芻議我國人民警察撫恤優(yōu)待制度的特點及其完善

張淵昊，于 群

（中國刑事警察學(xué)院，遼寧 沈陽 110035）

習(xí)近平總書記在2019年5月召開的全國公安工作會議上指出，“和平時期，公安隊伍是犧牲最多、奉獻(xiàn)最大的一支隊伍。對這支特殊的隊伍，要給予特殊的關(guān)愛，政治上關(guān)心、工作上支持、待遇上保障，全面落實從優(yōu)待警措施”。警察是需要長期在超負(fù)荷和高壓力環(huán)境下工作的高危職業(yè)，極易出現(xiàn)職業(yè)病或因病致殘等情形。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，新中國成立以來全國公安機關(guān)共有1.6萬余名警察因公犧牲，15萬余名警察因公負(fù)傷。2018 年有 301名警察因公犧牲，近1.2萬余名警察因公負(fù)傷；2019年有280名警察因公犧牲，6211名警察因公負(fù)傷；2020年有480名警察因公犧牲，4941名警察因公負(fù)傷。[1]在我國發(fā)展新時代下，根據(jù)公安工作的性質(zhì)以及警察職業(yè)的特點，構(gòu)建與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)、社會保障制度相銜接的人民警察撫恤優(yōu)待制度具有重要的現(xiàn)實意義。人民警察撫恤優(yōu)待制度是指國家依照法律，對保衛(wèi)國家安全、維護(hù)社會穩(wěn)定而犧牲或有杰出貢獻(xiàn)的警察及家屬進(jìn)行撫恤、優(yōu)待并給予物質(zhì)幫助的制度。撫恤優(yōu)待制度由撫恤和優(yōu)待兩個部分組成，撫恤工作主要指國家、社會和相關(guān)組織對犧牲警察給予政治和物質(zhì)方面的褒獎，對其家屬給予一定的經(jīng)濟補償和特定補助；優(yōu)待工作主要是指國家、社會和相關(guān)組織對警察及其家屬給予物質(zhì)、精神方面的特殊照顧。人民警察撫恤優(yōu)待制度是凝聚警心的暖心之舉，是團(tuán)結(jié)隊伍的堅強后盾，是壯大警力的重要保障。加快推進(jìn)警察撫恤優(yōu)待制度建設(shè)，把撫恤優(yōu)待制度各項措施落實到具體的實踐中，最大限度地做好警察撫恤優(yōu)待工作，撫慰廣大警察及其家屬，激發(fā)警察隊伍戰(zhàn)斗力，是促進(jìn)警察隊伍的全面發(fā)展的重要保障之一。

一、我國人民警察撫恤優(yōu)待制度的形成與發(fā)展

新中國成立之初，我國人民警察撫恤優(yōu)待工作是參照軍人撫恤優(yōu)待制度執(zhí)行，1950年國務(wù)院頒布《革命烈士家屬革命軍人家屬優(yōu)待暫行條例》，當(dāng)時的警察撫恤優(yōu)待主要以此條例為依據(jù)。1957年我國頒布實施了《中華人民共和國人民警察條例》，這是新中國成立以來我國首次制定的有關(guān)人民警察的法律法規(guī)，其中包含了關(guān)于人民警察撫恤方面的內(nèi)容，例如第十一條規(guī)定我國人民警察撫恤優(yōu)待工作與軍人撫恤優(yōu)待工作享受同等待遇，[2]標(biāo)志著我國人民警察撫恤優(yōu)待制度正式起步。1996年公安部制定實施《公安機關(guān)人民警察撫恤辦法》，這是建國以來第一部系統(tǒng)規(guī)定我國人民警察撫恤工作的規(guī)范性文件，主要包括對傷亡警察及其家屬撫恤優(yōu)待的規(guī)定，例如第十二條規(guī)定人民警察死亡后根據(jù)其死亡性質(zhì)和本人死亡時的工資收入發(fā)放一次性撫恤金；第十五條規(guī)定對于是孤老、孤兒的革命烈士警察家屬增發(fā)定期撫恤金，且增發(fā)比例原則上不低于定期撫恤金的20%。1996年至1999年之間國家有關(guān)部門相繼制定實施了《國家安全機關(guān)人民警察撫恤辦法》《人民法院人民檢察院司法警察撫恤辦法》《司法行政系統(tǒng)人民警察撫恤辦法》，[3]對不同警種的評殘條件、傷殘等級和評殘審批程序等內(nèi)容作出了詳細(xì)的規(guī)定，進(jìn)一步豐富了我國警察撫恤優(yōu)待制度體系。

黨的十八大以后，為順應(yīng)社會發(fā)展新形勢，民政部聯(lián)合公安部、司法部、教育部、最高人民法院等9部門于2014年制定了《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》，先前頒布實施的《公安機關(guān)人民警察撫恤辦法》《國家安全機關(guān)人民警察撫恤辦法》《人民法院人民檢察院司法警察撫恤辦法》《司法行政系統(tǒng)人民警察撫恤辦法》隨之廢止。[4]《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》進(jìn)一步貫徹體現(xiàn)從優(yōu)待警政策，對我國人民警察的撫恤優(yōu)待制度進(jìn)行了統(tǒng)一整合，進(jìn)一步明確人民警察撫恤優(yōu)待范圍，對我國警察撫恤優(yōu)待政策進(jìn)行了調(diào)整與改進(jìn)，明確了人民警察的死亡撫恤標(biāo)準(zhǔn)、傷殘撫恤優(yōu)待水平以及工作程序，充分體現(xiàn)了新時代黨和國家對人民警察隊伍建設(shè)的關(guān)心和支持。《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》的頒布實施標(biāo)志著我國已建立較為完備的符合警察職業(yè)特點的撫恤優(yōu)待制度，是我國警察撫恤優(yōu)待制度建設(shè)進(jìn)程中的一次歷史性飛躍，具有里程碑式的意義。

二、我國人民警察撫恤優(yōu)待制度的主要特點

（一）明確撫恤優(yōu)待對象，完善撫恤優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前我國人民警察撫恤優(yōu)待制度的優(yōu)撫對象范圍主要為警察及其家屬，包括公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、司法行政機關(guān)的人民警察，人民法院、人民檢察院的司法警察，以及因公犧牲、傷殘以及病故警察的遺屬等。根據(jù)《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》規(guī)定，未列入行政編制的人民警察的撫恤優(yōu)待工作參照本辦法執(zhí)行；公安機關(guān)邊防、消防、警衛(wèi)等現(xiàn)役編制人民警察的撫恤優(yōu)待工作，則按照《軍人撫恤優(yōu)待條例》和有關(guān)政策規(guī)定執(zhí)行。

其主要體現(xiàn)在以下三方面：一是撫恤金計算方面。為保證警察撫恤標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展，《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》將警察撫恤金額度與本人生前工資掛鉤，而非先前以警察生前的職務(wù)級別高低決定。自1995年國務(wù)院頒布實行人民警察警銜津貼后，警銜津貼也一并納入撫恤金計算范圍，進(jìn)一步擴大警察撫恤額度。同時《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》對犧牲警察的一次性傷亡撫恤金進(jìn)行調(diào)整提高，以被評為革命烈士的人民警察為例，先前規(guī)定其一次性撫恤金是本人生前40個月工資，現(xiàn)規(guī)定其一次性撫恤金額度為上一年度全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍加本人40個月的工資，撫恤金額大幅度提高。二是撫恤金種類方面。民政部與財政部為立功和獲得榮譽稱號的犧牲警察增發(fā)一次性撫恤金，對在公安工作中做出特殊貢獻(xiàn)的犧牲警察增發(fā)一次性特別撫恤金。三是在警察評定傷殘等級方面。原先我國警察傷殘評定標(biāo)準(zhǔn)參照民政部于1989年頒布的《革命傷殘軍人評定傷殘等級條件》執(zhí)行，分為特等、一等、二等甲級、二等乙級、三等甲級、三等乙級等六個等級，《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》頒布后，要求傷殘警察評定標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)《軍人殘疾等級評定標(biāo)準(zhǔn)》劃分的十個等級執(zhí)行，細(xì)化警察的傷殘標(biāo)準(zhǔn)，更有利于落實警察撫恤優(yōu)待工作。

（二）堅持政府主導(dǎo)，推動社會參與

我國警察撫恤優(yōu)待制度的政策和內(nèi)容由黨和政府制定，體現(xiàn)了黨的意志和政府主導(dǎo)。同時在堅持政府主導(dǎo)、統(tǒng)籌謀劃的基本原則上，堅持依托社會、依靠基層、積極引導(dǎo)社會力量參與，最大限度地調(diào)動各方面積極性，有效整合和利用社會資源，對我國警察撫恤優(yōu)待工作取得長足進(jìn)步和發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

黨的十八屆三中全會以來，我國以實現(xiàn)警察撫恤優(yōu)待工作能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，通過加大政府購買服務(wù)、引導(dǎo)社會力量參與，逐漸形成政府、社會組織以及其他社會力量多方聯(lián)動的工作機制。其主要體現(xiàn)在以下三方面：一是在資金來源方面。我國警察撫恤優(yōu)待工作資金來源主要為國家財政撥款，各地方政府在中央統(tǒng)一要求基礎(chǔ)上根據(jù)實際經(jīng)濟水平進(jìn)行補充，并在政府主導(dǎo)下直接向優(yōu)撫對象開展撫恤優(yōu)待工作。2005年公安部成立具有獨立法人地位的全國性非營利性社會團(tuán)體——“中國公安民警英烈基金會”，旨在擴大撫恤優(yōu)待的資金來源。在此基礎(chǔ)上各地方也積極成立地方警察基金會，拓寬撫恤資金渠道，強化撫恤保障力度，從而撫慰民警、凝聚警心、激發(fā)斗志。二是在警察權(quán)益保護(hù)方面。由于警察在執(zhí)法過程中權(quán)益受到侵犯的情況時有發(fā)生，近年來部分地方政府成立“警察正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益保護(hù)委員會”或“警察正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益保護(hù)辦公室”，為受傷害警察伸張正義并及時關(guān)懷慰問，優(yōu)化警察執(zhí)法環(huán)境，保障警察個人權(quán)益，提高警察隊伍戰(zhàn)斗力。三是在警察的醫(yī)療保險方面。2015年公安部與中國人壽簽訂《公安民警人身意外傷害保險服務(wù)》，內(nèi)容涉及 30 種特定重大疾病、特定交通工具意外傷害保險以及24 小時電話醫(yī)生服務(wù)。各地政府也積極為警察開展每年免費體檢、健康講座以及開通就醫(yī)“綠色通道”等惠警、愛警政策。

（三）健全與撫恤優(yōu)待相關(guān)的利益保障，不斷提高撫恤優(yōu)待力度

近年來，我國黨和政府不斷出臺與警察撫恤優(yōu)待制度相關(guān)的法律法規(guī)和政策辦法，例如2014年頒布《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》《關(guān)于為全國公安民警辦理人身意外傷害保險的通知》，2015年頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強和改進(jìn)關(guān)愛民警工作的意見》，2021頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好烈士遺屬優(yōu)待工作的通知》。在我國現(xiàn)行有效的行政法規(guī)、民政法律以及部門規(guī)章中，涉及警察撫恤優(yōu)待方面的法律約占四分之一，[5]在我國民政業(yè)務(wù)中位居首要地位。完善警察撫恤優(yōu)待制度的法制建設(shè)，讓撫恤優(yōu)待制度有法可依、依法實施，有利于保障警察撫恤優(yōu)待制度實施的規(guī)范性，維護(hù)警察的個人權(quán)益。

在全面深化公安改革的大背景下，我國黨和政府不斷健全與警察撫恤優(yōu)待相關(guān)的利益保障，提高撫恤優(yōu)待力度，完善相關(guān)配套保障建設(shè)，在系統(tǒng)推進(jìn)從優(yōu)待警政策方面加大支持力度。其主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是不斷強化警察傷亡撫恤力度。2021年退役軍人事務(wù)部、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于調(diào)整部分優(yōu)撫對象等人員撫恤和生活補助標(biāo)準(zhǔn)的通知》，要求國家再次提高部分退役軍人和其他優(yōu)撫對象（包含傷殘人民警察）撫恤補助標(biāo)準(zhǔn)，各項撫恤金按平均10%的幅度繼續(xù)提高，這也是國家連續(xù)第17年提高撫恤標(biāo)準(zhǔn)。[6]根據(jù)《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》要求，傷殘警察憑借傷殘警察證可以半價購買境內(nèi)火車票、飛機票以及輪船票等，并免費乘坐電車、公共汽車等交通工具。二是不斷加大對傷亡警察家屬撫恤優(yōu)待力度。《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》規(guī)定對生前做出特殊貢獻(xiàn)犧牲或病故的警察家屬發(fā)放一次性特別撫恤金。根據(jù)《國家機關(guān)事業(yè)單位工作人員死亡后遺屬生活困難補助暫行規(guī)定》，對符合條件的因公犧牲或病故警察遺屬增發(fā)遺屬生活補助費。對于生活特別困難的因公犧牲警察家庭，中央財政為其專款專項設(shè)立特別補助金和特別慰問金這兩類生活補助。在警察子女教育方面，《人民警察優(yōu)撫對象及其子女教育優(yōu)待暫行辦法》規(guī)定被評為烈士、因公犧牲警察和一級至四級傷殘警察的子女在符合條件的基礎(chǔ)上可以享受優(yōu)先入學(xué)、降分錄取、優(yōu)先獲得各類獎學(xué)金、社會捐助等優(yōu)待福利。

三、完善警察撫恤優(yōu)待制度的路徑

雖然《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》使我國警察撫恤優(yōu)待制度逐步走向成熟，相關(guān)保障措施也逐步完善，但當(dāng)前仍存在法制化較低、職業(yè)特點不明確、撫恤優(yōu)待范圍過窄等一些問題，阻礙了我國警察撫恤優(yōu)待制度的發(fā)展。我國應(yīng)在現(xiàn)有辦法基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)警察撫恤優(yōu)待制度改革，探索其完善路徑，把握其發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)警察撫恤優(yōu)待制度的不斷創(chuàng)新發(fā)展。

（一）制定符合警察職業(yè)特點的《人民警察撫恤優(yōu)待條例》

當(dāng)前我國對警察的優(yōu)待工作主要按照《人民警察撫恤優(yōu)待辦法》《烈士褒揚條例》等法律法規(guī)和政策規(guī)章執(zhí)行。雖然相關(guān)政策文件中涉及對警察的工資待遇、醫(yī)療、休假、晉升、撫恤等方面的福利保障，但并未以法律法規(guī)的形式加以規(guī)范化，難以為實際落實提供有力保障。同時，如革命烈士、因公傷殘、因公犧牲或病故警察傷亡撫恤問題在具體落實方面皆參照現(xiàn)役軍人撫恤辦法，尚未形成一部專門以警察為對象的系統(tǒng)性法律法規(guī)以及體現(xiàn)警察職業(yè)的撫恤優(yōu)待政策。由于撫恤優(yōu)待制度涉及資金分配，為確保政策得到落實、資金得到保障，需要法律明確中央與地方職責(zé)，明確規(guī)定資金來源，從而確保撫恤優(yōu)待制度得到高效、公平執(zhí)行。

結(jié)合當(dāng)前警察隊伍建設(shè)的需要，在尚未完全具備制定《人民警察撫恤優(yōu)待法》的情況下，可參照《軍人撫恤優(yōu)待條例》，先行研擬出臺符合中國特色的《人民警察撫恤優(yōu)待條例》，以條例的形式對警察撫恤優(yōu)待工作進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范。各地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平、工作開展情況、實際工作能力等方面存在差異，可在條例的指導(dǎo)下，根據(jù)實際需要，結(jié)合本地實際情況，把握好“共性”與“個性”的關(guān)系，出臺具有“地方特色”的《人民警察撫恤優(yōu)待實施辦法》。中央應(yīng)對各地方政府出臺一些硬性規(guī)定，對不同地區(qū)制定嚴(yán)格的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，防止各地方政府出現(xiàn)選擇性立法或在執(zhí)行過程中出現(xiàn)不公平的現(xiàn)象，嚴(yán)格約束地方立法。

（二）擴大撫恤優(yōu)待范圍，提高撫恤優(yōu)待待遇

推進(jìn)完善我國警察撫恤優(yōu)待制度，進(jìn)一步擴大撫恤范圍。目前我國警察撫恤制度的對象主要為因公犧牲、因公負(fù)傷這兩類人民警察，然而因公患病或因公致殘但未達(dá)到傷殘等級的警察卻不在撫恤優(yōu)待對象中。[7]鑒于職業(yè)的危險性，流血、受傷是警察工作，特別是一線執(zhí)法執(zhí)勤工作的常態(tài)，因此擴大撫恤優(yōu)待對象勢在必行。現(xiàn)階段我國對警察的優(yōu)待工作主要集中在交通福利待遇、人身健康以及子女教育三個方面：傷殘警察憑借傷殘警察證可以半價購買境內(nèi)火車票、飛機票以及輪船票等，并免費乘坐電車、公共汽車等交通工具；警察享有國家為其制定的保險制度，警察在退休、工傷、失業(yè)等情況下可獲得援助和補償；符合條件的警察子女可以享受優(yōu)先入學(xué)、降分錄取、優(yōu)先獲得各類獎學(xué)金、社會捐助等優(yōu)待福利。雖然近些年來我國政府高度重視警察優(yōu)待措施，但相比于對軍人的優(yōu)待措施，當(dāng)前我國對警察的優(yōu)待未涉及住房、就業(yè)等其他保障，待遇范圍有所局限，且對傷亡民警家庭的補助金額固定。在遺屬補助金方面，發(fā)放金額應(yīng)考慮警察具體的家庭情況，結(jié)合是否有年邁的老人以及未成年子女等因素，擴大享受遺屬補助金的領(lǐng)取范圍。

進(jìn)一步提高對警察的撫恤優(yōu)待待遇，可以在以下幾個方面加大工作力度。在職業(yè)保障方面，建立健全職業(yè)風(fēng)險保障機制，加快推進(jìn)對傷殘警察的長效幫扶機制，促進(jìn)落實“國家撫恤+因公傷亡保險+人身意外傷害保險”的人民警察1+2保障政策；[8]改善基層警察執(zhí)法和工作環(huán)境，科學(xué)安排工作時間，減少警力浪費；通過配備合規(guī)的警械裝備、強化教育培訓(xùn)等方式，提高警察自我保護(hù)能力，維護(hù)警察執(zhí)法權(quán)益。[9]在醫(yī)療方面，建立健全警察醫(yī)療救治機制，可參考軍人撫恤優(yōu)待政策中的醫(yī)療部分，為警察建立專門的醫(yī)院或為警察實行免費醫(yī)療；在享有基本醫(yī)療保險的基礎(chǔ)上，讓警察可以享受更高的報銷比例、報銷額度；為包括傷殘警察在內(nèi)的所有在職人民警察，開通醫(yī)療“綠色通道”，方便警察得到及時救治。同時，定期為在職、離退的警察組織體檢，對患職業(yè)病的警察給予定期治療，關(guān)注警察身體健康，提高警察工作歸屬感。在住房方面，推進(jìn)完善警察的住房保障制度，可以參考軍人的住房保障政策，在為警察設(shè)立住房津貼的同時，享受降低首付比例、緩交首付、降低貸款利率等優(yōu)待購房措施。撫恤優(yōu)待工作要在政治上關(guān)心、精神上鼓勵、工作上愛護(hù)警察，為警察消除后顧之憂，穩(wěn)定警察的心理狀態(tài)，增強職業(yè)榮譽感和幸福感。

（三）建立警察撫恤優(yōu)待工作專責(zé)部門，健全相關(guān)工作機制

現(xiàn)階段我國人民警察撫恤優(yōu)待工作主要由公安機關(guān)政工部門負(fù)責(zé)，但由于基層公安機關(guān)缺少專門機構(gòu)和工作人員，導(dǎo)致本應(yīng)該享受撫恤優(yōu)待的警察未能及時享受或沒有享受撫恤的情況。公安機關(guān)內(nèi)部應(yīng)該建立撫恤優(yōu)待專責(zé)部門或配備專門工作人員，負(fù)責(zé)傷亡警察的撫恤優(yōu)待工作，同時公安機關(guān)與民政、財政等部門建立警察撫恤工作聯(lián)動機制。傷殘評定是撫恤優(yōu)待工作的一個重要環(huán)節(jié)，傷殘人民警察所在單位應(yīng)積極配合民政部門做好認(rèn)定工作，服務(wù)傷殘警察，為其提供便利。在建立撫恤優(yōu)待工作專責(zé)部門的同時，也應(yīng)對相關(guān)干部進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從而進(jìn)一步提高處理撫恤優(yōu)待工作的能力，避免給撫恤優(yōu)待對象帶來損失。同時，警察撫恤優(yōu)待工作專責(zé)部門要加大對撫恤優(yōu)待政策的宣傳力度，快速傳遞撫恤優(yōu)待信息，建立暢通的溝通渠道。[10]

當(dāng)前我國撫恤金主要由國家財政撥款以及社會捐助提供，并由財政和審計部門負(fù)責(zé)監(jiān)督。可效仿軍隊做法，推行權(quán)利救濟機制，建立警察申訴制度，在公安機關(guān)內(nèi)部設(shè)立直接有效的申訴機構(gòu)，為需要申訴的警察提供有效的溝通渠道。同時，在實踐中存在相關(guān)的社會團(tuán)體參與度不高，社會監(jiān)督缺位等問題。撫恤優(yōu)待工作關(guān)乎警察的切身利益，必須加強對撫恤優(yōu)待工作的監(jiān)督力度。健全撫恤優(yōu)待過程中的監(jiān)督機制，及時公示撫恤優(yōu)待政策執(zhí)行的對象、細(xì)則和進(jìn)度，從而實現(xiàn)依法從優(yōu)待警，確保將撫恤優(yōu)待制度落到實處，充分發(fā)揮撫恤優(yōu)待制度在公安隊伍建設(shè)中的作用。