四川丘陵山區(qū)土地宜機化改造調(diào)查研究*

王利 姚金霞 何清燕¤ 陳燕英 陳進

1.四川省農(nóng)業(yè)機械研究設(shè)計院，四川成都

2.南方丘區(qū)節(jié)水農(nóng)業(yè)研究四川省重點實驗室，四川成都

1 四川丘陵山區(qū)基本情況

四川地貌以丘陵山地為主，地塊小、不規(guī)則，沿山錯落分布為主要形態(tài)，限制高性能農(nóng)業(yè)機械裝備推廣運用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠傳統(tǒng)人工生產(chǎn)方式，勞動密集、勞動強度大，生產(chǎn)效率低，生產(chǎn)成本高。主要農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平與全國平均水平存在較大差距，機具上，小馬力、中低端機具較多，大馬力、高品質(zhì)機具較少；技術(shù)上，單項應(yīng)用的農(nóng)機技術(shù)較多，集成配套的農(nóng)機化技術(shù)較少；主體上，小規(guī)模自用型農(nóng)機戶較多，規(guī)模化、專業(yè)化、集約化、社會化的服務(wù)型主體發(fā)展不夠，組織化程度和利用率不高。助推丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機械化快速發(fā)展的農(nóng)田宜機化改造，已成當(dāng)務(wù)之急，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重要短板。

2 四川丘陵山區(qū)土地宜機化改造的必要性

2.1 是開發(fā)利用土地資源的必然選擇

四川省幅員遼闊，土地資源豐富，但境內(nèi)地形起伏較大，5 ℃以上（含5 ℃）的坡耕地約占全省耕地總面積的75%以上。丘陵山區(qū)地塊較為零星，高差大，隨著大量青壯年勞動力外出務(wù)工，勞動力缺泛，成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的制約因素。資源稟賦差、土地較零碎，難以實現(xiàn)機械化耕作，成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的瓶頸制約。為了打破農(nóng)機下田“最后一公里”的發(fā)展困境，亟需“改機適地”，土地宜機化改造是開發(fā)利用土地資源的必然選擇。

2.2 農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的關(guān)鍵一環(huán)

宣漢縣大成鎮(zhèn)土地宜機化改造

2020 年，四川全省主要農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平約達到63%，比“十二五”提高了12 個百分點，推動全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式邁入以機械化為主導(dǎo)的新階段。薄弱環(huán)節(jié)機械化也得到快速突破，其中，水稻、油菜、玉米綜合機械化水平分別達到73%、60%、38%。然而，四川廣大的丘陵山地區(qū)域農(nóng)業(yè)機械化水平仍十分低，不能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，許多地方根本無法實現(xiàn)機械化，“肩挑背扛”的種植模式嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本較高、農(nóng)民增收遇瓶頸、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等“三農(nóng)”問題在四川丘陵山區(qū)沒有得到根本解決。而推進土地宜機化改造，能有效地從根本上解決“機不適地”、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費時費力、效益不高等問題，確保農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。此外，通過宜機化建設(shè)，破除寬田埂，整理巴掌地，能有效增加耕地面積，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到大大改善。還可結(jié)合區(qū)域優(yōu)勢，種植優(yōu)質(zhì)高效特色、高經(jīng)濟附加值的農(nóng)作物，農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)和規(guī)模可得到了大幅提升，有助于形成高效新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，有助于四川省發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，為推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整奠定基礎(chǔ)。因此，宜機化建設(shè)是農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的關(guān)鍵一環(huán)，在破解“三農(nóng)”難題、助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

3 四川丘陵山區(qū)土地宜機化改造的有利條件

3.1 獲得政策上的支持

前有《國務(wù)院關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)機裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》、《丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造工作指引（試行）》后有《四川省人民政府關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)機裝備產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的實施意見》，以及當(dāng)前的征求意見稿《2021年省級“五良”融合全程機械化示范項目指南》，明確提出將“宜機化”納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村土地整治重要內(nèi)容，制修訂相關(guān)制度、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和實施細(xì)則，推動農(nóng)田地塊小并大、短并長、陡變平、彎變直和互聯(lián)互通。整合涉農(nóng)項目資金支持丘陵地區(qū)、二半山區(qū)等開展農(nóng)機生產(chǎn)道路建設(shè)，切實解決農(nóng)機下田“最后一公里”問題。由此可見，加快推進四川省丘陵山區(qū)宜機化建設(shè)得到了各級主管部門的高度重視。

3.2 技術(shù)上的支持

經(jīng)過近幾年的實踐證明，宜機化建設(shè)對農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展及當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮著巨大作用。目前，全國各地如重慶市、山西省、湖南省等紛紛出臺宜機化田土改造技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，從宜機化地塊整理政治的基本原則、建設(shè)內(nèi)容、技術(shù)要點、建設(shè)流程、建后管護等方面進行了規(guī)范。在宜機化地塊整理整治開展的同時，通過與其他農(nóng)業(yè)項目主動爭取、主動結(jié)合和主動參與，形成了多部門聯(lián)動，共同推進農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的良好局面，有力促進了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

4 四川丘陵山區(qū)土地宜機化改造現(xiàn)狀

4.1 改造成果

截至2019 年，全省丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造面積約65.0萬hm2，其中，按不同改造類型劃分，坡改梯約占25%，緩坡化改造約占30%，水平條田改造約占45%。按坡度劃分，坡度5°(含5°）以下和5°～15°(含15°）的范圍各占35%，15°～25°(含25°）的范圍約占25%，25°以上約占5%。總投資約270.8 億元，其中，中央和省級資金支持約207.0億元。通過改造新增可用耕地面積約3.3萬hm2，增長率約5%。

4.2 主要做法

農(nóng)田宜機化改造是近年提出的新概念，獲得國家有關(guān)部門認(rèn)可后并賦以新的內(nèi)涵。但國家層面尚沒有設(shè)立專項項目來支撐和實施丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造，四川亦如此。鑒于丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造與現(xiàn)行實施的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)存在有相當(dāng)部分共通之處，四川省提出建設(shè)“旱澇保收、宜機化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”，依托高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)推進丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造。各地政府也結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，制定了相應(yīng)貫徹意見，將“宜機化”納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)重要內(nèi)容。

5 四川丘陵山區(qū)土地宜機化改造存在的問題

5.1 宜機化改造概念混淆，數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一

根據(jù)調(diào)查21 市州四川丘陵山區(qū)宜機化改造情況及實地考察，發(fā)現(xiàn)宜機化統(tǒng)計的投資資金基本都是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)、改造量、改造投資資金測算來看，很大程度上反應(yīng)丘陵山區(qū)宜機化改造與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)概念混淆。無論是眾所周之的原因，還是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的產(chǎn)生過程和實施效果，現(xiàn)行的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田與農(nóng)田宜機化要求存在較大差距，尤其是農(nóng)業(yè)機械化作業(yè)的可能性和安全性沒能充分考慮。

5.2 資金投入不足

實施丘陵山區(qū)農(nóng)田宜機化改造已在全國各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)形成共識，但苦于沒有支持宜機化建設(shè)的專項資金支撐，各地宜機化主管部門基本無所適從。依托高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)開展宜機化建設(shè)，現(xiàn)有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)財政補助標(biāo)準(zhǔn)過低，同樣無法滿足農(nóng)田宜機化改造。應(yīng)結(jié)合丘陵山區(qū)改造的特點和難度，以及丘陵山區(qū)經(jīng)濟收入水平，重點向丘陵山區(qū)省份傾斜高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)補助標(biāo)準(zhǔn)。此外，從國家到地方支持宜機化建設(shè)的政策越來越多，但體系不夠完善，經(jīng)濟激勵力度較弱，市場自發(fā)參與宣傳和激勵機制缺乏，相關(guān)政策之間缺乏協(xié)調(diào)，沒有形成支持宜機化建設(shè)的長效機制。

5.3 建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不明確

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部雖然出臺了丘陵地區(qū)農(nóng)田宜機化改造工作指導(dǎo)，但由于各地的情況不一，實際操作中仍需要進一步制定細(xì)化措施，才能更好地指導(dǎo)工作。近幾年，四川省各市（州）均依托高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和其他涉農(nóng)項目對部分耕地進行宜機化改造，但因為缺乏統(tǒng)一的省級建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范或管理辦法，大部分地區(qū)是根據(jù)地方或者企業(yè)自身提出的需求而建設(shè)的，導(dǎo)致各地建設(shè)水平參差不齊。因此，亟需形成統(tǒng)一規(guī)劃、分區(qū)科學(xué)、布局合理的建設(shè)體系。

5.4 管護措施不到位

存在“重建輕管”的現(xiàn)象，管護責(zé)任和后續(xù)管護資金等有待進一步落實。

6 對策建議

6.1 堅持適度和可持續(xù)原則，因地制宜

土地宜機化建設(shè)工作所涉及到的方法多種多樣，因根據(jù)不同的任務(wù)要求和鄉(xiāng)村發(fā)展實際采取適合的實施措施和步驟；其次，土地宜機化改造應(yīng)納入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地整理規(guī)劃、景觀規(guī)劃、道路規(guī)劃、水利規(guī)劃等進行綜合考慮，在改造過程中，不要過分強調(diào)“無休止”的建設(shè)，要注重對地方特色、前期土地整理歷史成果的保存，并力爭通過規(guī)劃和土地管理手段創(chuàng)造出和諧化的土地宜機化改造方案，側(cè)重解決農(nóng)業(yè)機械化作業(yè)道路問題、機具下田問題、農(nóng)機作業(yè)安全問題，對于道路交通領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要根據(jù)不同的功能需求分別建設(shè)不同材質(zhì)、不同類型的農(nóng)機道路及田間道路。

6.2 健全法律制度，實現(xiàn)土地宜機化改造的規(guī)范化管理

逐步修訂和完善四川省丘陵山地宜機化土地整理整治相關(guān)法律法規(guī)以及實施指南，依法依規(guī)引導(dǎo)如何進行宜機化改造的決議、如何發(fā)布宜機化改造的決定，如何制定、公布和實施宜機化改造計劃，以及土地產(chǎn)權(quán)的重新配置與補償，土地融資與擔(dān)保等，從主體、程序、組織、資金、技術(shù)、公眾參與、權(quán)屬調(diào)整和權(quán)益保護、質(zhì)量及生態(tài)景觀維護、設(shè)施維護、法律責(zé)任等方面不斷推進土地宜機化改造的規(guī)范化管理。

6.3 明確目標(biāo)

從以往經(jīng)驗來看，通過改良田塊的物理形態(tài)，增加耕地的數(shù)量，提高耕地質(zhì)量，完善交通水利設(shè)施，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)等可以促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效，這也正是土地宜機化改造的基本內(nèi)容和形式。同農(nóng)業(yè)政策、土地整理和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的經(jīng)濟目標(biāo)一致，土地宜機化改造也是為了提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，以滿足快速日益增長的人口和發(fā)展國民經(jīng)濟的需求。從長遠(yuǎn)發(fā)展角度出發(fā)，土地宜機化改造的目標(biāo)定位應(yīng)立足時代發(fā)展和農(nóng)民意愿，逐步從改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展到追求經(jīng)濟、社會、環(huán)境綜合效益轉(zhuǎn)變。

6.4 強化規(guī)劃的地位，有序推進土地宜機化改造

縱觀我國多年來土地整理、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作，重視設(shè)計而輕視規(guī)劃，但從科學(xué)技術(shù)內(nèi)在關(guān)系來講，大多“面”狀和多項工程組合的建設(shè)項目，應(yīng)先規(guī)劃，再進行工程設(shè)計。然而據(jù)調(diào)查顯示，在我國大多農(nóng)田整治項目工程建設(shè)過程中，頻繁進行變更設(shè)計，但其實土地宜機化建設(shè)中的工程設(shè)計都是非常小型而且技術(shù)十分成熟的技術(shù)，設(shè)計本身沒有技術(shù)問題，之所以設(shè)計變更頻繁，大多因為規(guī)劃變更所致。因此，必須進一步強化土地宜機化改造規(guī)劃的核心地位。

6.5 注重公眾參與，夯實土地宜機化改造的社會基礎(chǔ)

堅持以人為本的原則，積極調(diào)動社會大眾的參與度，在土地宜機化改造中充分反映公眾的意愿，獲得公眾的支持；充分發(fā)揮公眾特別是項目建設(shè)主體的積極性和主動性，從而降低運行和管理成本，為土地宜機化建設(shè)打下良好的社會基礎(chǔ)，獲取公眾的廣泛支持和參與，共同制定區(qū)域土地宜機化建設(shè)的主要發(fā)展目標(biāo)、基本藍圖以及技術(shù)規(guī)范是土地宜機化改造目標(biāo)能夠最終實現(xiàn)的關(guān)鍵。

6.6 建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與宜機化改造的共贏關(guān)系

依據(jù)全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則，加快修訂地方標(biāo)準(zhǔn)，完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)內(nèi)容，因地制宜開展農(nóng)田宜機化建設(shè)。規(guī)范工程建設(shè)、科技服務(wù)和建后管護等要求。綜合考慮農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要求、市場價格變化和本地財力等因素，適時調(diào)整各地宜機化建設(shè)內(nèi)容和投資標(biāo)準(zhǔn)。在確保完成新增高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)基礎(chǔ)上，鼓勵各地結(jié)合實際，對已建項目區(qū)評估認(rèn)定未達標(biāo)的農(nóng)田宜機化進行改造提升。

6.7 暢通融資渠道，保障土地宜機化改造資金供應(yīng)

由于土地產(chǎn)權(quán)制度和我國農(nóng)民經(jīng)濟收入能力等實際，我國無論是土地整理、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等一般不向農(nóng)民收取費用，絕大部分經(jīng)費主要來自政府或直接受益主體，一些地方積極探索利用社會資金，讓市場參與土地整理的模式，如重慶土地宜機化整理整治。盡管四川省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)資金供給是有制度保障，也是明確提出宜機化作為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的重要考核指標(biāo)之一，但宜機化仍然面臨嚴(yán)重的資金缺口問題。有效的資金保障是助推土地宜機化改造順利實施的必要條件，為此，應(yīng)當(dāng)建立完善的土地宜機化改造資金規(guī)范化管理機制，建立更加多元和穩(wěn)定的資金來源渠道，以保障宜機化改造資金按需穩(wěn)定供應(yīng)，另外，積極探索社會資金的引入模式，引導(dǎo)市場參與宜機化改造，并對其進行有效監(jiān)管。

6.8 強化景觀生態(tài)保護，促進生態(tài)平衡

土地宜機化改造并非短期、單純地進行地塊合并，田形調(diào)整，而應(yīng)該著眼于區(qū)域內(nèi)長遠(yuǎn)的自然景觀和生態(tài)平衡。無論在大范圍內(nèi)的土地整理，還是小范圍內(nèi)的宜機化改造，應(yīng)當(dāng)因地制宜，避免大修大建，盡量保留已有的自然景觀，采取綜合措施促進各種生物、植物的生息環(huán)境得到保障和改善。經(jīng)濟上，可列出專項資金以支付生態(tài)保護所需的費用；行政上，政府應(yīng)當(dāng)對土地宜機化改造相關(guān)主體的責(zé)任和義務(wù)進行界定和規(guī)范；技術(shù)上，應(yīng)當(dāng)十分重視水土流失、土壤質(zhì)量恢復(fù)與提高等生態(tài)問題。注重生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)保護、環(huán)境優(yōu)美綜合協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

6.9 重視應(yīng)用先進技術(shù)，強化土地宜機化的技術(shù)支持

通過系統(tǒng)集成與自主創(chuàng)新，對規(guī)劃、設(shè)計、新材料、新工藝、信息、監(jiān)測及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等不同領(lǐng)域進行有效交叉和融合，將數(shù)量、質(zhì)量和管護并重，是目前先進的工程應(yīng)用技術(shù)的發(fā)展趨勢。根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略和社會需求，推進土地宜機化科學(xué)實施，建議國家和省級層面建立技術(shù)研究中心，充分發(fā)揮優(yōu)勢互補、有機融合、強強聯(lián)手的乘數(shù)效應(yīng)，構(gòu)筑宜機化改造研究、決策平臺。另外，創(chuàng)設(shè)宜機化改造技術(shù)人才儲備機制，全面提升宜機化改造工程技術(shù)水平，為土地宜機化改造的可持續(xù)性提供強有力的科技支撐。不斷規(guī)范土地宜機化的概念、術(shù)語、變量、方法、技術(shù)、操作和實施程序。

6.10 加強管護，保障改造后的土地持續(xù)發(fā)揮效益

“三分建，七分管”，在推進過程中應(yīng)由重建輕管向建管并重轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)“管養(yǎng)分離”。建議按照“誰受益，誰管護”的原則進行管理和維護，將管護主體和責(zé)任落實到位，積極爭取管護資金，地方政府部門盡可能的給予政策和資金上的支持。

土地宜機化改造最終目的歸咎于促進農(nóng)村發(fā)展，是實現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享的必然要求，有利于優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，是促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。