“政務上鏈”：應用場景、風險挑戰與治理對策

錢再見

【關鍵詞】區塊鏈 “政務上鏈” 開放治理 政務誠信

基于區塊鏈技術的“政務上鏈”正在得到快速應用。所謂“政務上鏈”，就是利用區塊鏈的開放性、透明性、去中心化、不可篡改性和可追溯性等特質推進電子政務和數字治理，提升數字政務服務能力和質量。習近平總書記在中共中央政治局第十八次集體學習時明確指出“要探索利用區塊鏈數據共享模式，實現政務數據跨部門、跨區域共同維護和利用，促進業務協同辦理，深化‘最多跑一次改革，為人民群眾帶來更好的政務服務體驗。”隨后，各級政府加速推進“政務上鏈”，積極應用區塊鏈技術提升政務服務。本文認為，區塊鏈3.0 的新發展就是在超越了區塊鏈1.0 的加密貨幣和區塊鏈2.0 的智能合約的基礎上實現了泛區塊鏈應用，其中，“政務上鏈”的應用場景中的關鍵問題是如何在發揮數字技術促進國家治理效能提升的同時有效防范各種風險挑戰，依法加強區塊鏈技術應用的監管，推進參與式治理并且提升政務誠信，實現誠信治理。

“政務上鏈”的應用場景

“政務上鏈”是在電子政務中合理使用區塊鏈技術優勢賦能國家治理，推動政府公共部門加強數據共享、擴大政務公開、提升政務誠信，實現協同治理、透明治理和誠信治理，不斷提高政務服務效率和質量。正如習近平總書記所強調的，“發揮區塊鏈在促進數據共享、優化業務流程、降低運營成本、提升協同效率、建設可信體系等方面的作用。”“區塊鏈+ 政務”擦出的火花，在給人們提供便利的同時，也展示了其廣闊的應用前景。

公共服務領域。當前，世界上許多國家都在加緊推動區塊鏈技術在政務服務中的廣泛應用。例如，包括烏克蘭、愛沙尼亞和澳大利亞在內的許多國家正在建立基于區塊鏈的電子投票系統。美國正致力于整合區塊鏈技術來記錄和分享醫療信息，英國也在將區塊鏈技術應用于公共服務。公共數據是政府公共部門依法實施公共管理、制定公共政策進而提供公共服務的依據和基礎，離開了準確的公共數據，政府公共部門的公共決策就可能出現失誤，其所提供的公共服務也難以精準高效。區塊鏈技術的去中心化分布式賬本技術（DistributedLedger Technology， DLT）、共識機制（Consensusmechanism）以及開放性、透明性、不可篡改性和可追溯性等特質，使得政務信息更加具有精準性、公開性和共享性。區塊鏈技術也因此成為“政務上鏈”的信息基礎設施，適用于數字身份管理、安全記錄保存、文檔處理與管理等政府公共部門管理中的核心活動。區塊鏈技術中的時間戳（timestamps） 確保政府公共部門程序記錄和公共文件記錄的安全性和可驗證性。例如，在脫貧攻堅戰中，通過區塊鏈技術的運用，可以使行政審批鏈與金融服務鏈的信息共享，實現扶貧資金從審批到撥付全流程透明、精準和高效。區塊鏈數據信息共享模式有助于實現政務數據跨部門、跨區域共同維護和利用，促進公共事務協同辦理，提高政務服務效率和質量。新冠肺炎疫情期間，政務區塊鏈在疫情防控、社會捐助審計監督以及企業申請復工復產中都發揮著重要作用。區塊鏈技術在教育、就業、養老、精準脫貧、醫療健康、商品防偽、食品安全、公益、社會救助等公共事務領域的應用，可以為人民群眾提供更好的公共服務。疫情穩定之后，數字化ABCD 即人工智能（Artificial Intelligence）、區塊鏈（Blockchain）、云計算（Cloud Computing）、大數據（Big Data）等新型基礎設施建設投資需求巨大，基于區塊鏈的工業互聯網、物聯網等融合發展、相互協同，在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局方面中發揮關鍵作用，促進生產關系變革。

開放式治理領域。區塊鏈技術作為一種去中心化的分布式賬本技術，適用于多方參與的開放式治理場景。近年來，區塊鏈的效用正在通過智能合約（smartcontracts）得到認可——這可能是實現公開和透明的政府活動的重要基石。在區塊鏈環境下實施政府招標過程，可以提供一個公開、公平的招標方案從本質上說，通過“政務上鏈”實現的開放式治理也是一種民主治理，一種網絡化的多元共治，而多元共治內在地包含了多元主體群體內部自治。正如意大利米蘭博科尼大學文森佐·莫拉比托（Vincenzo Morabito） 所指出的“區塊鏈治理”的理念，多元治理者基于區塊鏈技術的去中心化自治組織（Decentralized Autonomous Organizations， DAO）能夠以一種潛在的更有效率和分散的方式提供公共服務。區塊鏈3.0 時代的區塊鏈技術廣泛應用將會形成一個基于自治的大規模協作社會，也被稱為去中心化自治社會（Decentralized Autonomous Society， DAS）。可以預見，“政務上鏈”作為一個建立在區塊鏈上的智能化政務服務系統，不僅可以存儲和傳輸公民身份信息、管理國民收入、分配公共資源等公共事務，而且可以在線辦理房屋地契、注冊公司企業、辦理結婚登記、管理醫療保健檔案等，甚至可以基于智能合約技術構建爭端解決機制。加拿大卡爾頓大學J. Z. Garrod 認為，通過將區塊鏈與智能合約相結合，從理論上講，該技術可用于創建任何數量的社會契約，例如，跨國借貸計劃、普遍基本收入計劃、婚姻契約等。進而，“政務上鏈”可以在共識與協調的基礎上實現公共事務的多元共治和開放治理。

社會信用體系建設領域。政務誠信是社會信用體系建設的關鍵，對其他社會主體誠信建設發揮著表率、引領和導向作用。區塊鏈技術作為一種信息技術和記賬技術，其首要目標就是要確保數據的安全性、不可篡改性和可追溯性，解決不同行動者之間的信息不對稱問題，從而實現多個主體之間的信任、合作與協同行動。從這個意義上說，區塊鏈就是通過創造信任來創造公共價值，使不同時空中的多個行動主體能夠基于信任進行協作，從而提高協同效率、有效防范欺詐并且降低溝通成本。美國波士頓大學法學院理查德·湯普森·安斯沃思（Richard Thompson Ainsworth） 等人研究發現，在稅收領域，區塊鏈將為增值稅征收帶來實質性的效率。它將可以降低成本，并建立關鍵的政府間信任關系。最重要的是，區塊鏈將能夠立即終結每年超過500億至600 億歐元的征收收入損失。實際上，歐盟增值稅領域之所以成為區塊鏈的最早采用者，就是因為區塊鏈技術所具有的政府間信任關系增進機制。在數字治理中，數據安全是電子政務系統為社會治理賦能增效的前提。“政務上鏈”可以基于區塊鏈技術的不可篡改性特質為政務數據“上鎖”，防范政務數據被泄露、篡改、偽造乃至刪除的風險，保障電子政務平臺有效運轉。區塊鏈技術實現了數據的透明性、開放性以及可以通過時間戳（timestamp）進行的可驗證性和可追溯性，從而實現了一種“不信之信”。可以說，“政務上鏈”能夠運用區塊鏈技術的去中心化分布式存儲以及防篡改、共享性和透明性等特點有效促進政務誠信，所以，在社會信用體系建設領域也有著廣泛的應用前景。

“政務上鏈”面臨的風險挑戰

科學技術始終是一把雙刃劍。“政務上鏈”在借力區塊鏈技術優勢推動政務服務的同時，也面臨一系列風險挑戰，突出表現在區塊鏈去中心化特質的加密無政府主義沖動、開放治理面臨的區塊鏈技術主義陷阱、信與不信之間的政務誠信難題。

區塊鏈去中心化特質的加密無政府主義沖動。誠然，去中心化是區塊鏈技術的核心特質和功能優勢所在。然而，去中心化是有限度的。致力于挑戰政府權威的技術烏托邦主義者試圖借助于先進技術手段擺脫政府公共部門依法實施的監管，如1988 年的《加密無政府主義者宣言》（The Crypto Anarchist Manifesto） 以及1993 年的《密碼朋克宣言》（A CypherpunksManifesto），都曾試圖通過互聯網技術實現其網絡自由主義主張，甚至形成新的技術利維坦。近年來，區塊鏈技術的發展使技術烏托邦主義者認為“代碼之法（codeas law）”就是區塊鏈系統的內部規則，并且是“區塊鏈治理”（governance by blockchain）的內在邏輯，即與傳統的法律代碼（the code of law）相分離的一種“自律”，即區塊鏈系統中以可執行形式存在的內部規則。英國伯明翰大學研究員凱倫·楊（Karen Yeung）指出，對法治普遍性構成威脅的區塊鏈系統不僅危害合法的國家利益，而且還因為區塊鏈系統提供的安全是狹窄的，僅限于“交易安全”（transactional security）。實際上，如果在“政務上鏈”過程中任由區塊鏈系統內部規則即所謂“代碼之法”取代國家法律系統即“法律代碼”，其實質就是要逃避政府的依法治理。那么，就會背離“政務上鏈”基于區塊鏈技術優勢打破“數據壁壘”促進數據共享的目標和方向。

開放治理面臨的區塊鏈技術主義陷阱。如前文所述，“政務上鏈”致力于推進“開放式治理”，鼓勵和促進開放性、問責制和回應民眾的關切，實際上就是一種基于規則和共識的多元共治。然而，離開了規則和共識，基于區塊鏈的治理同樣會陷入公地悲劇，出現無法治理（ungovernability），甚至造成更為災難性的問題。盧森堡大學馬爾科·克雷帕爾迪（Marco Crepald）認為，治理問題限制了區塊鏈的進化能力，并面臨不可預見的挑戰。區塊鏈在包容性、透明度和改進方面的潛力是顯而易見的，然而，沒有元規則（meta-rules） 的區塊鏈很可能被卡住，無法發揮其真正的潛力。在現代社會中，遵從規制即合規性是確認安全性和防止對消費者造成傷害的一項基本活動。盡管國際和國家質量控制機構做出了許多努力，但是，英國開放大學尼亞茲·喬杜里（NiazChowdhury）發現，在監管合規方面的透明度和問責制仍然是一個具有挑戰性的技術性問題，嚴重依賴信任。技術賦能的權力必然會擴張腐敗直至違法犯罪，并且侵害他人利益和公共利益。在區塊鏈暗網之中，犯罪分子和黑社會賣家利用這些市場交易毒品、網絡武器、武器、假幣、被盜信用卡信息、偽造文件、無證藥品和類固醇等非法商品。現代市場甚至試圖提供網絡攻擊和暗殺等服務。“政務上鏈”的本意是借力區塊鏈技術優勢促進開放式治理實現多元共治，但是，如果不能進行有效的規制和問責，則會落入區塊鏈技術主義陷阱，無法實現治理目標。

信與不信之間的政務誠信難題。區塊鏈因其可追溯、防篡改特性可以使鏈上的每個人都能夠建立自己的誠信節點，從而解決彼此之間的信任問題。一旦有人誠信缺失，就會受到來自智能合約和法律法規的雙重問責和懲罰。基于此，“政務上鏈”可以借力技術賦能推進政務誠信，進而在社會信用體系中引領其他社會主體的誠信建設，重塑整個社會的誠信價值信仰。實際上，區塊鏈技術的誕生本身也是為了應對2008 年金融危機后席卷全球的信任危機。但是，區塊鏈技術真正帶來了什么樣的信任呢？然而，參與區塊鏈維護和治理的多個行動者也會出現對系統失去信心的情況。法國巴黎國家科學研究中心普里馬韋拉·德·菲利皮（PrimaveraDe Filippi）、荷蘭萊頓大學莫爾舍德·曼南（MorshedMannan） 以及意大利佛羅倫薩歐洲大學學院韋斯爾·雷杰斯（Wessel Reijers） 指出，區塊鏈是一個社會技術系統，在這個系統中，人們對行為的相互期望可能會受挫。參與維護基于區塊鏈的系統的行動者有時可以“壓倒”系統中的其他行動者，從而通過代碼之治（即“鏈上”治理）限制實證技術治理（positivist technologicalgovernance）的影響。事實上，存在于技術基礎設施之外的治理過程（也稱為鏈外治理）通常由具有較高社會資本或更好技術技能的行動者所驅動的，他們可以對通常需要分散行動者達成共識的決定施加更大程度的影響。又由于監管政策和機制的缺失和滯后，區塊鏈領域中的投機和欺詐亂象也此起彼伏。同樣，“政務上鏈”也并不意味著政府誠信就能夠即刻上鏈，去信任機制的另一面還是要重建信任。

“政務上鏈”如何在應用場景中實現治理效能

“政務上鏈”要在應用場景中實現治理效能，就必須有效應對各種風險挑戰。具體對策包括依法加強區塊鏈技術應用的監管，實現依法治理，圍繞“政務上鏈”推進參與式治理，基于“政務上鏈”實現誠信治理。

一是依法加強區塊鏈技術應用的監管，實現依法治理。“政務上鏈”的目的是利用區塊鏈技術優勢“鏈”向精準服務，而不是“鏈”入不法之地。“政務上鏈”作為國家治理的創新舉措，發揮效能的關鍵在于依法治理。英國倫敦大學學院區塊鏈技術研究中心瑪塞拉·阿特佐里（Marcella Atzori）指出，比特幣的核心技術區塊鏈最近已經成為一種顛覆性創新，具有廣泛的應用，有可能重新設計我們在商業、政治和社會中的互動。她強調從政治角度分析，基于區塊鏈的去中心化治理在不同程度上挑戰了傳統的國家權威和民主機制，可以被視為超政治工具，可能導致公民普遍喪失權力。瑪塞拉·阿特佐里主張國家作為社會協調的必要中心點的作用，并且指出，基于算法共識的分權是一種組織理論，而不是一種獨立的政治理論。換句話說，區塊鏈技術是否會在不需要國家作為中央機構的情況下運作，從而在傳統法律的范圍之外運作？顯然不能，凱倫·楊（KarenYeung）認為，區塊鏈的成功與否將取決于有效和合法的治理結構。也就是說，“政務上鏈”能否成功借力區塊鏈技術賦能實現治理目標，其基石是依法治理，即通過依法監管打破政務信息壁壘，真正實現政務信息共享。

二是圍繞“政務上鏈”推進參與式治理。開放性治理本質上是一種基于透明性和責任性的參與式治理，說到底，就是一種多元共治局面，即共建共治共享的社會治理格局。“政務上鏈”能否在應用場景中發揮治理效能，最終有賴于公眾的廣泛參與。區塊鏈技術的關鍵創新之處在于它允許其參與者通過互聯網傳輸資產或價值。對許多人來說，區塊鏈技術最有趣的方面是其建立去中心化的自治組織（DAOs）的能力，這些組織在本質上是由代碼實現管理功能自動化的公司。區塊鏈技術層面的“開放性”“參與性”“自治性”與社會治理層面上的公眾參與在邏輯上是一致的，即共建共治共享的格局，而參與本身就是一種對權力運行過程的監督。從這個意義上說，“政務上鏈”就是要通過區塊鏈技術推進政務公開，直接置于人民群眾的監督之下，增強辦事的透明度，提高辦事效率，實現精準服務。

三是基于“政務上鏈”實現誠信治理。治理在一定程度上就是基于問責制實現對信任和誠信的管理。區塊鏈實現分布式自治的前提條件是互不信任的網絡節點達成一致的共識機制（consensus mechanism），在機器之間建立信任網絡。無論是在物理空間還是虛擬空間中執行公共事務，信任都是成功事務的重要組成部分。區塊鏈技術被稱為無信任、不信任或可信任的技術（atrust-free， trustless， or trustworthy technology）。“政務上鏈”就是要運用區塊鏈技術在深化“放管服”改革進程中實現“不見面審批”，使政府權力清單公開化、服務路程公開化，最終實現國家治理的法治化、民主化和責任性，促進政務誠信水平的不斷提升。