“十四五”我國新型城鎮化發展新方向

文｜尚教蔚

中國社會科學院生態文明研究所城市群研究室 尚教蔚

改革開放后，隨著我國經濟的不斷發展，我國城鎮化進程不斷加快，城鎮化水平也得到了一定程度的提高。城鎮常住人口從1978年的1.72 億增長到2019年的8.48 億，常住人口城鎮化率從17.92%提高到60.60%。黨的十九屆五中全會指出，推動區域協調發展，推進以人為核心的新型城鎮化。為“十四五”的新型城鎮化發展指出了新的方向。

一、“十三五”期間我國城鎮化取得的主要成績

“十五”期間首次明確提出城鎮化，2013年中央城鎮化工作會議強調“走中國特色、科學發展的新型城鎮化道路”。2015—2019年常住人口城鎮化率增長了4.5 百分點，在相關規劃和政策上有了較大發展和突破，城市群、都市圈格局基本形成，為“十四五”以及更長時間高質量的城鎮化發展打下良好基礎。

首先，出臺了一系列的相關規劃和政策，推動了新型城鎮化的發展。如《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》（以下簡稱城鎮化規劃）；先后批復了若干城市群的規劃并實施，包括跨區域的和省域內的；逐步放開300 萬以下城市的落戶制度，建立了城鄉統一的戶口登記制度和居住證制度；“3 個一億人”目標基本實現：實現1 億人的農業轉移人口在城鎮落戶；1億人的居住條件通過棚戶區、城中村改造得到改善，1 億人在中西部地區就近城鎮化基本實現。

第二，城市群、都市圈格局基本形成。在城鎮化規劃中提出新型城鎮化以人的城鎮化為核心，“以城市群、都市圈為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展”，“十三五”規劃《綱要》確立建設的19 個城市群以 25% 土地集聚全國 75% 人口，創造全國 88% 的 GDP。這19 個城市群的主要經濟社會指標在全國經濟社會指標中占比具有比較重要的地位。也是“十三五”新型城鎮化發展的主要成績之一。

第三，城鎮化進程有序推進，但增長速度減緩。2015—2019年（末）城鎮常住人口由7.71億人增加到8.48 億人，每年增加1900 多萬人，但常住人口城鎮化率增長速度逐年下降，比上年增長分別為1.33、1.25、1.17、1.06、1.02 個百分點。表明我國城鎮化進入穩步發展階段。和城市發展類似，城鎮化進程中中西部地區發展也晚于東部地區，但城鎮化率增幅高于東部地區。2019年中西部地區的城鎮化率增幅分別高于東部地區約0.4 個百分點，“十三五”期間中西部地區是城鎮化快速發展的主要區域。

二、存在的主要問題

我國城鎮化和西方發達國家相比起步較晚，城鎮化水平相對較低。在城鎮化發展過程中存在著各種各樣的問題，主要包括戶籍制度問題、城市群以及都市圈發展水平較低、城市（鎮）空間效率低等問題。

一是現行戶籍制度阻礙的以人為核心的城鎮化。2019年我國常住人口城鎮化率為 60.6%，戶籍人口城鎮化率為 44.38%，二者相差約 16個百分點，但涉及2 億多人。戶籍人口城鎮化率的實現主要以行政區劃變化為主，如鄉變鎮、村變街道等。戶籍制度改革近年來雖有一定推進和進展，但仍然限制了以人為核心的城鎮化發展步伐，特別是農民工的市民化問題仍然沒有得到較好解決。2019年我國有農民工2.9 億人，年末在城鎮居住的進城農民工1.35 億人。和戶籍相關的資源共享也出現了人在城里（沒戶籍的常住人口）不能與戶籍人口同等待遇的尷尬局面。特別是不能共享城市中教育、社保、醫療、住房等方面的公共資源和公共服務。城鄉居民基本公共服務均等化問題依然存在。

二是多數城市群、都市圈發展處于起步階段。除長三角、珠三角、京津冀外，多數“十三五”期間獲批的城市群、都市圈發展水平有待進一步提高。包括中心城市的帶動作用和輻射功能、城市群之間的產業分工、城市群之間的區域協調政策等還不夠完善和完備。城市群、都市圈中城市之間的行政分割等阻礙它們的快速成長。

三是快速城鎮化過程中的城市空間錯配問題。我國在城鎮化過程中一定程度上出現了土地擴張，即城市建設用地規模超過了人口集中的規模，城市建成區的擴張快于常住人口的擴張，超大城市的中心城區人口密度過高與非中心區域人口密度過低等空間錯配問題。

三、“十四五”新型城鎮化發展新方向

和西方國家成熟的城鎮化相比，我國城鎮化發展還有較大潛力、城鎮率還有一定的上升空間。城鎮化對我國經濟社會長期可持續發展有著重要支撐作用，因此新型城鎮化更加強調以人的城鎮化為核心，不斷提高戶籍人口城鎮化率；以城市群、都市圈為主要形態實現區域協調發展；不斷融合和解決城鄉二元結構。

第一，高質量發展以人為核心的新型城鎮化。習近平總書記指出：“推進城鎮化的首要任務是促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。”以人為核心的城鎮化，更具體地說就是以提高城鎮人口比重為目標的城鎮化。城鎮人口比重的提高，按我國現有制度和政策就是如何解決沒有戶籍的常住人口的戶口問題。“十四五”期間要進一步加快戶籍制度改革，以解決農業轉移人口市民化為契機，加快提高城鎮戶籍人口城鎮化率。除幾個超大城市外，盡快放開戶籍制度，特別是有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口實現部分同權市民化。不同城市和區域根據情況確定符合本地區不同階段的戶籍政策。爭取到2035年實現常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率同步發展。如果短時間內不能快速解決戶口問題的話，至少出臺相關政策——沒有戶籍的常住人口居住達到一定年限并符合一些其他條件就可以與戶籍人口在公共資源和公共服務上享受同等待遇。盡量破除同城不同權的壁壘。

第二，大力發展和提高城市群、都市圈的中心城市帶動作用和輻射功能。同時中小城市協調發展。城市群、都市圈中心城市與周邊區域要協同發展，實現公共服務的共建共享，實現城鄉融合發展。我國城市發展就是以東部沿海城市崛起開始的，多年來東部地區沿海城市無論經濟、人口數量、人才聚集、基礎設施等都遠高于中西部地區。城市群、都市圈的發展也要延續這個模式。東部地區的城市群、都市圈有得天獨厚的地理位置、經濟基礎、人才基礎、人口基礎等，可在現有基礎上得到快速發展，起到引領中西部地區城市群、都市圈發展的作用。在中心城市帶動作用和輻射功能上，要實現中心城市與周邊城鎮之間交通設施、公共服務的一體化。合理分布人口和產業分工，充分利用好有限的國土空間，同時還要借鑒國外發展較好的中心城市、城市群、都市圈的經驗為我們的發展提供參考。在城市群及都市圈內戶籍制度要深入改革，如在城市群或都市圈內戶口和居住證等實現互通互認。

第三，解決好城鄉二元結構，完善區域協調發展。除戶籍問題外，城鄉二元結構還存在較多問題。因此，“十四五”期間首先要解決好這些問題才能更好的提高城鎮化質量。如收入的二元結構，以農民工為例，這部分群體中的一部分人雖然屬于城鎮常住人口，但由于沒有戶口等，在城鎮就業以及和就業相關的收入就會受到一定影響。2019年城鎮居民可支配收入中位數39244 元，農村居民可支配收入中位數為14389 元，全國農民工人均月收入3962 元。此外還有城鄉金融支持的二元結構、城鄉基礎設施建設的二元結構、城鄉管理二元結構等等。在區域協調發展方面，主要解決區域政策、規劃不統一以及不銜接等行政分割問題。特別是城市群、都市圈范圍內的政策、規劃等制定要統一和銜接，破除行政分割。要有頂層設計理念，不同層級城市群、都市圈要分別由不同層級政府部門（如發改委）牽頭制定相關政策和規劃。區域協調主要包括交通協調、產業協調、社會治理協調、公共服務共享協調等。