突發公共衛生事件應急管理研究啟示

許楠 白秋實 霍鵬程

摘要：隨著新型冠狀肺炎的全球爆發，公共衛生事件下的應急管理引起廣泛關注。新型冠狀肺炎對我國的公共衛生應急管理體系產生了極大的考驗，本文通過借鑒各國歷來應急管理的先進經驗，希望能對我國進一步防控新冠肺炎方面產生啟示，開發出一條中國特色的公共衛生應急管理之路。

關鍵詞：公共衛生事件 新型冠狀肺炎 應急管理

隨著新型冠狀肺炎的全球性爆發，公共衛生事件下的應急管理引起關注，研究這一課題對當前新冠肺炎的進一步防治有所裨益。本文通過研究發達國家應急管理相關機制模式及借鑒參考整合各學者關于公共衛生事件的界定，以進一步推動公共衛生領域應急管理等相關問題的研究。

一、當前各學者對于公共衛生應急管理的定義

張國清依據SARS疫情爆發情況對公共危機特征進行再界定[1]。William L Waug認為應急管理與風險管理如出一轍，并將其歸結為以最大效率應對災害、化解風險所做出的努力[2]。而Robrt Heath則提出更加系統性與整體性的應急管理方法，其將各層次社會主體納入至各類突發公共事件的綜合應急管理體系中，并將應急管理劃分為縮減（Reduction）、預備（Readiness）、反應（Response）、恢復（Recovery）四個階段，涵蓋從確認危機、風險評估、建立預警系統、整合資源和技能直至恢復正常狀態等流程[3]。危機管理四階段相輔相成，不同危機的四階段管理具有重疊性，同一危機的管理過程呈現出流程循環性及空間交叉性。突發公共衛生事件自萌芽—爆發—相持—衰退仍有階段可循，因此4R模型在疫情應急管理中的充分運用有助于對疫情進行獨具針對性及階段性的有效管理。除危機管理4R理論外，學術界對于危機管理的階段界定尚有Birch和Guth的三階段理論、Fink主張的危機生命周期理論[4]、Philip的五階段論、Norman的六階段理論[5]等。聚焦國際公共衛生事件應急管理相關研究，國外學者研究側重于以下三個方面：其一，對全球范圍爆發的如甲流H1N1、H7N9等突發公共衛生事件進行反應能力研究和應急管理能力及其體系建設評估測度;其二，從學術角度出發，對各類突發公共衛生事件應急預案編制所涉相關理論進行完善;其三，對各類突發公共衛生事件相關監測預警理論體系的完善。而我國專家學者則側重于對應急管理過程中的履責情況進行深刻剖析，聚焦組織行為及決策過程，以及突發公共衛生事件危機管理系統的構建和應對策略優化問題。現有關于突發公共衛生事件應急管理體系的理論研究日益趨于系統化，但仍然存在一定局限性。

二、關于公共衛生事件應急管理的國際經驗借鑒及啟示

對于涉及國際經驗啟示的文獻，我們發現歐盟及成員國擁有各具特色的衛生應急管理體系。[8]

歐盟以傳染病防治為重點，注重構建跨國合作網絡。其衛生應急管理體系包括三個部分：承擔監測預警任務的歐盟傳染病網絡（ECDN）、承擔跨國防治協調任務的歐盟傳染病預防與控制中心（ECDC）、承擔深度合作任務的各項歐盟傳染病應對計劃。法國注重中央政府的掌控，建立了完整的國家疫情監測、追蹤、預防及應對體系。德國注重發揮科研機構的作用。秉承自救互救公救綜上，日本具備預防為主、反應迅速的應急管理機制，對我國突發公共衛生事件應急機制的優化具有較大的借鑒作用：（1）加強應急管理體系常態化建設，日常防范堅持關口前移，重視災情預警及預防，并強化全民宣教，提高突發公共事件的自救、互救、公救率，理性應災，從容抗災。（2）將媒體納入應急管理體系建設中，建立輿情監督機制。（3）創新信息化渠道發展，加大對通信網絡的投入，保障民眾信息溝通及信息獲取透明化、通暢化[6]。美國應急管理體系起步較早，可總結為美國模式—全流程備災框架[7]。經過“9·11”事件及甲流、炭疽等突發公共事件的實踐，已初步形成較為備的橫縱一體化應急管理機制。其主要以州和地方政府各屬地自主管理為主，聯邦政府為輔，兼具全方位、多層次、立法形式規定了應急處置機制啟動的標準化工作流程等具體內容。他們認為美國各州、各地方政府皆具備較為完善的公共衛生突發事件全流程應急管理部門及機構，其統籌協調機制對我國突發公共衛生事件應急機制的優化具有較大的借鑒作用：（1）強化頂層設計，加大對疫情預防的投入，以降低疫時、疫后風險損失和各級政府疫情應急救援成本，減少恢復所需投入。（2）根據疫情發展實際情況，實施更為細化的分級響應，分區施政。（3）建立設計信息共享、人員調撥、物資共享等全方位、多層次的橫向標準化應急管理處置系統。（4）合理有效利用信息技術，加大研發投入，建立定量化、可視化、動態反饋的應急管理能力建設評估系統和檢測系統，為疫情防控和疫后恢復方案制定提供技術支持。總的來說，我國應對公共衛生危機時可采取以下幾點：一是高度重視公共衛生危機，將公共衛生安全的風險上升到國家安全風險治理的高度，加強防范。二是建立健全完整全面的有關公共衛生危機治理的法律法規體系。除法律法規外，還應設立相應的治理公共衛生危機的措施等作為支撐，建立層層分明有序的公共衛生治理體系。三是建立健全的公共衛生危機應急管理體系。讓各級衛生應急部門相互配合，衛生應急部門與其他部門相配合，形成內外配合，里外呼應的應急治理體系，充分發揮基層衛生保健的作用。四是建立反應迅速的快速預警系統。各國著重建立反應靈敏、遍布全域的傳染病監測網絡，做到快速報送疫情信息。注重提高信息收集分析和監測預警能力，努力提升預警準確度[8]。例如，美國所有公共衛生機構和醫院都通過互聯網與美國CDC聯接，任何機構發現新的病原體或不明原因可疑傳染病例，都要在第一時間向CDC報告[9]，后者及時組織專家會診研究，拿出方案指導地方衛生機構開展工作[10]。統一指揮，分級響應。各國注重建立統一領導、分級響應的衛生應急決策指揮機制。六是明確衛生應急的公共服務職能，給予相應的財政保障。七是重視專業機構和專家組作用發揮，支持民眾參與[11]。

三、結語

優化我國突發公共衛生事件應急管理長效機制建設是我國打破疫情衍生困境惡性循環、降低疫后建設所需成本、建設標準化應急啟動機制的重要方式，同時也是更好發揮政府作用的現實體現，是關于我國長期以來“事后響應”短效模式的重大轉變與創新發展，也是對“危機管理理論”更加微觀化的理論闡釋。在應用層面，以我國SARS和新冠肺炎疫情為主要案例，在參考以往研究的基礎上總結和分析了我國突發公共衛生事件應急管理體系的演化過程和可能存在的發展空間，并綜合國際上三種代表性的應急管理體系的突出優勢提出完善我國突發公共衛生事件應急管理體系的建議。既實現了最優理論與關系理論的有機結合，又扎根于現實驗證政策性建議的有效性，通過對我國應急管理體系演化進程的深刻把握，深究我國較長時期以來突發公共衛生事件應急處置機制的痛點與難點，為今后政策制定及優化應急管理體系的研究提供新的視角與思維擴散點。

參考文獻

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[1] 王曉曄，閆靜，丁茜，張楠.用汗水澆灌收獲以實干篤定前行[J].中國應急管理報，2020-01-06.

作者簡介：第一作者簡介：許楠，2000 年 10月 出生，女，漢族，遼寧錦州人，本科在讀，遼寧工程技術大學公共管理與法學院;

第二作者簡介：白秋實，2001年10出生，女，漢族，遼寧營口人，本科在讀，遼寧工程技術大學公共管理與法學院;

第三作者簡介：霍鵬程，2001年6月出生，男，漢族，河北滄州人，本科在讀，遼寧工程技術大學公共管理與法學院

研究方向：公共衛生事件應急管理

（遼寧工程技術大學?遼寧?阜新?123000）