近代警察職能的擴張與偏離
——兼論南京國民政府警察職能行使

孫靜

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

在現代漢語詞典中，“職能”一詞被解釋為“事物、機構本身具有的功能或應起的作用。”其側重點一是“功能”，二是“作用”。依此解釋，警察職能可解釋為“警察機關或警察自身所具有的功能以及在其職責范圍內應發揮出來的維護社會成員利益的效能或作用。”［1］在警察制度的確立與發展中，學術界從警察在歷史及現實中的作用出發，對其職權、職能等方面進行了各有側重的論述。恩格斯在論述警察的起源時，提到警察是國家職能的重要組成部分，是國家暴力機器的組成部分，自產生之初即具有鞏固國家統治、維護政治秩序的職能。這一論述準確地指出了警察職能應予包含的要素。此外，隨著人類社會歷史進程的推進，警察的內涵被賦予了新的解釋，雖然警察主要職能仍在于“防止危險，維護公共安全”，但“維護公共安全”的方法、手段卻不僅限于“打擊”。“警察”內涵的改變折射出警察職能被賦予了更為廣義的解讀。

近年來，作為警察學研究中最基本、最核心的問題之一，研究者們對警察職能以及與警察職能相關的諸多問題給與了更多關注，既有對我國警察歷史發展的審視，亦有與西方國家警察制度的比較研究，還有學者基于不同學科背景，或立足區域性視角對近代中國警察職能進行了探討①。這些研究成果對于當前我國警察職能的定位以及公安隊伍建設、社會治理等問題均提供了有益借鑒。然而，在近代社會的裂變重構中，中國警察的職能及演變還具有時代的特殊性，因此，有必要結合中國近代社會轉型以及中國警察的發展歷程，探討近代警察職能的的執行及演變，對于當前警務理念和具體的警務方式的調整與變革，具有全面與準確的啟發作用。

一、警察傳統職能的強化與近代職能的凸顯

在中國傳統的“政刑不分，軍警一體”的管理體制下，軍人、胥吏、地方官員的私人幕僚等不同的職業角色，都承擔著部分警察職能。清朝政府在試圖通過各項改革的嘗試以維系其統治的努力下，西方警察制度作為一項重要借鑒被引入，使得具有近代意義的“警察”開始出現在中國的職業舞臺上。雖然清末建警的初衷主要是為了維系清政府的統治，某種程度上也有抵制侵略力量插手中國治安領域的目的包含于內，一開始就具有極其鮮明的鎮壓職能，但在建構新型治安防控體系的同時，也在加強公共事業的管理方面起了一定作用。辛亥革命后，帝制終結，建立了資產階級共和國，然而民族矛盾、階級矛盾這兩大主要矛盾帶來的各種問題并沒有得到解決。基于政權穩定的需要，從北洋政府到南京國民政府，警察作為國家機器的作用繼續強化，“鞏固國家統治，維護政治秩序”的傳統職能更加凸顯。與此同時，近代警察服務社會管理公共事業的職能亦在同步推進，并呈現出較為明顯的傾向。

（一）傳統政治職能進一步強化

作為國家權力的附庸，警察為統治階級服務。在面臨內外困境的近代中國社會轉型時期，警察雖從軍隊中剝離出來，但與軍隊相一致的傳統專政職能仍極其強大。縱觀近代中國警政發展，基于政權穩固、社會穩定需要的專政職能一直是警察最核心的職能。

1.維護政權穩定。從晚清政府到北洋政府，再到南京國民政府，歷屆政府為維護政權不斷強化警察傳統的專政職能，對有可能影響自身統治的政治力量實施控制與打擊。南京國民政府時期，尤以壓制中國共產黨為甚。蔣介石就說過“軍隊之作用在攘外，警察之作用在安內，軍隊與警察如飛機之兩翼，缺一不可飛。”［2］在抗戰全面爆發前，蔣介石還說過“肅清匪共之治本辦法，固應由政治經濟各方面除去制造匪共之原因，而他方宜建樹一足以防扼匪共發生存在之偉大力量尤屬必要。”［3］此種指導思想下，警察機構均將防范、限制、打擊包括中國共產黨在內的其他政治力量作為警察的重要職能之一。一些地方警察機構還成立了政治警察隊，從警局考選警長、警士“專司涉及政治之案件。”［4］

相對早期“警察最初的作用偏重于鎮壓已經發生的危害”的觀點，南京國民政府時期，一些警學專家提出“這種作用只能在生活方式簡單的時代施行之有效，在生活方式復雜的今日，這種辦法已失去了它的部分價值了。預防的作用成為警察的主要任務。”［5］因此，警察的政治職能不僅限于對共產黨和其他政黨的防控，還有對工潮、學潮的壓制、對人民團體的調查防衛，以及對各國僑民的監護，“查奸防諜”成為彼時警察的重要政治職能之一。

2.維持社會治安。警察職司國家安全保衛與社會秩序的維護古已有之，即使是在清末或民國時期，當局在加強警察政治鎮壓職能的同時，也極為重視社會治安的維持，從戶政管理、案件查處等方面強化力量，以實現對社會秩序的穩定。

在政府看來，戶數口數統計結果不僅是配賦征稅的依據，還可從中“確定國家公私權益獲得喪變之準繩”及“推求國家民族盛衰之原理。”故戶政事項向來由警察機關主辦，“其他重要事業如選舉、教育、征兵、養老、育幼、移民墾殖、支配職業、救濟失業等各項政策”，也多以戶政統計結果為根據。”［6］南京國民政府在一些特定時期，還特別規定“勤務區長警及戶籍生每半月至少普查轄區戶口一次，各級員官亦每日輪流抽查戶口。”［7］戶口工作被列入警察考成，通過戶口清查與管理，查禁煙、賭、娼、“根絕匪之地下活動份子”，達到維持治安的目的。

從“警”之預警在前，“察”之查處在后的詞源解釋，案件的預防與處理是警察職能的應有之義。南京國民政府時期，除了普通的妨害安寧秩序、妨害交通、妨害風俗、妨害衛生、誣告偽證或消滅證據、妨害他人身體財產等違警案外，還有內亂罪、外患罪、鴉片罪、私鹽罪、私運汽油罪、收買電話線罪等需要警察機構防范和打擊的重點。針對難以控制的諸多社會問題，當時有警政大員進行了分析，認為“許多不法之事，多半為生計艱難所迫。人心之壞，治安之危，歸根而言，皆由于經濟政策之不妥善。少數人犯罪，罪在個人，多數人犯同樣的罪，罪在社會，”所以“警察上之治安問題，就是社會問題，絕對不能由警察擔負全部責任。”［8］這一認知是有一定正確性的，但警察“安內”的作用決定了這一時期警察的基本職能在繼續強化，警察權進一步擴充。

（二）近代公共服務職能的逐步拓展

警察以服務政權需要為首要目標，傳統的控制與鎮壓職能十分明顯，然而隨著近代社會轉型進程的推進，一些警政大員和警學專家均努力把國外的警政建設經驗移植到中國，以使警察制度能更契合社會發展的實際需要，近代警察被賦予了革除痼疾、改良社會風俗、服務社會民眾等更多的職能：在城市管理方面，警察需開展防火消防、整飭交通、取締攤販、督促指導街巷垃圾清理、規范廣告張貼、確定商戶遮陽棚懸掛高低尺度與方式、規范招牌顏色等；在衛生防疫方面，警察要推行衛生灑掃、敦促疫苗接種、限制冷餐冷飲等；在服務市民方面，警察要辦理證照、失物招領、緊急救助、解決家庭糾紛等。

當然，近代警察職能并不限于上述內容，南京國民政府時期，警察更被視為“人民導師與保姆”，還要協助掃盲、推進民教、開展慈善、勸誡與教化民眾、倡率民眾正確的衣食住行、普及人民法治精神，并為監督與維護……公共服務范圍明顯擴大，警察服務職能逐步拓展。

二、近代警察職能的泛化

在近代警政建設逐步推進的過程中，警察的力量幾乎介入了社會各領域，警察機構和警察似乎無所不在、無所不會、無所不能，隱隱呈現出警察職能泛化的表象。

（一）警察固有職能的強勢擴張

服務政治需要，維系地方治安是近代警察職能的必有之義，但在行使這一基本職能的同時，出于特定時期特定形勢的需要，警察難以避免職權擴張。在國民黨統治時期，有觀點認為“社會組織未固，民眾訓練未深”“有賴于警察盡其最善之努力……試舉大要，則有四事：一，嚴密戶口清查，使奸宄無所潛跡，間諜莫由活動。此警察對于保安與刑事應盡之職責。此所謂管的方面之事也。二，取締不正確之思想言論，糾正奢侈淫蕩之風氣，以鞏固人民抗戰之意志，節約人力物力無謂之消耗，此警察對于思想與風俗應盡之職責，所謂教的方面之事也。三，防止奸商投機漁利，嚴禁不正當營業，以排除經濟發展之障礙，培養抗戰之物力，此警察對于商事與經濟應盡之職責，此所謂養方面之事也。四，敵未至則鎮壓暴動以固后方，敵已至則一面撤退，一面誓死守土，此警察對于抗戰守土之職責，所謂衛的方面之事也。”［9］在這種“有賴于警察盡其最善之努力”的觀念下，特別是在戰爭時期，警察職權介入到事關“管”“教”“養”“衛”的所有領域。

按照馬克思主義的觀點，國家機器是一種政治上層建筑，它不只是消極地反映經濟基礎，而且是強大的物質力量，始終影響和制約著經濟基礎［10］。作為國家機器的警察，其作用遍及于這一領域，甚至在抗戰結束后，直接服務于經濟建設。南京國民政府時期，一些在抗戰前建立的企業或毀或遷或停業停產，抗戰勝利后，當局曾舉行全國經濟總調查，以明了全國經濟事業之分布狀況。各地警察機構協助經濟部門對屬地的工廠、礦場、公司開展了調查與統計。在政府財政赤字擴大，物價急速上漲的時期，南京國民政府不得不對主要日常生活物資核定價格，如恢復米價會報，除了政府、糧食業公會、碾米業公會等相關機構外，警察局也被納入其中共同商討米價，并檢查依價懸牌應市情況。對于不按規定價格出售的，由警察以違反經濟緊急措施方案論罪。此外，警察機構還要對公司、行號、倉庫、堆棧、工廠及商店，開展多項物品檢查，種類涉及紗布、西藥、麻油、煤炭、紙煙、紙張、家具等。在國民黨大陸政權潰敗前，為執行“經濟戡亂”的政令，各地警察機構還相繼成立了經濟檢查隊，調查操縱物價擾亂金融的現象，取締“地下錢莊”，對黃金、外鈔、硬幣的黑市交易予以處置。對于因擠兌金銀風潮而引發的混亂，警察則直接武裝干涉。此時，警察成為經濟管制的一支極其重要的力量。

在維護國家安全的職能中，近代統治者往往還通過警察加強對社會的思想文化控制。在這一方面，警察主要是基于政治需要對“敵對勢力”“反對力量”發表的言論與觀點，以及“恣意詆毀政府，污蔑國家元首”的報刊雜志電影予以查禁。在防范各種“反動思想對社會的影響”之外，警察還對“有悖人道者、誨淫誨盜有傷風化者、提倡迷信邪說者”等有礙社會風氣之不正當刊物、歌曲及戲劇也進行了查禁［11］。如抗戰勝利后的漢口市政府、武昌市政府，就成立了武漢圖書小說審查委員會，警察機關為專責執行取締單位，對全市普遍檢查。從其查禁的刊物、影片、歌曲內容而言，確有不健康成分，客觀上起到凈化了社會風氣的作用。

（二）警察協助諸般行政職能的泛化

鑒于傳統習慣及固有行為模式的強大慣性，近代政府在試圖革新的各領域中頒發的措施往往難以順利推行，雖然也通過建立專門機構或完善政策的諸多方法以期能有所獲，但其效果并不樂觀。因此，除主辦具體事項的行政機構之外，警察機關給予了足夠的協助之責，最典型的當屬警察在衛生防疫、慈善救濟、推行民教等行政事務方面的介入。

“晚清以來中國城市醫療制度之變革速度，稍遲于警事機構的變遷。最早的公共衛生行政機關也隸屬于警事機構，不具有獨立的面目。”［12］從彼時起，醫療、衛生等事宜就與警察有了密切的關系。隨著部門分工的逐步明確化，市民健康防疫逐漸歸位于衛生部門，但即使如此，凡是衛生事務的辦理，警察或協助之，或主辦之，都成為其重要的業務之一。南京國民政府時期各警察機構設立的衛生警察最大程度地體現了警察這一職責。警察機關要會同政府衛生科、工務科及各區公所開展衛生運動宣傳，檢查垃圾之清除及溝渠淤泥之疏通、食品紗罩紗柜之設置，不潔食物之取締。其工作內容細致到“禁止攤販售賣去皮枇杷、切開瓜果、冷盤鹵味、酸梅湯、甘蔗水、刨冰、涼粉涼面、生伏汁酒及其他有害衛生之冷食冷飲”［13］以及督促保甲設置垃圾箱、查禁市民隨地傾倒垃圾、定時檢查廁所溝渠等。抗戰結束后，在一些曾經淪陷的城市清潔機構尚未成立之前，甚至所有“大街馬路及明溝留泥井之清掃”悉歸警察局辦理。

在近代西醫東漸的進程中，未依法登記、不具有開業執照而擅自行醫及經營中西藥者時有涌現。為保障市民生命健康，警察機構負責對未予登記開業的中西醫師及中西藥商開展調查統計，令其依法申請登記經檢定合格后方準開業。如遇疫情，警察機關則協助醫療衛生機關設立檢疫站，勸導居民注射、噴灑消毒藥水。針對“路上一般苦力等，每因口渴飲用生水，妨害衛生，更易發生疾病”的情況，警察局還督導保甲長、各工會及慈善團體“籌設平民茶，供應茶水。以利貧民，籍防疫癥。”［14］此外，調查統計兒童種痘人數報衛生局也是警察之責。

賑災救濟本為政府救濟部門之責，但“警察機關對于社會救濟等事務應隨時派員協助。”［15］最初警察取締乞丐及流浪兒童只在“防止奸人搗亂”［16］其后逐漸轉為收容與教養并舉，使被收容者能夠自食其力，以利從根本上解決因此現象而造成的社會治安問題。抗戰結束后，一些地方的警察機構還設立了救濟股輔助社會救濟委員會推行救濟工作。甚至對于貧困死亡無棺可殮者，警察局也積極商請慈善團體及各善堂施棺掩埋。

維護社會治安的同時，警察在推進城市建設中的各項“協助”之責在近代也愈發突出。如對城市游動攤販的管理，主要是基于“有礙觀瞻，妨害行人”的考慮而非維持治安，在取締攤販的同時，警察機關還選擇適當地點，作為攤販集中售賣場所，使其維持生活。因戰爭損毀的房屋、無證興工的違章建筑及市民私自搭蓋的棚屋，均存在著交通、衛生、安全等方面的隱患，在強制拆除前，有關各類情況的調查統計，也仍是警察機關的必要職責。

以上事關人民生活及社會福利等諸般業務，說明警察職責盡管龐雜繁復，但卻遠不是其業務的全部，在特定的時間中，還有些雖然不是警察工作的常態，但依然需要警察強制“協助”的事項，如辦理民教、勸誡廢止纏足等。凡此種種，似乎都詮釋了警察既要直接防止公共危害，維持社會安寧秩序，還要指導人民生活，促進一般福利為目的之含義。

三、近代警察職能泛化分析及啟示

研究者往往會對大陸法系國家主張的“打擊職能”和海洋法系國家主張的“服務職能”進行相關比較，并結合人類社會的歷史進程，討論警察職能的演變。不難發現警察職能無論怎樣演變并由政府加以倡導，都首先是基于國家、社會的雙重需要。近代意義上的中國警察建立雖晚，但歷屆政權均十分注重其建設，在中國近代化進程中，警察職能的變革必然成為警政改革的應有內容，反映出時代的需求。

（一）傳統警制的影響

“軍警不分、政刑一體”傳統警制特征的延續，對近代警察政治職能行使的影響仍極為明顯。作為向西方學習的產物，警察在近代中國被賦予了更多的內涵解讀。“軍隊攘外，警察安內”，“對外惟軍，對內惟警”等觀點說明警察的職權與責任在此時有了新的認知。但脫胎于軍隊的警察作為武裝力量的構成部分，與軍隊相一致的功能仍很明顯，特別是在軍事為重的戰爭時期，“軍”“警”的職能難免混同。一方面是“常態環境下的警察不足以應付社會治安，軍隊或其他軍事組織遂成為維持社會秩序的主要力量，警察機關反成為維持治安的配角。”［17］另一方面則是警察也被投入到配合軍隊的軍事行動中，更趨向于軍人的性質。此外，與警察從軍隊剝離相呼應，從事警政工作的警察人員也往往來源于軍人，從清末建警時期的軍轉警，到南京國民政府時期的軍人轉任警察，軍人與警察的天然聯系一直十分緊密。兼之各地的歷任警界官員大多為軍人出身，從理念到行為方式也仍然脫離不開軍人定勢。在“國防中心主義”建警方針的指導下，南京國民政府時期的“軍隊、警察、特務、憲兵緊密聯系，互相滲透”，在維護政權穩定、鎮壓反對政治力量的時候，警察與軍隊同時成為“御外制內”的兩大重要力量。

從以上來看，近代持續戰爭環境的特定時期，警察維持社會治安秩序的功能被放大了，再加上歷史沿革的特征所在，某些似乎不屬警察機關的專門業務也一直歸屬在警察職能中，使警察職能出現擴張傾向。

（二）警政建設過程中理論與實踐的困惑

近代以來，關于“何謂警察”這一問題，有著從不同角度分析而存在的觀點上的不完全一致性，但學者們都認同警察行為是行政行為，如“警察就是保護民眾及指導民眾，而以彌補行政上之缺陷為目的。”［18］“警察者，以直接防止公共危害，維持社會安寧秩序，指導人民生活，促進一般福利為目的，基于國家統治權，執行法令，并協助諸般行政之行政行為也。”［19］故而，作為“彌補行政上之缺陷”、“協助諸般行政”的行政行為，早期的警察學理論似乎都認同警察有協助之責。蔣介石曾對中央警官學校的學生有過如下訓詞：“警察是推行一切行政的原動力，政府的一切法令，都需要警察去監督執行。”［19］所以，警察雖僅屬內政一部，但其作用卻貫徹于內政以外之諸般行政，且其重要范圍，已超出行政范圍以外。

與以上認知相一致的現實運作，則體現在警察機構的設置與職能歸屬上。從建警之初而言，清朝末年的工巡總局主要是執行京城內的警察事務，有簡易民事案件之審判權、受理京控、審理事關外國人之民刑案件及經營土木事務等。作為一個市政與警察的混合機關，被視為“中國警察之新舊過度的樞紐。”［19］其后的警察機構在很大程度上沿襲了這一職能，雖然在機構名稱上、職能上有所調整，但警察機構大略上都具有綜合管理部門的性質。其執掌不僅包括在馬路和街道站崗、巡邏、受理刑事案件和有關戶口婚姻、土地、債務一類的民事案件，舉凡市政建設，環境衛生，城市消防等都在其管轄范圍內。究其原因則在于警察執行法令被理解為“不專為指警察機關所制訂使用之法律命令，凡有關其他行政所制訂之一切法律命令，其施行須用警察力量者亦包括在內。”［19］以警察來協助諸般行政，警察權的外延被最大化的擴展，其職能也就呈現出泛化的表象。

近代中國的警察職能是否存在偏離或擴張也許不能一概而論，因為從包括經濟管制、思想文化統治等多方面的警察勤務來看，最終目的還是在于維系治安，只是由于特殊時期的特定背景，其維持治安秩序的功能被放大了。同時，政府也期望體現近代警察的新氣象、新面貌，甚至不惜以警察的強制力介入私人領域，做“民之師保”。結果就難以避免理想的設計與現實運作之間的沖突。這也充分說明，即使隨著社會主要矛盾的變化，警察職能有所調整，但作為警察權的具體配置與轉化形式，警察職能必須由國家法律明確賦予，這是警察機關行使職責的依據。同時，確定警察職權，凡警察職務范圍內之職權均應由警察機關統一執行，歸并駢枝機構，并將職務范圍以外之事項歸于其他行政機關辦理，而非以“協助”之名行“主辦”之責，避免事權不統一而引起的混亂。

［注釋］：

①關于警察職能的相關研究多見諸學者的學術論文，成果主要為以下幾方面。一是對歐美警察職能的發展軌跡及其特點的探討，認為把握警察職能發展的規律有助于政府適時調整警務方針，如：鐘碧瑩的《德國警察主體法律體系評析及對我國的啟示——以治安職能為核心》，載于《河北法學》2013 年第5 期；楊小飛的《論西方警察職能的演進》，載于《滄桑》2010 年第2 期；李青的《英美發達國家警察職能的歷史演變對我國警察現階段職能定位的參照作用之探討》，載于《公安研究》2011年第11期。二是就如何確立相應制度以保證警察在其職責范圍內行事，進而進行警察體制改革等問題的研究，如：馬占偉的《從治理理論看我國警察權的走向》，載于《吉林公安高等專科學校學報》2006 年第4 期；龍耀的《對非暴力者的即時暴力——警察職能定位新探》，載于《中國人民公安大學學報》2015年第6期；張龍燕的《警察的非警務活動探析》，載于《北京警察學院學報》2016年第2期；鄭孟望、邱煜、覃澤敏的《論新時期我國公安機關的核心職能與附屬職能》，載于《廣西警官高等專科學校學報》2010年第4期。三是從歷史角度討論我國警察職能的發展與施行，如：吳永生的《民國警察的社會教化功能》，載于《學海》2016年第6期；沈嵐的《中國近代警察職權立法擴張的背景——以違警罰法為視角》載于《學術界》2011年第9期；賈蕊華的《清末廣東警察職能分析》，載于《廣東工業大學學報》2007年第6期；宋青的《南京國民政府時期警察職能的歷史考察》，載于《山東警察學院學報》2007年第2期。