我國自貿區當成為構建新發展格局的中心節點和戰略鏈接
——以上海、廣西、云南自貿區為例

周漢民 王乃學 喻頂成

（1.上海市社會主義學院，上海200237；2.廣西壯族自治區政協，南寧530201；3.云南省政協，昆明650228）

建設自由貿易試驗區是中共中央在新時代推進改革開放的一項戰略舉措，在我國改革開放進程中具有里程碑意義。自貿區是中國一次前所未有的“自我開放”，是一扇開放模式創新的“窗口”，更是一場制度改革的“大戲”。當下，我國正在加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。因而，自貿區建設應該邁向更崇高的目標，努力成為新發展格局的中心節點和戰略鏈接。

一、自貿區的核心任務和發展戰略

（一）核心任務：制度創新

習近平總書記曾在參加全國人大上海代表團審議時明確指出：“核心任務是制度創新，要對照國際最高標準、最高水平的自貿區，深化完善基本體系，突破瓶頸、疏通堵點、激活全盤，聚焦商事制度、貿易監管制度、金融開放創新制度、事中事后監管制度等，率先形成法治化、國際化、便利化的營商環境，加快形成公平、統一、高效的市場環境。”總書記這一段重要講話完整勾勒出包括上海在內的我國自貿區建設的路徑選擇和崇高目標。

隨著我國改革進入深水區，自貿區要破解的，是系統性、深層次的體制機制障礙。由此，自貿區的核心就是制度創新，要在體制、機制、法治創新等方面做出表率，通過自身實踐和發展，形成一批可復制、可推廣的制度，以更大的開放倒逼更深入的改革。

體制方面，率先實施準入前國民待遇和負面清單管理。從2013年上海自貿區第一版負面清單提出了190項管理措施到2020年調整為30項，從僅適用于上海自貿區一家到推廣到所有自貿區，每一步調整都付出了艱辛的努力，負面清單進一步增強了市場準入的透明度，提高了投資便利化。

機制方面，深入推進放管服改革，不斷簡政放權，轉變政府管理模式。以事中事后監管為重點，以信息化為手段，推行“互聯網+政務服務”“證照分離”“一業一證”等一系列創新舉措先行落地，有效降低市場制度性交易成本，逐步建立與國際接軌的監管標準和規范制度。

法治方面，全國人大常委會關于利用外資的四部法律在上海自貿區暫停實施3年的重要決定以及2014年8月1日正式施行的《中國（上海）自由貿易試驗區條例》（以下簡稱《條例》）更是體現了悠悠萬事法治為先的特征。值得一提的是，作為中國第一部關于自貿區的地方性法規，《條例》廣泛聽取社會意見建議，僅上海的市政協委員就多次開展研討，提出了厚達87頁的意見建議，最終生效的《條例》中，至少有12條體現了政協委員的共同智慧，成為委員參與立法協商的一個成功范例。隨后，廣東、福建、浙江、江蘇、四川、河北、廣西等地相繼出臺自貿區相關條例。

（二）自貿區的發展戰略：打造新發展格局的中心節點和戰略鏈接

新發展格局意義重大。中共十九屆五中全會明確提出，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，并對此作出重大工作部署。構建新發展格局，是以習近平同志為核心的黨中央根據我國發展階段、環境、條件變化，審時度勢作出的重大決策，既是與時俱進提升我國經濟發展水平的戰略抉擇，也是塑造我國國際經濟合作和競爭新優勢的戰略抉擇，為“十四五”乃至今后更長時期的發展指明方向。

自貿區建設要率先探索服務新發展格局。新發展格局是重大判斷、系統工程，但大格局也要于細微處用功。服務新發展格局，需要依托載體支撐，需要“中心節點”和“戰略鏈接”發揮作用。打造國內大循環的中心節點和國內國際雙循環的戰略鏈接，是在新格局下發力突破的關鍵所在。要把構建新發展格局同建設自貿區等戰略銜接起來，在有條件的區域率先探索形成新發展格局，打造改革開放新高地。自貿區在改革開放進程中發揮著先鋒作用，既能面向國際市場匯聚全球資源，又能依托國內超大市場釋放內需潛力，理應在構建新發展格局中走在前列，要通過對內、對外兩個扇面，與全國和全球緊密連接，努力成為新時代構建新發展格局、建設現代化經濟體系、推動高質量發展的生力軍。

“新發展格局決不是封閉的國內循環，而是開放的國內國際雙循環。”自貿區要把自身發展放在“兩個大局”的高度下思考，發揮自身聯通國內國際兩個市場、兩種資源的特色，服務國內國際要素流動，把雙向開放、雙向聯動的文章做深做透，成為國內國際雙循環的重要交匯點。一方面持續深化對外開放，對標國際最高標準、最好水平，聚焦高水平開放，提高對資金、信息、技術、人才、貨物等要素配置的全球性影響力，并在穩外資、穩外貿中發揮作用，形成全方位、多層次、多元化的開放合作格局，積極參與國際大循環；另一方面發揮輻射帶動作用，打通國內要素流動的難點、堵點和痛點，進一步建設國際化、法治化、便利化營商環境，引領國內大循環，以國家戰略和科技前沿為導向，推動高科技產業基地建設，成為全國乃至全球產業鏈、供應鏈、價值鏈的重要樞紐，釋放創新發展新動能，為國家構建新發展格局探索路徑、作出示范。

二、自貿區的功能分析

迄今，我國已有21個自貿區，從最初的“一枝獨秀”到如今的“雁陣齊飛”，形成全方位、有梯度的開放，由探索到成熟，由試點到推廣，開創了沿海地區和內陸地區自貿區比翼齊飛的嶄新格局，標志著我國對外開放、深層次改革的戰略布局已然構建完成。這些自貿區立足國家總體戰略，充分利用自身優勢，加強改革系統集成，狠抓制度創新，發揮了改革開放“排頭兵”的示范引領作用。

（一）上海自貿區——示范引領

2013年9月29日，中國（上海）自由貿易試驗區破土而出，28.78平方公里的土地，成為中國改革開放的楔子。2015年，上海自貿區擴展到120.72平方公里，功能進一步豐富。上海作為試驗區領頭羊，聚焦投資、貿易、金融、事中事后監管等領域，率先構建與國際通行規則接軌的制度體系，形成了外商投資負面清單、國際貿易“單一窗口”、自由貿易賬戶、證照分離等一批基礎性制度和核心制度創新。2019年8月20日，上海自貿區臨港新片區正式揭牌，更是成為中國自貿區建設的尖兵利器。之后，洋山特殊綜合保稅區于2020年5月16日正式掛牌運作，成為全國151個海關特殊監管區域中唯一一個特殊綜合保稅區。目前，洋山特殊綜合保稅區已實現全區域封關驗收。臨港新片區圍繞“特殊經濟功能區”和“特殊綜合保稅區”開展了一系列差異化探索，重點聚焦“6+2”八大制度創新（投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由、數據便捷聯通和特殊的稅收政策、風險防范機制），加快打造開放型政策制度體系，國務院《總體方案》明確的78項制度創新任務中，近90%的任務已經落地。

臨港新片區要打造集聚海內外人才開展國際創新協同的重要基地、統籌發展在岸業務和離岸業務的重要樞紐、企業走出去發展壯大的重要跳板、更好利用兩個市場兩種資源的重要通道、參與國際經濟治理的重要試驗田，這既是面對世界多變且復雜形勢的又一次突圍，也是波瀾壯闊改革開放中的又一次標志性事件。

臨港新片區承載的歷史職責，就是要進一步為國家開放進行壓力測試，成為最重要的壓力測試場。未來，還將繼續對標世界最高標準、最好水平，先行先試包括中國已經加入的RCEP、已完成談判的中歐雙邊投資協定以及積極參與的中日韓自貿協定、CPTPP談判等涉及的經貿規則，實施更大程度壓力測試，試驗這些國際條約中許許多多的新舉措、新做法，并放大輻射帶動示范效應，全力打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區。

（二）廣西自貿區——面向東盟

2019年8月30日，中國（廣西）自由貿易試驗區正式揭牌運行，這是國家首次在民族區域自治地區布局自貿試驗區，也是全國唯一陸海統籌的自貿試驗區。全面落實中央關于打造西南中南地區開放發展新的戰略支點的要求，發揮廣西與東盟國家陸海相鄰的獨特優勢，著力建設西南中南西北出海口、面向東盟的國際陸海貿易新通道，形成21世紀海上絲綢之路和絲綢之路經濟帶有機銜接的重要門戶，是廣西自貿區的重要使命。

廣西自貿區強化制度創新，全面落實120項改革試點任務，積極開展差別化探索，一批獨具特色的“廣西經驗”加速形成。截至2020年8月15日，試點任務已完成56項，分批下放162項省級行政權限，累計完成率46.7%。

突出面向東盟特色。開展以東盟為重點的國際合作方面，建設了中國—東盟經貿中心、中國—東盟特色大宗商品交易平臺和中國—東盟跨境產業鏈等，旨在進一步拓展與東盟國家在物流、貿易、產業、金融等多領域的合作，有力促進開放型產業集聚，推動中國與東盟區域經濟一體化發展。東盟今年已躍居中國最大的貿易伙伴，未來廣西自貿區與東盟的貿易增長空間巨大。

突出邊境合作特色。廣西的沿邊開放工作基礎扎實，創新探索空間巨大。廣西自貿區圍繞深入開展沿邊地區開放合作，推動跨境貿易、跨境物流、跨境金融、跨境旅游和跨境勞務合作等一系列創新改革。例如，打造跨境勞務合作聯審平臺，實現跨境務工人員證件“網上申報”“一窗發放”，為全國沿邊地區深化同周邊國家的互利合作、睦鄰友好，提供可復制可推廣的經驗。

突出陸海聯動特色。廣西自貿區突出加快打造貫通西部地區、面向東盟的國際大通道，通過實施一系列創新試點任務和政策，加快建設陸海聯通門戶港，建設中國—中南半島陸路門戶，構建以海鐵聯運為主干的多式聯運體系，完善陸、海、空一體化現代物流體系，為有機銜接“一帶一路”提出了實施路徑和具體措施。

（三）云南自貿區——沿邊跨境

2019年8月30日，中國（云南）自由貿易試驗區掛牌運行。2021年3月，云南自貿區昆明片區加入世界自由區組織。全面落實中央關于加快沿邊開放的要求，著力打造“一帶一路”和長江經濟帶互聯互通的重要通道，建設連接南亞東南亞大通道的重要節點，推動形成我國面向南亞東南亞的輻射中心、開放前沿，是云南自貿區肩負的使命和任務。自成立以來，云南自貿區圍繞政府職能轉變、投資領域改革、貿易轉型升級、金融領域開放、推動創新驅動發展、創新沿邊經濟社會發展、面向南亞東南亞輻射中心建設等七個方面打造制度創新高地，總結形成制度創新成果119項，為我國新時代沿邊開放體制機制和政策舉措創新進行了有益嘗試。2020年新增企業18 000余家，同比增長37%，外貿進出口同比增長91.4%，實際利用外資同比增長5.5倍。

抓住沿邊和跨境特色。云南與緬甸、老撾和越南三個國家接壤，國境線長4 060公里，分布著20個國家一類口岸和6個二類口岸，云南自貿區最大的特點是沿邊，最大的特色是跨境，最大的優勢是區位。云南自貿區推出“互聯網＋邊民互市”創新模式，在全國首創將跨境購售電主體引入平臺交易，探索建立中緬雙邊銀行互開賬戶+網銀清算+人民幣對緬幣撮合報價的“小同城”業務模式，實現中緬兩國甩掛跨境直達運輸；出臺16項金融改革創新制度文件，推動跨境人民幣業務創新發展；在全省率先開展“貨物貿易電子單證審核”業務；開立省內首單電子營業執照賬戶和首單自貿區外匯NRA賬戶結匯業務等。

積極促進國際產能合作。云南自貿區不斷探索與南亞東南亞的邊境貿易，加入全國制度創新聯盟，充分利用平臺作用，加強跨區域產業深度合作和項目需求對接，推動試驗任務落地見效。探索實踐“一線兩園”的跨境園區合作，創新邊境地區人員往來等模式，試點與毗鄰國家簽署跨境人力資源合作協議，嘗試建立外籍勞工管理長效機制，促進國際產能合作。同時，加快特色產業集聚，如圍繞邊境旅游試驗區建設，打造民族文化、生態養生等沿邊旅游文化品牌。

（四）自貿區要主動融入新發展格局

構建新發展格局決不只是應對疫情影響的一時之舉，而是今后一個較長時期做好經濟社會發展工作的重要遵循；構建新發展格局也不是一蹴而就的，需要做出長期艱苦的努力。中共十九大報告提出賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，因而，自貿區要放大格局、拓展視野，深刻領會構建新發展格局的重大意義和重要內涵，立足中國，放眼世界，結合自身實際，思考和把握定位、發展方向、未來戰略等現實問題，以此來實現高質量發展，打造國際合作與競爭新優勢，為加快形成新發展格局貢獻力量。

自貿區建設已經進入新的階段，向高能量型的自貿區發展，提升在全球價值鏈上的位置和勢能，自然難度也更高。尤其是面對新發展格局對自貿區提出的新要求，還存在對標國際高標準經貿規則有待提高、產業布局和產業升級的引領能力有待提高、制度型探索有待加強等問題，需要從制度創新和深化改革入手，圍繞產業能力提升、經濟結構轉型、科技創新等方面做出進一步突破。值得一提的是，自貿區要突破對傳統發展模式的路徑依賴，它不是政策優惠的洼地，更不是開發區的升級版，而是要注重“首創性”的探索，防止功能異化或者簡單的程序優化。

三、政策建議

習近平總書記在浦東開發開放30周年慶祝大會上的講話中強調，自貿區要對標最高標準、最高水平，實行更大程度的壓力測試，在若干重點領域率先實現突破。由此，自貿區改革的步伐要更快一點，改革的舉措要更大一些，改革的目標要更清晰一些，尋求在構建新發展格局中，發揮更大作用、實現更大發展，成為中心節點和戰略鏈接。

（一）因地制宜，各展特色

各自貿區可以根據自身所長和主攻方向的不同，在國家統一協調下形成差異化發展。充分利用自貿區各自的比較優勢，主動對接“一帶一路”倡議及其他國家戰略，以不同的資源稟賦和競爭力優勢，打造“各具特色的改革開放高地”，形成獨特性與辨識度。重視自貿區“競爭”“合作”與“協同”問題，充分發揮地方政府先行先試的積極性。同時，自貿區之間也可以互相學習，加強有機聯動和資源共享機制，避免簡單的形式模仿、同質化競爭，如盲目建設產業園區等，而要真正在制度創新方面比學趕超，鍛長板，補短板。例如，上海要重點發展國際貿易、金融服務、航運服務、專業服務、高端制造等，面向世界、服務全國；廣西可加強陸海聯動，與東盟國家開展全方位經貿合作，培育外貿新業態新模式等；云南在更好利用陸路合作模式提升跨境交流的同時，要注重科技領域的國際合作。

（二）統一管理，加強指導

成立國家層面的主管機構或對口部門，科學設立我國自貿區發展的戰略目標，由國家提出指導性意見，謀定而后動，做好前瞻性戰略部署，與其他重大發展規劃適配，體現改革擔當。從國際看，全球成熟的自貿區一般有國家層面的主管機構，如美國的自由貿易區委員會、新加坡的交通部、韓國的自由貿易園區委員會等，建議可以借鑒國外經驗和總結國內實踐，優化政府監管的范圍和職責分工，避免自貿區的設立與管理“留白”。并且隨著我國自貿區不斷擴容和進一步拓展，需要加強研究，逐步賦予自貿區更大的改革自主權，做到政策的協調、功能的明確和特色的凸顯。同時，也可以在統一的原則下更好地指導各地自貿區創新發展以及協同聯動。經濟循環的暢通無阻，不僅是人和物的循環，更是信息的循環和理念的循環。

（三）法治建設，保駕護航

鑒于我國自貿區建設已近8年，可從中總結評估經驗、做法、措施，制定全國通行的國家自貿區法，將自貿區的改革突破，以法治的方式予以固化，以體現中共十八屆四中全會“全面推進依法治國”方略，并在國際經濟貿易規則制定方面爭取更大的發言權。首先，應堅持合憲性原則、屬地管轄原則、立法統一原則、與國際慣例接軌原則，進行國家層面的立法；其次，在國家立法的指導下，完善地方立法和配套細則，最終形成法律、法規、規章等協調配合的法律體系。

還可加快構建分領域、分類別的自貿區專項法律法規，如《數據安全管理辦法》《個人信息和重要數據出境評估辦法》《數據資源安全共享管理辦法》等，制定跨境證券、期貨和融資方面的專項規定；促進電子合同推廣立法；在自貿區設立較高層級的法院或法庭，設立檢察院分院或者獨立的檢察派出機構；允許自貿區法院與他國法院簽署法院間承認判決的指導備忘錄并加大各國法院間信息共享力度；完善國際商事仲裁體系建設，制定案件受理的負面清單，探索多元化商務爭端糾紛解決機制。

（四）明確定位，服務大局

自貿區的未來發展必須要服務全面建設社會主義現代化國家的新征程，尤其是要融入新發展格局，更好利用國際國內兩個市場、兩種資源。自貿區不僅要可復制、可推廣，更要可輻射。

一方面，不斷推進建設法治化、國際化、便利化的營商環境，促進要素自由流動。營商環境正日益成為全球資源配置和高端產業布局的決定性因素之一，要持續建設一流營商環境，放寬市場準入，促進公平競爭，依法平等保護國有、民營、外資等各種所有制企業產權和自主經營權，暢通國內大循環，建立統一開放、競爭有序、公平公正的全國統一市場。以自貿區為平臺，逐步實現投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由，促進生產要素自由便利流動，成為集聚高端要素、匯集高端人才、培育高端產業的重要載體。

成熟的市場經濟要素應充分循環和鏈接。目前，在我國經濟發展最活躍、開放程度最高、創新能力最強的京津冀、長三角、大灣區都分布有若干自貿區，可探索在這三個區域率先構建統一的市場準入制度，建立要素交易大市場，推進土地、資金、勞動力、數據等生產要素價格的市場化改革，充分激發市場主體活力。

還要高度重視和鼓勵科技創新。面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康，聚焦關鍵環節和重點領域，加大創新的支持力度，建立與新發展格局相匹配的產業結構?？陕摵袭a業鏈上下游各方主體、創新鏈前后端各類資源，促進產業匯聚和集群打造，打造跨行業、跨區域、跨產業鏈的科技創新生態體系。發揮高端產業輻射源功能，搭建領先全球的科技創新平臺，集聚一批具有技術引領性、價值鏈控制力強、高智能化等特征的高端產業，形成若干具有世界級影響力的產業集群，提升自貿區在全球創新網絡中的層級。

另一方面，打造高能級開放合作平臺，增強全球資源配置能力。著力推動規則、規制、管理、標準等制度型開放，形成與國際接軌的投資管理制度，提供高水平制度供給、高質量產品供給、高效率資金供給，吸引和聚集全球資源尤其是高端資源，包括資本、技術、人才、信息等，特別是加速創新要素跨境自由流動，加速智能制造與數字服務融合趨勢，為跨國公司供應鏈創新提供產業支撐，形成“你中有我、我中有你”的互利共贏格局，更好參與國際合作和競爭。當下，要主動融入RCEP，積極對接其中的海關程序、檢驗檢疫、技術標準以及電子商務自由貿易規則等，探索與周邊RCEP成員國建立促進自由貿易的合作新模式，重點推動開展數字經濟領域技術服務和技術合作。

打好國際牌，可以作為自貿區最突出的特色。例如，“一帶一路”倡議是我國參與全球開放合作、改善全球經濟治理體系、推動構建人類命運共同體的重要平臺，無論“一帶一路”通到哪里，都要努力建設好與其相配套的自貿區或是探索建立自貿區，著力打造好中國境內的“橋頭堡”和“驛站”。通過國內外自貿園區合作，如共建國際產能合作區、跨境經濟合作區等，不斷強化國內外產業鏈的互動融合，促進資源互聯互通和成果互鑒共享。

此外，隨著中國越來越走進世界中心舞臺，也越來越迫切需要能夠具有全球資源配置功能，能夠代表國家參與全球競爭與合作的企業。自貿區要成為國內企業“走出去”的孵化器和推進器，特別是本土跨國公司國際化孵化和培育基地，幫助企業積極參與全球產業鏈重構，通過對外投資參與全球資源的配置，從而形成更為強大的全球資源的吸納力和輻射力，為我國贏得更為強大的全球競爭，使得自貿區成為具有全球影響力的資源配置中心。尤其是在以數字經濟為代表的新一輪科技革命風起云涌之際，中國處于領先地位，因而加強這一領域的國際合作正當其時，要在參與國際合作中形成競爭新優勢。

進入新征程，踏上實現第二個百年奮斗目標新的趕考之路，自貿區要在服務新發展格局的道路上不斷前行，引領前瞻，為實現中華民族偉大復興貢獻更大力量！