參與的路徑選擇，同樣影響著環境群體事件的形成和規模大小。

二、 政策網絡治理的可行性分析

(一)政策網絡治理的理論與內涵

政策網絡是指政府與其他利益相關者之間建立的制度化的互動模式，通過圍繞共同關心的議題進行對話、協商等方式，使參與者的政策偏好、政策訴求得到重視。實現不同主體主張的政策利益。政策網絡既包含政府在內的因資源依賴而相互聯結的社會主體，也包含因資源依賴的結構而彼此相互區別的社會主體。

政策網絡治理主張發揮政府的主導力量，整合分布于公共領域和私人領域的社會資源。政策網絡治理模式與轉型期的社會狀況相互契合，它吸收了政府調控和市場調節的優點，為治理模式的選擇提供了新的思路。羅茨將已經出現在政策過程和治理中的政策網絡分為了五種類型: 政策社群(policy community)、專業網絡(professional network)、府際網絡(intergovernmental network)、生產者網絡(producer network)、議題網絡(issue network)。⑤羅茨認為政策網絡內部參與主體相互之間在不同程度上存在資源依賴關系，這些資源具體表現為權威、資金、合法性等。⑥政策社群以政府為代表，數量和資格方面有嚴格限制；專業網絡層面主要由專家學者提供專業指導；府際網絡涉及政府部門人員之間的溝通和交流；生產者網絡的流動性強，以企業和生產者為代表；議題網絡的成員主要是利益相關者以及對政策制定實施感興趣的公眾組成。(如表1)

政策網絡治理在公共服務領域有著廣泛應用，這主要是由于傳統治理方式難以應對多樣化的社會問題。在公共資源有限的前提下，將更多的社會主體納入社會治理過程中是改善社會治理整體效果的有效選擇。在政策制定過程中，政府要充分尊重參與主體的自身需求和利益訴求，以最終實現政策目標為標準，通過多元主體和政府部門之間的協商交流，達成雙方都能比較滿意的結果。

表1 羅茨政策網絡的主要類型和基本特征⑦

續表1

(二)政策網絡治理的實證化分析——以廈門PX事件為例

政策網絡治理同樣適用于解決環境糾紛以及環境群體事件。

1.廈門PX事件。福建省和廈門市的政府經過戰略性的規劃，計劃在2007年引進并進行PX生產建設。這一項目的建設，預計收益將達到800億人民幣，不僅能夠充實廈門市政府的財政收入，而且能帶動經濟有力發展。⑧該項目在實施過程中遭到公眾的極大反對，主要原因在于PX作為化學物質具有毒性，長期接觸PX危害人體健康。該項目一旦落成將會對公眾健康以及生態環境造成極大傷害。當地政府對公眾的反對呼聲并未重視和做出回應，項目按照仍然按照原規劃建設。同年6月，大量民眾通過集會和街頭抗議的形式表達其意見，希望得到政府的重視和正面回應。最終福建省政府決定停止建設PX項目并且將其遷移到雷州半島。整個PX事件自初期部分公眾表達反對意見開始到后期多方主體的參與和群體事件的爆發，公眾組織化和規模化的程度不斷提高。初期階段，公眾通過信訪等方式向政府反映訴求，沒有得到政府的正面回應。在救助政府無果的情況下，公眾通過大規模發動相關利益主體共同呼吁，利用手機短信、QQ、互聯網平臺等方式進行的規模越來越大的短信群發、發帖討論，進而有組織的向政府表明態度，施加壓力。⑨

2. 政策網絡分析。依據羅茨的政策網絡分析模型可以得出以下結論：

(1)政策社群。根據2004年《國務院關于投資體制改革的決定》，新建PTA、PX、MDI、TDI項目，以及PTA、PX改造能力超過年產10萬噸的項目，由國務院投資主管部門核準。因此，廈門PX項目的審批必須通過國務院和中央部委的審核批準。項目立項需要獲得國務院與國家發改委審批和核準，環保審批需要獲得國家環保總局批準，建設用地審批則需要通過國土資源部。即PX項目的成立需要經過層層審核后才能最終形成建設規劃。由此可推知，后期即使在公眾強烈反對項目選址和建設的情況下，地方政府無權擅自叫停項目建設，最終決定權仍然由國家發改委掌握。整體看來，政策社群在PX項目建設上具有很強的影響力，項目的立項、審批等程序都必須經過中央政府和相關部委，雖然政策社群在初始階段對項目給予了充分支持，但由于民眾反對的升級和環保總局對重特大事故的警惕，政策社群的態度出現了轉變。

(2)專業網絡。環評機構和專業人士為代表的專業網絡需要測量和評估PX項目是否會對生態環境以及環境質量帶來的風險，風險的大小和可能引發的損害后果。項目規劃設計的整個過程中均有專家學者和環評機構參與，確保規劃的科學性。然而環境問題本身具有不確定性，是否真的會帶來損害后果只能通過科學推演，因此評估結果公平性受到了質疑。同時，受到專業知識和政府公開信息的限制，大部分公眾對PX項目及可能附帶的毒性了解不深。專業網絡中的成員們利用其專業知識和技能向公眾傳達了更為全面、真實的信息，保障公眾環境權益的實現。但是，由于專業網絡內部的成員處于不同行業和社會階層，看待問題的角度也有所區分，因此成員之間的觀點容易存在分歧，加大了問題處理的難度。

(3)府際網絡。府際網絡的參與者是地方政府。我國的行政體制具有明確的行政權界限，各級地方政府及部門享有不同的行政資源。府際網絡成員主要是各個部門的公職人員，成員之間關系穩定，界限清晰，人員流動性小，呈現出封閉化的格局。項目實施過程中，各級成員要嚴格遵循政府層級機制，落實執行上級部門的行政決策。群體事件爆發的最初期，由于主要層級部門對公眾意見和利益訴求沒有給予足夠重視，錯過了環境糾紛妥善解決的最佳時期，導致了群體事件后續規模的擴大。

(4)生產者網絡。廈門PX事件中的生產者網絡主要包括項目的開發者和資金者，包括PX項目的業主騰龍芳經公司、母公司翔鷺集團、投資商華利財務有限公司、富能控股有限公司等關聯企業，還包括當地的房地產公司。此外，廈門市農行、招行、工商行、建行、光大銀行也參與了 PX項目的資金籌措。⑩生產者網絡中，生產者的行為受到府際網絡和專業網絡的限制，府際網絡通過政策制定和規劃審批實現對生產者開發行為的限制；專家網絡通過專業機構出臺的評估意見和鑒定結果對生產者施加影響。從生產者的前期投資到最終項目生產，生產者網絡成員彼此之間流動性較大，生產者的開發行為以及PX項目的生產活動要按照政府的政策規劃來進行，全程受到政府規制和公眾監督，因此生產者的生產開發自由受限，在整個政策網絡體系中處于被動地位。

(5)議題網絡。議題網絡成員以利益相關者為代表，主張行使知情權、參與權和表達權。他們既是群體事件的參與者也是事件組織者。公眾在利益表達機制路徑受阻、公力救濟無法發揮作用的前提下，公眾只能依靠私力救濟——通過發動和組織相關人員以群眾集會、上訪等方式向政府表達意見。

大眾媒體作為議題網絡的組成部分，其介入程度、信息報道的真實度對群眾事件的爆發以及公眾對事件本身的認知、判斷都會產生影響，甚至影響相關機構和當時人的態度、行為。大眾媒體主要是通過紙質媒體和網絡媒體兩種方式來參與群體行動。在PX項目引發的群體事件第一階段(預熱期)，網易新聞對此進行了圖片播報，隨后引起轉載，參與媒體逐漸增多。而在此之前，一些群眾已經在微博、論壇中呼吁公眾舉行游行示威，引發了輿論嘩然；第二階段(波動期)，權威媒體新華網與《人民日報》表現活躍，大量報道轉載引發社會熱議，推動了事態發展進程。其中《人民日報》連發數篇評論文章加大了輿論討論的熱度，推動了新聞量達到首個峰點，掀起了網民的討論和關注熱潮。由此可以看出，大眾媒體將不同的社會參與角色和力量聯結起來，廣泛調動社會群體參與到環境群體事件中，意在通過集體行動轉變政府決策，促進決策過程的合理化、科學化發展。然而也不能忽略大眾媒體在這一事件中帶來的負面影響，網絡技術本身存在虛擬性和隱蔽性特征使得一些虛假不實和夸大性信息肆意發布，信息失真對公眾產生誤導，影響著公眾的判斷和評價。

三、 我國環境群體事件政策網絡治理實踐需要注意的問題

基于上述分析可以看出，在政策網絡治理分類模型中，越靠近上位的層級對政策實施和社會治理的影響越大。廈門PX事件的妥善解決被稱之為平民的勝利，在于其依靠普通民眾、專家學者和大眾傳媒贏得了與政府平等協商的地位，轉變了政策執行的走向，維護了自身的權益訴求。環境事件的爆發與政府消極回應、公民救濟途徑受阻和大眾傳媒的“助燃”密切相關，考慮到群體事件既是社會各階層利益沖突的縮影，也是社會轉型時期社會矛盾的突出反映，對經濟發展和社會穩定都會帶來負面影響，因此構建完備的環境治理體系對減少環境糾紛、促進環境群體事件的妥善解決具有重要意義。

(一)良性互動與協同治理

結合廈門PX事件來看，環境群體事件發生的直接原因在于政府在進行環境決策時沒有重視公眾意見，對公眾訴求消極回應，正當維權的途徑受阻進而引發不良效應。

傳統的環境治理體系以政府為主導，政府通過運用行政權力和行政手段履行對環境領域的管理職能。而協同治理體系的首要前提是將公眾納入環境治理體系。環境治理主體的多元化是解決環境群體事件的核心。普通民眾既是環境損害的直接受害者，也是環境群體事件的主要組織者，化解環境群體事件需要重視公民利益訴求。環境利益具有社會公共利益的屬性，環境治理過程也是制定多元主體均認同的行動規則的過程，這種規則影響著治理結構和治理成效。政府作為公共服務的主要提供者和公眾利益訴求的表達對象，要確立其在環境治理體系中的主導地位，利用行政權力調動和整合社會資源，讓利益相關者有效參與到協商、制定管理目標等決策之中。在利益相關者的廣泛參與下，明確并制定可持續利用的目標，以此指導政策、管理及規劃。

(二)信息公開與正面回應

環境群體事件的發生大多是由于環境決策初期政府不主動公開環境信息，在環境危機時封堵消息、消極應對，引發公眾猜忌恐慌。針對環境群體事件中政府和公民之間信息不對稱和回應不及時的問題，需要構建政府信息公開和回應機制。政府信息公開是減少謠言和傳言的負面影響的有效方式，有益于促進公眾與政府之間溝通和交流，避免因政府與公眾信息不對稱而引起誤解和沖突。如果缺乏權威信息的正確指導，少數個體的非理性行為很有可能會造成不必要的社會性恐慌甚至動亂。

政府回應是指政府在管理過程中對公眾的需求和問題做出反應和回復的過程。政府需要對公眾的訴求和反饋要做出及時回應，積極采取措施解決問題。被動、消極回應方式會使政府的公信力和責任承擔效果大打折扣。完善反饋機制和回應機制是政府轉變職能的表現，在及時、全面了解公眾需求的基礎上，以更理性、穩妥的方式解決環境糾紛。

(三)利益表達和網絡輿情

現階段，公民在權益受到侵害的情況下，仍然以尋求政府幫助為首選路徑，在利益受損群體長期找不到正確解決路徑或者都不到實質性解決的情況下，公民有可能以極端行為表達自己的意愿，依靠自身力量維護權益從而產生群體事件。目前公民環境維權的途徑主要是信訪和司法。信訪制度是我國特色的利益表達渠道，它為公民表達訴求和政府了解民意提供了交流平臺，具有信息傳遞的高效性和全面性特點，但信訪實際發揮效果受限，存在監督不力、權力缺位和運作低效等問題。信訪機構僅僅將公眾的權利訴求傳達轉送到具體負責部門，不負責問題的處理與反饋，信訪問題在多個部門之間相互推諉，長時間無法得到解決，導致公眾對政府救濟的失望。司法救濟領域存在環境法律體系不完善和環境監管不力的問題，環境監管沒有破除違法成本低守法成本高的怪圈，環境執法部門的權能受限，監管措施難以落實。因此，避免環境群體事件的發生需要拓寬民意表達的渠道，一方面要完善環境信訪體制和環境司法救濟制度，發揮信訪部門在民意傳達和解決糾紛中的真正作用，賦予民眾就污染和破壞環境的行為提起訴訟的權利，一旦發生因環境權利受到侵害而引起糾紛事件，就可以按照既定的環境公益訴訟程序提起訴訟，最大程度上杜絕非法手段的使用。

大眾媒體和網絡平臺是利益表達的新途徑。網絡媒體可以通過引導大眾輿論和公眾認知對決策者施加影響，進而影響公共政策制定的最終走向；通過及時高效的信息傳播，為公眾與政府溝通搭建了橋梁和紐帶。但是由于網絡媒體的隱蔽性和傳播性特點同樣能鼓動民眾的消極情緒、破壞社會正常秩序，因此有必要對網絡媒體進行規范，減少其潛在的負面影響。

公眾借助網絡和媒體平臺發表自己對某種社會現象和社會問題的看法和意見即網絡輿情。公眾借助網絡輿情對政府部門施加影響能夠實現維護自身環境權益的目的，但同時也存在一些平臺利用公眾的從眾心理和獲取信息的有限性，故意發布虛假信息和不實報道，擾亂社會正常秩序。因此，政府要積極引導網絡媒體發揮正面作用，強化網絡媒體社會責任感，化解網絡輿情帶來的不良影響。借助網絡媒體為公眾和政府提供交流溝通的對話平臺，對涉及公眾利益和社會熱點的問題及時報道，呼吁更多的關注和重視。政府部門要善于利用網絡平臺為公眾提供權威、真實、全面的政府信息，把握環境網絡輿論的主動權和正確導向，最大程度地降低環境群體事件的發生幾率。

結語

環境群體事件發生受到社會因素、環境治理體系以及新興網絡媒體的多重影響，究其發生的本質歸因于社會不同群體之間的利益沖突。公眾以群體集會的形式主張環境利益具有不合理性，沖擊了社會秩序和經濟發展的態勢，但也應該看到在不合理形式背后的公眾正當訴求。結合政策網絡治理分類體系，解決環境群體事件應該群策群力，各級政府、專家學者、公眾人物以及大眾媒體要通力協作。政府作為公共服務的提供者和服務者，應構建與公眾之間的良性互動機制，一方面可以通過主動發布環境信息，為公眾提供全面、準確的信息來源；另一方面，對于公眾提出的權利訴求及時回應，改變消極式和被動式回應的現狀。就公民救濟的路徑來看，環境信訪和環境司法在救濟范圍、救濟效果和救濟手段上仍有空白，需要拓寬救濟路徑，借助新型媒體實現訴求表達的目的。多起環境事件的治理過程表明，網絡媒體作為一把雙刃劍，既是公眾維權的有力工具，同時也為社會風險埋下了伏筆。有效避免網絡謠言和不實信息的發布、傳播不僅需要政府對網絡媒體進行規制，形成行業自律的發展秩序，更需要公眾克服盲目從眾的心理，防止虛假信息混淆視聽。因此，妥善處理環境群體事件需要構架多元化的環境治理體系，實現政府和公眾的協同治理；強化政府和公眾之間的溝通交流，完善信息公開機制和回應機制；發揮網絡媒體的正面引導作用，化解網絡輿情，營造良好的環境治理新局面。