守護生物多樣性 展現怒江生態美

文 王 晶 中共云南省委黨校（云南行政學院）哲學教研部

云南省怒江傈僳族自治州地處“三江并流”世界自然遺產核心區，境內生物資源極其豐富，是全球景觀類型、生態系統類型和生物物種最為豐富的熱點地區之一，是中國三大特有物種分布中心之一，在中國乃至全球生物多樣性保護中具有十分重要的地位，素有“植物王國的明珠”“世界物種基因庫”的美譽。2008年被云南省人民政府列為首批生物多樣性保護重點地區，生物多樣性的保護、研究與持續利用成為怒江經濟社會可持續發展的一項重要內容。2021年10月8日，《中共云南省委 云南省人民政府關于貫徹新發展理念推動各州市高質量跨越式發展的指導意見》明確了怒江州建設成為“脫貧致富示范區、生物多樣性保護核心區、世界級高山峽谷旅游勝地”，“兩區一勝地”的發展定位，給怒江生物多樣性保護和經濟社會發展進行了把脈定向。

保護與利用的實踐探索

以“四個著力”強基礎，全面抓實生態修復和生物多樣性保護。推進陡坡地生態治理，實施退耕還林還草，將25度以上的陡坡耕地全部退下來，25度以下能退盡退；從2020年開始用3年時間，實施30萬畝的“保生態、興產業、防返貧”生態建設鞏固脫貧成果行動。著力完善生物多樣性保護監管制度。成立怒江州生物多樣性保護委員會，制定印發云南生物多樣性保護戰略與行動計劃的怒江州實施方案，進一步明確任務分工和目標任務。著力推進生物多樣性監測工作和自然保護地監管工作。強化高黎貢山國家級自然保護區和云嶺自然保護區的生物多樣性監測工作，不斷完善區域監測基礎設施，持續開展植物樣地樣方、動物樣帶、監測樣點的生物多樣性監測。著力開展野生動植物專項調查和滇金絲猴保護工作。自主開展瀕危“旗艦物種”種群、分布狀況、食性、行為等調查研究，通過植被修復恢復滇金絲猴棲息廊道，建立了云嶺滇金絲猴云南省野外科學觀測研究站，開展聯合巡護，構建滇金絲猴跨區保護體系。

以創新謀發展，探索實現生物多樣性保護與生態扶貧雙贏新路徑。堅持扶貧開發與生態保護并重，以生態環境的保護助推脫貧攻堅，走出一條脫貧攻堅與生態環境保護雙贏的路子。創新“生態+”模式，即：生態產業扶貧模式。大力發展生態扶貧產業，解決貧困群眾就業無門、增收無路、脫貧乏力問題。創新“生態景觀+”模式，即：生態修復恢復發展模式。加快推進“怒江花谷”建設，以怒江、瀾滄江兩江流域生態修復為主，全面盤活農村林地、農地、宅基地“三塊地”資源，把“兩江”沿岸建設成綠色經濟和生態觀光走廊。創新“美麗公路+”模式，即：生態基礎設施帶動保護發展模式。“美麗公路”建設在生態基礎工程建設中積極探索、踐行生物多樣性保護舉措，為怒江州高質量發展發揮顯著成效——打造了云南省第一條以生物多樣性保護為理念的美麗之路。

存在的困難和問題

對怒江“兩區一勝地”戰略定位認識不到位。“生物多樣性保護核心區”是核心和基礎，是怒江今后的生存之基和發展之本，“脫貧致富示范區”和“世界級高山峽谷旅游勝地”都要依托“生物多樣性保護核心區”的建設。但是在處理生物多樣性保護和生態產業發展關系上，存在戰略定力不夠強，整體把握還不夠精準，具體實踐中不同程度存在顧此失彼的情況。“在生物多樣性保護中發展生態產業、在發展生態產業中保護生物多樣性”還沒有成為普遍共識。

生物多樣性保護能力不能適應國家新要求。地方財政無力自籌資金投入生態環境保護，支持生物多樣性保護基礎設施和監測、調查、科研、宣傳等能力建設投入機制有待完善。生物多樣性保護能力弱。生物多樣性保護技術力量薄弱，沒有專門機構和專業隊伍，專業管護人才匱乏，在調查、監測、評估、研究、監督、管理、救助方面的能力和水平有待提高。宣傳教育能力和水平有待提升。生物多樣性保護宣傳教育方式方法單一，面向社會廣泛開展宣傳教育活動頻次少，公眾對生物多樣性保護法規政策、科普知識知曉率低，積極參與生物多樣性保護的內生動力不足。

生態產業發展動力不足、產業鏈短。產業基礎薄弱。支柱產業不強，“一縣一業”同質化，沒有形成規模，產品輸出抗風險能力弱。文化旅游產業處于世界級高山峽谷旅游勝地打造階段。雖正在建設沿江綠道、國家步道和半山酒店等設施，但整體配套設施還不夠完善，對外宣傳力度不夠，大部分自然風光景點缺乏文化軟實力支撐，游客流量明顯不足。特色種植業和養殖業規模化、集約化程度不高。草果、中藥材、野生菌、獨龍牛等原生產品大部分以戶為主種植養殖，質量標準保障體系不健全，品牌效應不突出，處于產業鏈低端，仍需花大力氣進行重點打造。

社會資本參與生態產業保護和開發積極性不高。生態資產的價值評估缺乏國家統一標準，生態資產的價值屬性難以釋放，生態產品的價值實現機制難以構建。生物多樣性保護與惠益分享機制不完善，營商環境還需進一步改善。目前省級層面和州級層面出臺的相關法律法規都聚焦在生物多樣性保護方面，在如何實現生物多樣性保護與惠益分享機制方面，如何撬動社會資本參與方面基本空白。

生物多樣性保護聯防聯控制度機制不健全。跨部門、跨行政區的管理協同機制有待完善。單位間有效溝通協調不足，牽頭單位的立場往往僅局限于各自職能，缺乏整體性和系統性思維。跨國界的協同管控合作難度較大。山水相接的中緬兩國國情不同，管理體制不同，在野生動物保護、邊境森林防火、國際公約履約、外來生物防控、邊民管理等方面的執行情況不一，導致邊境沿線生態環境和生物多樣性保護管理的難度增加。基層社會的協同共管合力尚未形成。

對策和建議

聚共識，努力營造生物多樣性保護社會氛圍。一是深入貫徹新發展理念。樹牢“綠水青山就是金山銀山”理念，正確認識和處理好保護與發展的關系，整體謀劃推進怒江州生物多樣性保護。二是提高政治站位。從生物多樣性保護是怒江今后的生存之基和發展之本，是建設“脫貧致富示范區”和“世界級高山峽谷旅游勝地”的核心和基礎的高度來謀劃和打造“生物多樣性保護核心區”。三是深化生物多樣性保護宣傳教育。以綠色學校、綠色社區、環境教育基地以及生態環境保護設施向公眾開放，加強保護生物多樣性的教育，提升全民保護意識和保護能力。四是凝聚生物多樣性保護公眾意識。將生物多樣性保護和社會發展目標相結合，強化宣傳教育和示范引領，培養公眾意識，促進內在公眾自主參與制度的形成。

強基礎，切實推進生物多樣性保護能力建設。一是加大投入力度。國家和省級財政加大對怒江州重點生態功能區國家生態轉移支付力度，提高森林生態效益補償標準，安排專項資金，支持高黎貢山、碧羅雪山重點生態功能區項目建設。二是強化科研支撐。成立怒江州生物多樣性保護科研機構，開展生物多樣性保護集成技術、脆弱生態系統保護與修復、外來生物入侵防范、生態產業發展等研究，為怒江州生物多樣性保護提供決策咨詢服務和科學技術支撐。三是加強人才隊伍建設。深化與重點高校、科研院所合作，采取定向培養、長期派駐專家、人才引進、志愿者加入等方式，建設一支長期致力于怒江州生物多樣性保護的高層次人才隊伍。

高謀劃，爭取“生物多樣性保護和生態產業發展”試點政策。一是爭取將怒江州列入國家生態綜合補償試點。設置以生態系統價值為核心的評價標準體系，通過綜合評估當前怒江州在生態環境保護建設、生態效益補償中存在的實際困難，積極爭取國家有關部門在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設方面給予一系列政策制度和資金上的重點支持和區別對待，積極探索創新生態安全屏障區特色生態補償機制和模式。二是爭取將怒江州打造成為全省乃至全國碳達峰碳中和試點地區。利用怒江州森林資源優勢，實施跨越式低碳發展戰略，將怒江州低工業發展水平的劣勢，跨越式轉化為低碳優勢，通過制定低碳清潔能源支持政策，扶持怒江州低碳產業，保障清潔能源使用比例。三是努力把怒江建設成為南亞東南亞生物多樣保護研究基地。以高黎貢山為核心區，輻射碧羅雪山、白馬雪山、無量山、哀牢山等自然保護區，建立東南亞生物多樣性保護觀測站、研究中心和珍稀瀕危保護動植物保育基地及院士、專家工作站和生物多樣性展覽館。

建機制，探索完善生物多樣性價值可行機制。

一是建議國家盡快建立國內統一、國際通用的生物多樣性價值評估機制和碳匯交易平臺。實現生態資產的可交易性、可流動性、可增值性、可融資性，從而有效釋放生物資源的資產效應。建議怒江州在摸清“本底”的基礎上，委托專門機構在2022年之前采用通用標準對怒江州水源涵養、水土保持、生物多樣性維系的效益進行全面準確的價值評估，為后續參與國際國內排污權、用能權、用水權、碳匯權的市場化交易做好準備。二是構建良好營商環境。進一步完善生物多樣性保護和開發的法律法規體系，制定正面清單和負面清單，規范政府和社會資本在生物多樣性保護與生態開發方面的責權利。全面加強生物多樣性保護和生態產業開發立法、執法、司法、普法工作，營造公平公正的法治營商環境，保障社會資本的合法權益。三是探索吸引社會資本長期投資和回報機制。采取PPP、BOT等模式，撬動社會資本積極參與公共性強、戰略意義大、生態服務功能重要的生物多樣性保護項目建設。政府通過財政補貼、貸款貼息、稅費減免、受益方補償、生物資產開發收益等方式給予社會資本長期回報，有效解決社會資本投資風險大和投資周期長、回報率低的問題。

高協同，推進生物多樣性治理體系和治理能力現代化。一是完善生物多樣性治理體系。強化組織領導，成立生物多樣性保護聯席會議制度，充分調度各部門的相關管理職能，完善工作機制，統籌協調聯動，合力推進生物多樣性治理各項工作。建立邊界清晰、管理明確、事權清晰的分級管理體系，細化任務責任，分解落實各項目標任務，進一步建立和完善跨州市長期聯合巡護管理模式。二是建立暢通的信息交換渠道及其長效共享機制。接軌世界生物多樣性公約要求，規范各類調查與監測的方法、標準等，構建統一的數據信息平臺，建立暢通的信息交換渠道及其長效共享機制。三是建立生物多樣性保護國際共建共治共享機制。建立生物多樣性保護的綜合性研究基地，加強與怒江流域生物多樣性保護重點區域、州市的學習交流、經驗分享和項目合作，提升生物多樣性保護水平。建立跨國界自然保護區示范點，開展跨國界水生生物、野生動物資源及其生存環境的科學考察，申請國際合作試點示范工程。加強聯合國際公約履約能力建設，開展協同合作的案例研究。完善邊境區域森林防火滅火聯防聯控機制，促進與緬方有效落實聯防聯控。研究跨國界自然保護區建設和管理方法、跨境野生動植物犯罪執法合作、外來物種入侵的預防與控制、多元共治模式等，探索建立跨國界保護管理體系、監測體系和執法合作機制，積極制定并共享標準、指南。