我國公共衛生事件防控體系的制度完善和效能提升
——基于法律修訂與預案調整的并行策略

謝忠洲

（重慶大學 重慶 400044）

習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議中強調：“要完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系”。因此，為增強我國應急管理的整體水平，立法機關、行政機關需要吸收我國在COVID-19疫情防控工作的經驗教訓，在修法過程中完善有關法律制度，并及時調整優化現行應急預案體系，以法律和政策為治理工具，補齊應對突發公共衛生事件的短板弱項。全國人大常委會在進行《傳染病防治法》《突發事件應對法》《野生動物保護法》《藥品管理法》等相關法律修改時，應當盡可能采用包裹立法的方式，重視相關具體規則的體系性梳理，并強化上述相關法律與《生物安全法》的銜接，有效回應突發公共衛生事件應急防控的現實需要。而地方政府應當緊盯國家立法動態，從本地的區位特點和現實需求出發，推動地方立法的完善。而在立法工作開展的同時并行推進應急預案體系的優化，保證預案的時效性和可操作性。

新冠疫情爆發以來，國內很多學者從不同角度對疫情防控的現實需要進行了探討。利用CNKI 檢索發現，以“突發公共衛生事件”為關鍵詞的文獻共計3615 篇，其中，以“新冠肺炎”為關鍵詞的文獻共計2565 篇，而以“疫情防控”為關鍵詞的文獻共計1607 篇。相關研究主要分為四種類型：一是集中于對疫情防控的臨床醫學、流行病學研究。例如，唐曉，蒲琳等學者（2021）研究了體外膜肺氧合治療治療危重癥新型冠狀病毒肺炎和新型甲型H1N1 流感病毒性肺炎的臨床特征，張怡君，張欣文等學者（2021）關注西北地區新型冠狀病毒肺炎在性別及年齡比例、就診行為等方面的流行病學特征，并分析了相關成因。二是從行政法學出發對應急體制完善、具體職責和權利保障等進行反思。例如，代海軍（2021）提出應急管理法應當突出完善黨、政、軍的協調機制和應急指揮平臺，進一步理順府際關系、社會協同參與的政社關系，推進應急管理機制創新與流程鏈再造的要求。朱芒（2020）以《傳染病防治法》第38條為對象，對傳染病疫情信息公布的義務主體進行了分析。三是從管理學角度基于應急管理的回應。例如，趙剛印，曾峻（2021）以干部治理能力的“短板”為核心，對提升應急防控提出建議。張寧，張書維（2020）從行為科學視角出發，對公眾、醫務工作者行為參與應急管理提出了具體具體建議。四是對心理干預、情報支持、財稅政策和建筑設計等其他方面開展的專題研究。例如，吳文婷，陳莉（2021）結合新冠肺炎期間疫情起伏對認知、情緒、行為的等公眾心理安全感的要素變化進行了分析。劉挺，王術春等學者（2021）以新冠肺炎疫情為背景，探討應急性建筑的結構設計的基本原則。上述四個研究表明，雖然現有對公共衛生事件防控進行了較為充分的研究，并從法律、管理的宏觀視角和微觀制度方面都提供了一些建議，但是，目前研究缺乏從法律和預案協同的視角對疫情防控整體能力提升的思考，也未從立法技術層面對相關法律制度體系性修改進行回應。因此，本文擬從法律修訂與預案調整的并行策略出發，探討借助包裹立法和程序性規則優化推動我國應對突發公共衛生事件效能提升的可行性路徑。

一、突發公共衛生事件應急防控暴露的現實問題和制度需求

從疫情爆發初期的新聞報道來看，新冠肺炎疫情防控工作中存在物資儲備不足、醫護資源和突發應急設施匱乏等問題。COVID-19疫情爆發的高峰期，全世界范圍內出現的醫藥資源匱乏、醫護資源儲備不足等情況正是由于包括我國在內的許多國家在突發公共衛生事件應急防控中存在制度供給和實施上的問題。相關疫情防控難題表明我國亟待通過法治手段回應應急法制和應急預案供給存在結構性不足和操作性不強的問題，彌補在突發公共衛生事件應急防控“一案三制”建設中的缺失。

（一）應急醫藥物資、醫療資源的供給亟待加強

COVID-19疫情爆發初期，我國疫情防控曾面臨巨大壓力，兼之時值春節期間醫藥物資供給企業復工困難，短期內疫情的持續發酵，造成各地口罩、防護服、護目鏡、呼吸機等防疫物資難以及時進行生產、供應和調配。防疫物資缺口較大的地區為籌措應急物資，只能通過募捐采購公告、慈善抗疫募捐倡議書等柔性方式多種渠道零星募集緊缺應急物資。同時，負壓隔離病房、負壓救護車等配備不足，應急避難場所的標準化建設、地方方艙醫院的儲備都有缺口，難以滿足COVID-19 疫情防治高峰時的峰值需求。由此可見，我國當前應急物資保障體系難以回應防御多重復合型風險的現實需要，行政部門、商業機構、第三部門之間難以形成協同合力以滿足應急物資儲備品種、規模、布局、調用等方面的具體需要。上述實踐問題表明現有行政法規、具體預案都未能結合實踐需求及時修訂，涉及醫藥應急物資儲備、醫護資源調配的相關規則存在時效性、操作性不足的問題，有待結合應對突發公共衛生事件中的經驗教訓予以細化完善。

（二）醫研結合、專業協作提供智識支持的能力亟待提升

COVID-19疫情防控工作的開展需要臨床醫學、公共衛生學、護理學等多學科的研究成果為疫情防控工作提供理論支撐，以及時、有效指導《新冠肺炎診療方案》等專業文件的修訂。同時，還需要借助心理學、管理學、法學、經濟學等方面的專業知識為心理疏導、應急規則制定等多個維度提供智力支持。例如，研究表明老年人等特殊群體患重癥肺炎的比例高［1］，因此，對這些群體應當予以重點保護，而將該研究成果轉化為制度規范需要多學科協作提供支持，但是，除醫學研究外的交叉領域研究尚不足以為疫情防控提供有力支持。同時，我國在應急管理領域尚未形成直接暢通的多科協作、綜合支持行政決策的有效路徑，情報收集、加工、傳遞、利用和保障能力有待強化［2］。理論研究與防控需要的脫節、應急情報能力建設的不足客觀上阻礙了研究成果對疫情防控工作的有效指導。上述實踐問題表明：《傳染病防治法》《突發事件應對法》《國境衛生檢疫法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律缺少對多學科專業協作等方面的具體規定，已有規定也存在協調性不足的問題，難以有效指引、激勵科研成果在疫情防控中發揮應有作用；同時，政策規范、預案中對專家咨詢委員會的組成、程序、溝通和保障等方面的可操作的制度規范重視不足，難以與法律規范形成有效銜接。

（三）醫療專業人才、醫療應急設施和標準化醫療機構的配置亟待優化

COVID-19 疫情防控中醫療資源供給在質和量兩個方面存在一定缺陷：一方面醫護人員應對突發公共衛生事件的應急知識培訓規模和強度不足［3］；另一方面各地區都不同程度存在醫療資源供給不足的情況。突發公共衛生事件發生后，高風險地區的醫護人員、標準化負壓隔離設施、醫療廢棄物和醫療廢水處理設施等資源供給難以滿足疫情防控的客觀需要。目前我國存在醫療資源配置不均衡的情況，偏遠地區缺乏收治、隔離傳染性疾病患者的基本條件，這是今后應對突發公共衛生事件能力亟待彌補的空白。上述實踐問題與《傳染病防治法》《標準化法》《突發公共衛生事件應急條例》《醫療廢物管理條例》未有效落實風險預防原則，缺少具有可操作性的規則存在關聯，相應法律法規應當及時予以修訂。

（四）應急管控措施法治化、數字化的理念亟待落實

黃岡、孝感等城市為防控疫情采取了不同程度的管控措施，相關措施雖然在疫情防控中發揮了積極作用，但亦有違反法律保留、法律優先之虞。因為疫情防控管控措施應當遵循主體適格、行為適當的具體要求，以有效保障緊急狀態下個人基本權利不受侵害。再者，國家衛健委及時、持續利用廣播電視、新媒體等終端披露疫情實時數據和防控建議等信息，為疫情防控工作作出了貢獻，但對微博、朋友圈等自媒體中熱議的大理違法扣押征用口罩事件、李文亮事件、雙黃連事件的應對相對滯后表明輿情跟蹤研判、輿論引導的能力仍需加強［4］。同時，智慧城市、智慧政務搭建大的數據平臺在疫情防控工作中的功能價值有待進一步發掘，以期更好發揮大數據、人工智能、云計算等數字技術在疫情防控中的作用。上述實踐問題表明《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》和相應預案修訂應當尊重互聯網信息媒體傳播的規律，重視數字技術在突發公共衛生事件防控中的有效應用。

二、突發公共衛生事件應急防控中立法工作和預案編制的制度困境

我國在防控新冠疫情初期暴露出的實踐困境源于突發公共衛生事件應急防控立法和相關預案編制中存在制度空白或者實施難題，相關法律制度存在結構失衡、時效性不足、實施效能低下等問題。鑒于我國應急規范體系構造的特殊性，除相關法律、法規和規章外，高層級應急預案作為非正式法律淵源也在突發事件應對中發揮著重要作用，“以案代法”的現實需求比較強烈［5］。因此，我國應當建立協同治理的思路，通過法律制度體系、預案體系的系統性調整，保障信息暢通原則和緊急授權原則的具體實施［6］。

（一）我國突發公共衛生事件應急防控立法亟待修訂，以滿足我國突發公共衛生事件的新需要

目前，我國公共衛生和疾病防控體系建設與經濟發展不相適應，公共衛生總體規劃和頂層設計仍較薄弱，法律規范缺乏情景應對性思維等問題，難以為應急管理有效、有序開展提供基本制度支撐。具體表現如下。一是我國突發公共衛生事件應急防控法律規定滯后，修訂任務較重。《突發事件應對法》《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規較長時間未修訂，具體規則操作性有待加強，且存在一些沖突齟齬；而《全國人民代表大會常務委員會關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（2020）關于野生動物禁食的規定需要在《野生動物保護法》修訂時予以完善。二是行政法規修訂滯后，行政立法權的功能未充分顯現。《國內交通衛生檢疫條例》（1998）、《突發公共衛生事件應急條例》（2011）、《國家醫藥儲備管理辦法》（1999）、《國家醫藥儲備資金財務管理辦法》（1997）等行政法規、部門規章修訂不及時，行政立法未能充分發揮其細化法律，彌補法律不完備性的制度功能。三是地方立法修訂不及時，操作性有待進一步增強。地方立法發揮著細化上位立法或者填補上位立法兩項功能，但是目前地方立法相關功能尚未凸顯。筆者通過查閱北大法寶發現，作為應對突發公共衛生事件立法的重要組成部分的地方性法規存在明顯缺失，部分省（自治區、直轄市）未配套與《突發公共衛生事件應急條例》銜接的專門地方立法。截至2021年4月，現行有效的25部地方法規、政府規章中已修訂的地方性法規、政府規章僅為7部，占比僅為25%，修訂不及時的情況較為普遍。同時，地方立法結構性缺失的問題比較突出，地方政府規章對地方性法規不宜或者尚未解決問題的細化、完善力度不足，在應對突發公共衛生事件時，難以實現優化本地應急資源配置、滿足居民醫療資源需求等具體要求。

（二）預案體系修訂不及時，有關規范有待細化完善，且預案體系構成存在差異

行政法治建設是地方政府合法、高效履行法定職能的必然要求，也是保障公眾合法權益的必要準備［7］。因此，在突發公共衛生事件應急防控中，建立健全預案體系，落實情景化、多中心的應急治理思路［8］是法治政府建設的必然要求。但是，當前我國預案體系主要存在三個方面的問題。一是應急預案體系亟待修訂，以彌補結構上的空白和制度上的短板。應急預案功能的實現依賴于總體應急預案和部門預案對情景的準確回應和協同治理，但目前總體應急預案定期修訂工作的重視度有待進一步提升，特別是部門性預案的空白亟待彌補。二是現有預案具體規定比較宏觀，操作性、時效性不強，需要吸收COVID-19疫情防控的經驗教訓。例如，預案的編制、修訂需要吸收按區域分級分類開展精準防控，運用“健康碼”“行程碼”數字技術進行流動人口管理的經驗，法律也應當設置鼓勵性條款在保證個人信息安全的前提下推動數字技術的運用。三是地方應急預案體系亟待修訂，修訂規則需要明確，實戰演練需要強化。此次疫情防控中暴露出應急準備不完善、應急響應不及時和應急人員不協同等問題，也與預案中應急培訓、定期演練規劃等相關制度未得到充分落實落細有一定關系。

（三）突發公共衛生事件應對中“供、研、醫、控”等能力有待強化

新冠疫情防控工作表明，在應對突發公共衛生事件時，我國在“供、研、醫、控”等方面的能力有待加強。一是醫藥物資儲備不足，對藥品儲備庫建設、醫藥生產能力儲備重視不足，難以滿足疫情防控的現實需要。二是公共衛生體系的教學科研和實踐的執行功能分屬于高校公共衛生學院和疾病預防控制中心，公共衛生理論研究與實踐發展存在分割，相關科研理論研究對突發公共衛生事件防控的支撐強度和貢獻度需要強化。三是醫護人員、醫療機構供給不足，公共衛生機構作用和功能有待強化，醫療機構、應急避難場所的標準化建設和改造滯后，難以應對大規模突發公共衛生事件。四是突發公共衛生事件防控制度亟待厘清。管控措施類規范性文件出臺亟待規范：疫情防控初期，規范文件出臺存在一刀切的情況，未能從防控工作的具體需要出發，考慮分類分區精準施策的可能；同時，管控措施類規范文件合法性審查機制缺失，部分地區出臺的管控措施存在違反法律保留原則、比例原則之虞。

三、以制度建設為中心強化突發公共衛生事件處置能力的對策

作為風險的突發公共衛生事件兼具可預測與不確定性的特性，而通過法律與預案并行修訂的方式可以從穩定性和操作性兩方面滿足全面提升我國應對突發公共衛生事件處置能力的目標。這客觀上也落實了習近平總書記關于“針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項，該堅持的堅持，該完善的完善，該建立的建立，該落實的落實，完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系”的指示。而從“供、研、醫、控”四方面全面提升應對突發公共衛生事件的能力，可以有效增強制度運行過程中的效能。

（一）細化、完善突發公共衛生事件應急防控立法

風險回應的關鍵是對風險行為的規制，而法治在其中恰好可以發揮應有作用［9］，因此，從法律體系性的要求出發，法律、行政法規和地方立法應當進行系統修訂，以期有效提升對環境健康風險的規制水平，強化我國應對突發公共衛生事件制度實施的效能。

1.以包裹立法的方式推動有關法律的修訂。打包立法是立法機關基于共同的立法目的，將存在與經濟社會發展明顯不適應、不協調問題的數個法律文本，整合在一個法律案中進行小幅度變動的法律修改技術［10］。為保證后續修法的系統性和整體性，修法中應以增強突發公共衛生事件應急能力為核心目標，分主次、分步驟以包裹立法的形式同時啟動《傳染病防治法》《突發事件應對法》《野生動物保護法》《藥品管理法》《食品安全法》等相關法律的系統性修訂工作，專門修訂或者增加預警監測、醫藥物資儲備、應急行政程序要求等有關條文，增強公眾參與的深度和廣度，以減少突發公共衛生事件應急管理中“權力與權利”范疇的摩擦。修法中既要強化上述法律修訂過程中的體系性互動，又要重視與現已通過的《生物安全法》等相關法律的銜接，充分回應公眾對突發公共衛生事件的關切，以彌補現有法律制度存在的結構性不足。相關法律法規的修訂應當對涉及突發公共衛生事件應急防控相關事項的法律條款同時進行修改，并將數字技術運用與監管等疫情防控中成熟、穩定的經驗上升為法律規范。

2.適時啟動行政法規、部門規章的修訂工作，細化法律規則，彌補制度盲點。為彌補法律不完備性造成的盲點，需要合理分配立法權配置，強化行政立法的特殊功能。因此，在《傳染病防治法》《突發事件應對法》等相關法律修訂過程中，需要強化信息共享和溝通合作，同步開展上述法律配套實施條例和《突發公共衛生事件應急條例》《國內交通衛生檢疫條例》《國家醫藥儲備管理辦法》《國家醫藥儲備資金財務管理辦法》等有關條例、部門規章的修訂工作，強化突發公共衛生事件應急行政法規的專門立法事宜，細化涉及預案編制、醫藥儲備、區域聯防聯控機制、公共衛生事件社會報告舉報制度等方面的規定。

3.緊跟國家立法動態，充分吸收地方疫情成熟、穩定的防控經驗，及時細化、完善突發公共衛生事件應急防地方立法。在《傳染病防治法》《突發事件應對法》《野生動物保護法》等修訂工作結束后，各省（自治區、直轄市）應當及時啟動相應地方性法規的修訂工作，結合本地區疫情防控的經驗教訓，考慮地方區位特點、人口規模等特質，依據《立法法》賦予的權限細化國家立法修訂后的規定，在恪守合法性原則的基礎上，凸顯地方應對突發公共衛生事件的具體要求。例如，地方政府規章可以對企業復產復工中分批分類精準施策、通過貸款、貼息、債券發行等金融手段經驗總結，探索性通過政府規章彌補制度短板，為今后應對突發公共衛生事件時實施激勵措施提供制度保障。

（二）汲取疫情防控的有益經驗，定期修訂應急預案，健全應急預案體系

以“情景-應對”應急預案管理模式為指導［11］可以有效回應COVID-19 疫情防控的客觀需要，針對不同地區疫情防控的現實需要優化分類分區的管控措施，以期從國家到地方層面進一步細化、完善當前應急預案體系，強化預案的針對性和實效性。

1.宏觀布局、汲取防控經驗教訓，定期完善、修訂國家應急預案體系。在立法和預案中需要增加程序性規范，明確修訂國家應急預案體系的條件、時限和程序。一是明確預案完善、修訂的具體規則。預案完善、修訂的實際分為兩種情形：第一種情況是每五年定期修訂預案，需要在立法和預案編制中明確規定；第二種情況是突發公共衛生事件發生后，汲取成熟、有益的經驗，及時進行修訂和補充。在法律法規中應當簡要規定修訂的情形和程序，而在預案中需要對修訂條件、專家咨詢團隊組建、經驗篩選、修訂預案公開等具體規則進行細化。二是系統梳理現有預案體系，補足短板不足。在應對新發突發特大傳染病疫情時，應急醫療服務人員和場地提供、應急醫療物資儲備和生產方面供給會相對緊張，因此，需要在《突發公共衛生事件應急預案》指導下編制《醫藥儲備應急專項預案》，對應急醫療服務人員儲備、應急避難場所標準化建設、應急醫療物資儲備和生產能力儲備作出專門規定。

2.抓緊突發公共衛生事件防控的需求，定期完善、修訂地方應急預案體系。一是依據國家應急預案的修訂結果，結合本地區醫療資源分布特點對應性調整地方應急預案，以期增強預案的操作性，避免出現照抄應急預案的“懶政”現象［12］。各級地方政府應當依據《國家突發公共事件總體應急預案》《國家突發公共衛生事件應急預案》《國家突發公共事件醫療衛生救援應急預案》及上級政府預案的修訂情況完善本行政區的相應預案。二是明確定期修訂預案、新增預案編制具體規則，增強地方應急預案體系的時效性、科學性。宏觀方面，借鑒國家預案修訂調整的有關規定，梳理地方應急預案中需要完善、修訂的兩種情形，分類、分批開展修訂工作。微觀方面，應當完善預案修訂中的程序性規定、公眾參與和專家咨詢制度，增強地方應急預案體系的科學性。同時，細化實施分類分級治理策略的具體措施［13］，增強地方應急預案體系的精準性。三是定期組織應急演練，為常態化檢驗和完善預案提供可能。定期進行應急演練可以檢驗預案的有效性、應急準備的完善性、應急響應能力的適應性和應急人員的協同性，便于針對性優化應急防控體系。

（三）以“供、研、醫、控”為重心，全面提升應對突發公共衛生事件的能力

按照災害生命周期理論的觀點，應急管理是由減緩、準備、響應和恢復等四個階段構成的循環周期，因此，具體制度規范需要將應急管理視為一項系統工程，并將“供、研、醫、控”等四個方面作為提升應急防控能力的長期性工作，通過修訂諸如《突發事件應對法》第31、32條等有關條文，推動《突發公共衛生事件應急條例》等相關行政法規、地方性法規和部門規章修訂的方式將下述措施予以法治化。

1.強化物資儲備的整體效能，優化國家戰略物資儲備區域布局，強化醫藥能力儲備。一是從區域布局的角度出發，充分利用北京、上海、重慶、廣州、武漢、沈陽、西安等區域中心城市交通便捷，擁有醫療、后勤、通信領域具有獨特優勢的地方和軍事高校的位置優勢分布建設七大國家戰略物資區域儲備中心，滿足我國不同地區應對突發公共衛生事件的總體需求。同時，由國家應急管理部與有關省市對接，結合地區突發事件應對的具體需要，根據所在區域其他城市的區位優勢建立一至兩個分中心。中心、分中心應加強對醫療設施、醫藥耗材等醫療戰略物資的儲備，細化儲備物資的品類、規模、結構。二是重視醫藥生產能力儲備建設。遴選、確定具備生產應急防控物資的企業，并將有關企業列入《醫藥儲備單位目錄》，并通過相關配套制度強化公共日常監管，從醫藥物資儲備和產能儲備兩個維度，強化醫藥儲備的實施效能。同時，應當修訂相關法律時應當明確規定，為應對突發公共衛生事件，藥品監督管理可以依法向目錄類的單位發放臨時生產許可，以提升醫藥物資生產產能，并與藥品耗材應急采購機制相協調［14］，強化醫藥儲備應急供應的能力。三是加強應急避難場所的標準化建設。以將相應應急避難場所征用建設為“方艙醫院”為目標，著力對體育館、城市公園等應急避難場所進行標準化改造，配備應急物資儲備發放設施、應急供水設施、應急供電設施、應急通信設施、應急醫療救護與衛生防疫設施。

2.支持針對性、運用性的科研項目開展，利用專家團隊提供決策支撐。加強科研攻關力度，整合、利用國家戰略物資區域儲備中心所在已有醫療機構、科研機構研究實力基礎上，對接中國科學院有關研究機構，設置高規格的中國科學院區域型醫學研究院，并通過專兼職形式引進臨床醫學、流行病學、病毒學等方面院士、專家，提升區域應對突發公共衛生事件的臨床醫學研究能力，重視發揮中醫藥特色優勢，填補現行公共衛生應急防控制度中的規則空白［15］。同時，強化區域內綜合性大學、醫學院校和專業特色院校之間的常態化的科研交流、學術合作和成果共享，新建、資助有關智庫開展與突發事件防控相關的醫學、管理學、法學、心理學等跨學科研究，發揮專家團隊的專業優勢，為國家和地方的制度建設、預案編制提供理論支撐，為突發公共衛生事件決策制定、輿論引導、裝配式醫療建筑設計［16］與建設提供理論支持。同時，開展應急工作人員的情報技能培訓，優化應急情報管理機制，強化區域、部門間的應急協作和交流。

3.加強醫療人才、醫療應急設施儲備，推動醫療機構的標準化建設和改造。一是加強醫護人員培養，推動區域醫學院校發展。依據各省（自治區、直轄市）主體功能區規劃、國土空間規劃的要求，合理、有效配置醫療資源，推進區域性公共衛生部門、醫學高等院系的合理布局和分工協作，加強不同層次醫護專業人才、公共衛生專業人才的培養，加強應對突發事件的人力資源儲備。二是推進主體功能區規劃各級國土空間規劃為參照，支持區域中心城市（城鎮）分級建設、改造區域醫療機構，強化公共衛生中心的收治能力。擴大市公共衛生中心對于傳染病的救治能力，以主體功能區的中心城市（城鎮）為中心，輻射周邊城市（城鎮）醫療機構、公共衛生與醫療機構的硬件、軟件系統改造，建立滿足區域需求的負壓隔離病房，加強工作人員的輪訓培養，強化農村、社區等基層防控能力建設。三是完善醫療設施供給，加強相關設備升級改造。增強立足于區位優勢適度增加醫療設施、醫藥耗材設備、醫療人員的儲備，科學調整儲備的品類、規模、結構，優化產能布局，提升儲備效能，避免突發性公共衛生事件發生后口罩、防護服等物資儲備不足的問題。改造公共衛生醫療救治中心，以區域人口、防控壓力為標準建設負壓隔離病房，加快補齊醫療廢棄物、危險廢物收集處理設施短板。

4.完善疫情防控的策略改進，提升防控工作的整體效能。一是推動分級分層分流進行精準防控理念和策略的制度化，強化應急防控的協同性。在COVID-19疫情防控過程中，我國按疫情嚴重程度建立健全分級、分層、分流的傳染病等重大疫情救治機制，制定分區分級的防控實施方案，以低、中、高三個疫情風險等級采取差異化的措施實施精準防控，對往返轄區的人員按來源地進行分類管理，以發揮應急性警察權在秩序失范轉換機制中的運用［17］。因此，預案修訂中需要樹立統籌全局和分類管理并重的理念，集中資源加強高風險地區的防控工作，并將分級分類的防控理念融入法律和預案的修訂中，而具體規則應當強化衛生行政部門、防疫部門、醫療機構和科研單位的協同機制。例如，在《突發事件應對法》修訂中，應當落實風險行政中權利保護的理念，出臺規制相應管控措施的主體、程序、時限等具體規則，強化專家意見和公眾參與，保證出臺公共交通、公共場所、娛樂設施、常規經營、居民出行等方面管控措施時遵循法定程序，以期為預案修訂和政策制定提供直接的法律依據。二是建立、健全信息披露機制，強化輿論引導。作為風險交流的工具，新聞媒體應當加深風險交流的有效性［18］，彌合“體制內輿論場”和“民間輿論場”的分歧，利用電視、網絡、短信、新媒體等終端做好疫情防控信息的實時信息發布，發揮心理干預、公民應急知識普及和公民意識教育的功能，并嚴格落實輿情管理的主體責任、主管責任和監管責任。三是提升應對突發公共事件的數字化能力，突顯信息化手段支撐作用［19］。運用大數據、人工智能、云計算等技術，發揮現有智慧城市、智慧政務搭建大的數據平臺，在疫情監測分析、病毒溯源、防控救治、資源調配等方面的支撐作用，建立重大疫情數字協同治理機制，運用法治手段預防或者減少相關風險［20］，實現疫情防控科學化、精準化、高效化。

四、結語

公共衛生事件防控體系治理效能的提升有賴于法律制度的不斷完善，國家與地方立法的良性互動，可以形成嚴密的規則體系，而并行推進的預案體系可以增強制度規范的時效性、可操作性，強化法律與政策的整體性、協調性，因此，二者形成的合力可以有效回應突發公共衛生事件治理的客觀需求。而從微觀層面來看，非典肺炎、H1N1 到COVID-19 等突發公共衛生事件應對的經驗表明，法律修訂、政策制定和具體實施都需要以“供、研、醫、控”為核心內容，以增強我國在應對公共衛生事件中的能力。