警務用槍行為評價問題探討

郭林，曾欣欣

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

警務用槍，是指人民警察為了執行公務而依法配備、攜帶、持握使槍械進入或退出戰斗，特別是包括開槍射擊及后期處置在內的整個行為過程。隨著反暴恐斗爭的穩步推進和維護社會治安工作的急切需要，警務用槍頻率陡然上升，其合法、規范、安全、有效用槍的重要性、現實性和緊迫性在當下尤為凸顯。如何在法治視域下對警務用槍行為進行評價，并在警務執法活動中進行實證應用，維護社會安定與和諧，更好地保障公民和警察自身安全，已經成為各級政法機關特別是公安機關、公安干警及學者關注的熱點問題。本文在吸取國內外同行研究成果①基礎上，基于《中華人民共和國人民警察使用警械與武器條例》（以下簡稱《條例》），針對警務用槍行為評價中亟待解決的問題，以解決“該不該開槍”為問題核心，重點探討警務用槍的評價主體、方式、程序、內容、標準、過程、結果等問題，提出完善警務用槍行為評價法律體系的建議，進而梳理了幾個相關問題并進行剖析，期望有助于建立警務用槍行為評價理論，將警務用槍行為引向正途。

一、當前警務用槍行為評價存在的主要問題

（一）警務用槍行為評價法律體系失當

1.當前警務用槍行為評價體系由法律層級的《中華人民共和國人民警察法》（以下簡稱《警察法》）、行政法規層級的《條例》和部委規章層級的公安部部門規章如《公安機關公務用槍管理使用規定》（以下簡稱《規定》）三個層級構成［1］。警務用槍行為具有直接暴力性，對公民生命與健康等基本權利存在侵犯的可能性，必須由法律對其進行嚴格規制，而作為規制警務用槍主要法律依據的《條例》僅為行政法規。其立法層級設計未凸顯立法科學性，有違《立法法》精神，不符合法律保留原則。

2.“比例原則”規制失衡。《條例》第4 條規定：“人民警察使用警械和武器，應當以制止違法犯罪行為，盡量減少人員傷亡、財產損失為原則。”第2 條、第7 條第2款等也規定了比例原則，要求該原則的運用必須進行事前的利害得失衡量與最優方案選擇，使損失最小化。但是由于規定較為粗略，警察對現場用槍情形的判斷難度很大，條文的操作性較低。其不利后果也是明顯的：輕則判斷錯誤，喪失戰機，重則造成警察及他人不必要的流血犧牲［2］。

3.法律條款與警務實戰對接疏松。（1）前置程序與銜接障礙。“警告”是警察“開槍”的前置程序。但是《條例》對“鳴槍警告”程序的必要性和操作性規定較為模糊，定性不準，定位不清，增加了警務用槍的不確定性風險，其法律地位和應有作用必須亟待明確和凸顯。（2）規制尺度與客觀危險。不得使用和停止使用武器情形范圍過窄，缺乏實踐基礎，與現實嚴重脫鉤。（3）規制過度與保障稀缺。警務用槍相關法律法規在有利于公民人身權利保護的同時，但未充分考量民警在警務用槍時的具體情況和兩難處境，而是較為單純、片面地根據是否需要“開槍”以及“開槍”所造成的后果機械地追究當事民警的相關責任，勢必對民警合法使用槍支的主動性和積極性造成極為不利的影響。

（二）涉及警務用槍的法律用語模糊

1.部分法律用語模糊不清、模棱兩可。比如：“使用武器”是“開槍射擊”還是“舉槍瞄準”，沒有明確定義；對“無須警告”的特定情形規定不清晰；未對“口頭警告”“鳴槍示警”的情形進行規定和限制；“危及生命安全”的具體情形，實際操作很難把握。規則的粗陋使得警務用槍的場合、時機、限度、責任等都缺乏規制，同時對不當使用武器的限制與防范也顯得模棱兩可、含混不清［3］，不能為警察在具體執法過程提供明確具體的指示。可能導致似是而非、模棱兩可等概念推理在警察主觀上的產生、延展和深化，打壓警務用槍果斷性發揮的時間和空間，喪失瞬間制敵的戰機和優勢。

2.警務用槍關鍵環節界定不清，缺乏嚴謹性。比如：“直接使用武器”與“不得使用武器”的規定不夠協調；《條例》雖然規定了可以、不得、應當停止使用武器的情形，但是其中部分關鍵詞界定模糊，原則性、抽象性過強而缺乏操作性；同時，《條例》賦予警察較大的自由裁量空間，會加大警務用槍的風險和不確定性，使警察在是否“開槍”問題上產生一定程度的無所適從或的情況，對事后調查造成一定的不利影響和導向，警務用槍的合法性和合理性極易被質疑和否定。其“能力具備”與“實戰需要”彼此隔離、互不相容，嚴重影響和制約了警察戰斗力的生成和提高。

3.列舉法機械僵化，指導偏差。立法約束警務用槍行為評價的條件與程序表達呈現原則性、一般化傾向，部分概念內涵不清晰，缺乏相應準確的立法解釋，如對“開槍”規制有余而指導不足，列舉過于機械，無法做出事前引導和規范，而且純粹是一種按照事后可能涉及犯罪進行列舉，事后標準明顯［4］。此外，相關法律概念對警務用槍行為缺乏適用標準，不能有效指導警務用槍行為，容易導致定罪、量刑任意性弊端。

（三）涉及調查處理環節的規定不科學

1.調查過程和程序有失偏頗。《條例》規定了開槍后合法性審查的一般程序，同時也要求事發地檢察機關必須參與警務用槍調查的整個過程并進行有效監督，以確保調查結果的客觀公正。但在實際工作中，“開槍”后的調查主要是公安機關進行的內部調查，這難以保證對警務用槍行為評價合法性與合理性［5］。

2.事后報告存有矛盾。《條例》第13 條與第12 條第1款在對事后報告內容的規定上存有矛盾和分歧之處，實踐中容易導致報告內容的不統一，從而增加對警務用槍調查全面把控的難度。

3.書面報告呈現瑕疵。由于書面報告自身存在內容規范性、路徑指導性和技術操作性不強等結構設計和內容方面的瑕疵，加之當事民警撰寫水平受限、引用法律不到位等因素，撰寫難度大，其客觀性、真實性和結果運用效果都會到影響，這也給后續調查工作帶來一定的困難。

4.合法性評價標準和內容不明確。由于相關立法依據缺位和證據收集難度較大，警務用槍合法性的審查，主要是基于造成的客觀后果，而不是納入現場客觀情形、警察“開槍”前后程序要求以及相關人員責任承擔等情況進行綜合考量，當事警察容易陷入被主觀歸罪的境地。

（四）主體意識弱化，存在用槍惰性

1.執法環境堪憂。在社會轉型、經濟快速發展的背景下，警務執法環境發生了一系列變化，暴力襲警、警察“下跪式執法”“投降式執法”等現象時有出現，警察執法權威和執法尊嚴受到挑戰和弱化，這嚴重阻礙了警務執法、尤其是警務用槍的正常進行，客觀上加劇了警務用槍“不愿用、不會用、不敢用、不善用”問題的嚴重性。

2.法律素質瑕疵和執法尊嚴弱化顯現。警務用槍缺乏有針對性、系統性的執法規章和執法程序的融合性與融通性訓練，存在重技能操作而輕理論學習現象，尤其是以法治學習與運用為主干的核心能力培養較為缺失，導致警察關鍵時刻“手軟”現象突出，執法惰性蔓延，執法“病態”心理強烈。“能力瑕疵”和短板效應顯現無疑［6］。云南昆明“3·01”案中，暴徒肆意殺戮致29死143傷，直到被特警擊倒后才停止。最終有4名暴徒被擊斃1名被擊傷。比較令人驚訝的是，這5個暴徒都是被一位特警擊倒的。更令人驚訝的是，在接受采訪時這位特警組長表示：“開槍后我還想是不是開對了？”

3.理解誤區與管理誤導。部分警察的“槍支恐懼心理”（攜帶槍支怕丟失，該用槍時怕使用，使用槍支怕打不準，造成傷亡后怕被追究）較為嚴重，惟恐出事，“十槍九過”“帶槍不如帶犬”觀念強烈，在嚴苛的槍支管理和事后追懲制度下，警察不愿持槍成普遍心態，“警察缺乏武裝”現象較為突出，對社會“中國警察沒有槍、有槍也不敢用”慣性思維的形成起到了推波助瀾的作用。同時，部分公安機關領導在警務用槍管理理念上存在一定偏差，認為“不配槍其實是對警察的保護，也是對領導的保護”，過度地“避免動用武器”，害怕“涉槍案事件”發生，過分強調“槍支的絕對安全”，刀槍入庫，馬放南山而一收了之。

（五）執法環境有待改善

媒體、網絡等干擾與左右。警務用槍事件發生后，有的媒體客觀報道意識不強，有的甚至有炒作現象，因而輿論往往不利于警方，導致社會對警務用槍事件產生無端質疑，謠言滿天飛，“鍵盤黨”、國內外反動勢力和境內反體制人士干預司法，以及“塔西坨陷阱”的存在，把警務用槍放在顯微鏡下來找錯誤漸成常態，警方一旦沒有順從所謂的“民意”，就會遭到大量批判，陷入“輿論主導執法”的怪圈而置于輿論審判的漩渦。這些都容易放大警察執法瑕疵，對網民進行不實宣傳、負面報道和負面導向、錯誤引導，挑動、激發對執法警察乃至公安機關、黨委政府、社會的強烈不滿和仇視敵對情緒，激化、轉移社會矛盾。

（六）心理干預滯后

警察是高應激、高危險性、高對抗性工作的特殊群體，其中一個重要的方面來自因警務用槍而產生的額外心理消耗。若救濟程序不合理，使民警警務用槍行為的心理負擔過重，事后又缺乏及時有效的心理疏導，會使民警對警務用槍產生抵觸情緒和消極負面影響。

二、解決警務用槍行為評價問題的對策

（一）健全和完善警務用槍行為相關法律體系

在法治視域下，應進一步厘清警察權力的性質和種類，提升現有法律體系的立法層級、確立可操作性原則以及制定更加貼近實戰的條款，建構起符合比例原則、統一有序且便于操作的警察權力行使法律規范體系，以此為指引，健全和完善警務用槍行為評價及結果運用相關體系，使其趨于制度化、法治化和規范化，從而達成警察權益保護、公民權利保障與社會治安維護、制止違法犯罪之間應有的平衡。

建議以《條例》為基礎，融合《警察法》《國家賠償法》等有關立法理念和法律規章，借鑒、吸納其中經過實踐檢驗且極具操作性的條款、規定構建一部完整統一的法律法規，提高立法層級，及時調整警務用槍支法律規則體系的整體設計，從基本原則上對警務用槍行為進行指導，明確列舉法定情形，具體規定管理和責任，進一步修正、完善對開槍規制的基礎理論，規范、明晰法律適用標準，強化、優化程序立法工作，彌補行政性法令與刑事法律的銜接漏洞和不足，建立合理開槍指導規則和評價體系，通過公安機關裁量基準的完善和強化訓練，實現對裁量權的有效治理。

（二）加大警務用槍權利的司法救濟力度

對權力行使的條件、情形予以明確，必須從規范立場出發，更是控權的重要路徑。應當制定相應的法律救濟措施，對警務用槍權力做出清晰且合理的界定，明確權力行使邊界。宏觀上，應當對警務用槍權力行使原則體系（目的、前提、手段、程序、監督與責任六位一體）進行重構，融形式、實體與程序正義要求于一體，在價值取向上，堅持權力與權利相平衡、權力與職責相一致以及權力與權益相匹配，并對三方利益關系予以統籌兼顧、適度平衡。《國家賠償法》可直接明確“因警察違規開槍而受到損失的人員可以申請國家賠償”這一具體情形，并與《條例》的相關規定有機結合，為維護和保障當事警察及相關人員合法權益提供法律依據。進一步完善可以申請精神賠償的條款，在賠償標準上參照侵權責任法的相關規定基礎上，適當提高賠償額度。

（三）增強警務用槍評價可操作性

1.明確細化“開槍”事前指引。（1）援引比例原則對開槍事前指導，并在事后審查警察開槍決定的合法性和合理性問題上，應更多地從當時情境和當事警察的角度進行分析和評價，應客觀考慮人本身具有的缺陷和不能克服的障礙，同時對警察訓練水平和心理狀況的考察也適度援引比例原則，作出合理評價，否則就是不合理的過度推斷。（2）對警務用槍權力給予充分的法律保障和明晰的路徑指引。嚴格前置程序設定，著力完善“開槍”的程序性指引和控制，確立警察行使開槍權的正當性和形式的合法性邊界，制定明細的監督程序和良性監督機制，嚴格對警察持槍資質的實體規范和審查評估程序性規范，為健全警務用槍行為評價、法律責任豁免機制與問責機制奠定基礎。（3）進一步細化“警告”程序分級分類設計和“直接開槍”條件情形要求。從立法角度強化頂層設計，加快對“警告”程序分級分類和“直接開槍”條件的細化研究，對相關條款據情予以適當修改，進行分級分類規定和限制，將其明晰化和具體化。（4）確立相應嚴格的必要性、合法性、適當性等原則和事后審查機制。可借鑒國外、香港警方的經驗和教訓，結合我國國情，構建和完善真正意義上的調查程序和事后審查機制。

2.嚴格規制“開槍”事后責任。（1）明確警察合法開槍無需承擔任何責任。警察“開槍”行為，只要是認定為合法，那么必須受到法律保護，即使造成了人員傷亡和財產損失，也無需承擔任何責任。從立法上對此加以明確，就為有效維護警察的執法權威和合法權益提供了強有力的法律保障。當然，立法上也應該明確在警察違法開槍要承擔的責任。（2）不能對警察開槍的目的審查設定前提。在行政法利益代表模式下或許可以進行商量和抉擇，但是在錯綜復雜、瞬息萬變、瞬間決斷生死的情形下，要求警察過多考慮價值性問題，在事后做過多的目的審查，勢必嚴重影響警察判斷的準確性和決策的果斷性，在此前提下的目的審查也必定導致效率降低。（3）采用客觀合理性標準對警察開槍決策做出評價。從事后性與情境性矛盾來看，應當從現場情境視角，對警察開槍決策以客觀合理性標準做出理性評價。從技術性與裁判性所固有的矛盾入手，借助專家意見，在理論上厘清警察開槍的行為性質，對行政性法令與刑事法之間存在的銜接障礙給予破解、破除，減少、規避對警察開槍決策的雙重不利評價。從警務技戰術而言，應以警察開槍的規制尺度與治安形勢相匹配為目標，在對公安機關內部操作指引等基準完善的基礎上，通過貼近實戰的強化訓練來提高警務用槍行為的科學性和合理性，使警務用槍與法治目標相統一，警察生命健康權利的保護與公民人身權利的保護及違法犯罪嫌疑人人權的保護三者相平衡。

（四）拓展警務用槍情形

法律對于警察使用強制力的規定不宜過細、過于機械，應根據警務用槍固有特點，客觀地賦予警察一定限度的自主判明危險和靈活運用強制力的裁量權，補充兜底條款，在法律、行政法規之后添加“法律、行政法規規定以及其他確有必要使用武器的情形”，確立符合警務實戰要求但未被列入法律條文的警務用槍情形以合法性。

（五）確保警務用槍行為審查的獨立性與專業性

1.完善審查機制。（1）審查主體獨立。必須進一步明確檢察院的審查主體身份和職責，并加大加快全程審查工作的力度和進度，凸顯審查工作的獨立性與中立性；應該明確限定審查活動持續時間，凸顯審查工作的時效性；審查結果必須提供書面報告并附有法律效力的證據材料為支撐，凸顯審查工作的客觀性；審查報告應當成為對警務用槍行為定性評價的唯一依據，凸顯審查工作的權威性。黑龍江慶安“5·02”案件發生后，經媒體曝光，迅速引起輿論對警察執法的廣泛質疑。與此同時，網民舉報慶安縣官員的負面貼文也集中爆發，致使當地官方陷入輿論漩渦中。檢察機關第一時間開展了獨立調查，負責調查此事件的哈爾濱鐵路運輸檢察院認定當事警察是依法執行公務，在處置此事件中使用槍支依規合法，當事警察所屬的鐵路公安調查組也作出了同樣的結論。（2）審查范圍限定。當事警察并不一定都要接受審查，而是有一定的范圍限定，從而節約司法資源。可限定“拔槍”“開槍”及事后處置三個重要環節為只要審查范圍。另外，沒有造成人員傷亡但是造成嚴重影響的使用武器行為，也應該被審查。（3）審查程序規范。一是依職權啟動。即《條例》明確規定造成人員傷亡的情形；二是依申請啟動。即發生用槍事件但沒有造成人員傷亡，檢察機關無法依職權啟動審查，但是被槍擊對象及家屬或者其他人員舉報監督，檢察機關也要啟動審查程序。（4）審查內容完整。即用槍主體是否是在編人民警察、開槍情形是否符合法律規定、開槍程序是否合法。（5）審查標準客觀。即從警察用槍過程中所作出的判斷是否符合邏輯規律、是否盡到合理注意義務、是否存在明顯不合理行為三個方面來增強審查標準客觀性。（6）事后報告程序清晰。可將事后報告制度統一規定為：“人民警察使用武器的，應當將使用武器的情況如實向所屬機關書面報告”。（7）書面報告簡約、實用。報告的設計應進一步強化內容規范性，優化路徑指導性，細化技術操作性，做到客觀、真實、可靠、簡約，充分反映審查機關所要求的有關信息資料和據此得出的結論、建議等內容，以及得出這些結論、建議的有關證明，減少當事警察在撰寫時出現失誤、錯誤，為最后警務用槍行為評價與結果運用提供重要依據和有力支撐。

2.健全和優化專家評價模式。優化“專家知識模式”，尤其是在開槍合理性判斷這個關鍵問題上，加大具有專業知識和技能背景的技術專家人員所占比和意見權重，以此作為事實認定和司法評價的重要依據。

三、幾個相關步驟的跟進

（一）深化法律意識，實現運用標準與法律要求同步化

警察作為警務用槍的主體，必須具備相應法律知識和法律素養。要將認真學法、嚴格執法、自覺守法深植于民警警務執法行為的自覺當中，使民警堅持運用法治思維和法治方式解決矛盾和問題，嚴格法定程序，規范執法行為，正確區分兩類不同性質的矛盾，妥善處理警務用槍之“合法”“謹慎”“敢于”“善于”的辯證關系，促進主體的執法行為與客體的犯罪行為在法律限度內的高度協調統一，從而實現運用標準與法律要求的同步化。

（二）注重執法規范化建設，維護執法尊嚴

1.夯實基礎，強化訓練，規范行為，靈活運用。針對警務執法活動的獨有特點，凸顯警務用槍訓練的先導性、基礎性和戰略性地位，整合資源，對技術性、實效性、準確性、安全性等相關訓練體系設定坐標，形成整體訓練鏈條，嚴格科學化、流程化、標準化、精細化訓練規程，全面拓展訓練質量上升空間，整體推進訓練向縱深發展，從而嚴格規范警務用槍行為。

2.彰顯人性，謹慎使用。必須秉持尊重和保障人權的理念和精神，對執法對象的基本人權和其他合法權益（如生命權）給予最大限度的尊重，節約司法成本，重視對警務用槍“后效應”理性思考，盡可能地達到“制敵而不傷敵”的特殊功效。

3.嚴格限定，有效監督。要嚴格限定警務用槍行為過程，在加大監督力度的同時，保證監督機制真正能有效運轉，既防止暴力執法傾向的擴大化，又要防止應有的暴力執法萎縮化而使“人性化關懷”畸形演變走向法治的對立面，消除制度性的非正義，權力單向支配邏輯得以終結，既嚴格規范履行法定職責，又從根本上促進警察隊伍專業化成長與可持續發展，使法律所體現的國家意志以合理的手段和正當的程序加之于公民，并彼此形成良性互動，這也是和諧社會和監督機制的應有之義。

（三）構建良性溝通機制

1.積極發聲，掌握主動。充分尊重公民的知情權和監督權，掌握輿論主動權，在法律政策和相關工作許可范圍內及時公布案情，以正視聽，避免公眾猜忌，防止輿論泛濫。對確有執法過錯的警察依法嚴肅處理的同時，要避免受輿論干擾，防止處罰極端化傾向。對惡意中傷當事警察、造謠生事者應依法嚴懲。

2.重視多種媒體融合，加大正面宣傳力度。積極引導主流媒體對警察的正面宣傳，與教育、企事業等多部門合作，拓展宣傳渠道，拓寬宣傳廣度，深化公民對侵犯警察執法權益法律后果的認知，培塑理性思維，堅定法律信仰。

3.暢通公民維權渠道，接受社會監督。對警務用槍過程中確實存在執法不規范、甚至違法犯罪、處理結果有失公正等侵犯公民合法權益問題，必須及時糾錯并嚴格追究責任，并確保公民申請行政復議渠道暢通。

（四）健全警察心理疏導機制

1.引導警察進行自我調控。自覺、有意識地培養心理自控能力和技巧進行自我調適。同時，公安機關應提供和創造一定的環境，如設立專門的心理干預部門配合進行。

2.強化心理訓練。增加警務用槍心理訓練科目，強化對心理應變、抗干擾、情緒調節、合理控制思維等能力方面的訓練，增強專項心理素質。

［注釋］：

①這些國內外同行研究成果主要有：張瑞萍的《論公安機關公務用槍管理的警務創新》，載于《鐵道警察學院學報》2018年第5期；王鐳、李勇成的《我國警務用槍程序規制研究》，載于《公安教育》2017 年第4 期；侯曉宇的《關于警務用槍法律規定的若干思考》，載于《遼寧警察學院學報》2016 年第3 期；吳志宏的《珍視警察生命 減少無謂傷亡——從山東泰安“1·04”槍擊民警案反思我國警務用槍及訓練制度》，載于《公安教育》2011 年第9 期；聶偉的《淺議我國警察開槍的自由裁量》，載于《法制與經濟》2019 年第10 期；謝正軍的《警察依法用槍能力訓練探析》，載于《武漢公安干部學院學報》2019 年第4 期；王玥琪的《警察用槍行為的法律問題分析》，載于《新西部》2019年第27期。