新發展格局下我國邊境稅定位與發展*

◆鄧力平 ◆王智烜 ◆陳 麗

內容提要：統籌中華民族偉大復興戰略全局和世界百年未有之大變局，加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局是我們深刻認識發展階段特征、正確把握經濟發展客觀規律做出的重要戰略決策。以邊境稅為視角，站在統籌內外兩個大局的高度來把握新征程的稅收治理新要求，重點研究“十四五”時期我國以關稅為代表的邊境稅定位和發展，以更好把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，為統籌國內國際兩個市場兩種資源培育新優勢、展現新作為。

“十三五”時期，我國運用財稅政策與工具成功應對了波譎云詭的國際形勢，處理了復雜敏感的周邊環境，完成了艱巨繁重的改革發展穩定任務。在這一政策體系中，以關稅為主的邊境稅發揮了重要作用。筆者專門針對邊境稅政策的運用作了理論與實踐的佐證和研究，深刻感受到邊境稅服務統籌內外兩個大局的重要性。黨的十九屆五中全會吹響了全面建設社會主義現代化國家新征程的號角。“把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局”將是推動我國稅收治理長期發展的前進方向。在這一進程中，我們既要看到世界進入動蕩變革期帶來的不穩定性、不確定性，更應看到構建“雙循環”新發展格局的必然性。稅收在國家治理中的基礎性、支柱性和保障性作用，決定了其在統籌兩個大局、構建新發展格局中舉足輕重的作用。

筆者認為，邊境稅在稅收體系中具有舉足輕重的分量。這里所謂的邊境稅（Border Tax），是一國在參與國際貿易投資過程中在邊境實施的相關稅收政策，通常是一國對進口產品以本國國內相似產品稅收水平為標準進行征收和調整，或對出口產品以進口國國內相似產品稅收水平為標準進行退稅和補償，有些國家對鼓勵進口或限制出口的技術和產品還會相應施以補貼或征稅措施。事實上，各國基本上都在產品進出口環節進行稅收調整，如進口環節增值稅、進口環節消費稅、關稅等，在出口環節免稅并退還已納稅款、進行出口補貼，以及為維護正常市場競爭對國外產品征收反傾銷稅、反補貼稅等，以達到本國經濟政治相關目的。在研究國際稅收與貿易的交叉方向時，筆者始終堅持“邊境稅為主、兼顧國內稅”的“兩稅聯動”思路。站在新的歷史階段，本文繼續深化邊境稅的研究視角，闡述“十四五”時期我國以關稅為代表的邊境稅發展要在把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局中找到準確定位，充分發揮其統籌國內國際兩個市場兩種資源的優勢，助力國家治理現代化，推動經濟高質量發展，建設更高水平開放型經濟新體制。

一、立足新發展階段，助力稅收治理現代化

新發展階段是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的新階段，邊境稅政策運用要明確我國發展的這一歷史方位并相應做出調整，在堅持中國特色社會主義基本方向的前提下，緊緊圍繞新發展階段的新特征、新任務、新要求，在站位提升中為國家經濟社會發展貢獻力量，助力實現稅收治理現代化目標。

其一，統籌發展和安全。從“十三五”時期我國邊境稅改革的進程來看，邊境稅在確保國家經濟安全，統籌發展和安全兩件大事上發揮的作用越來越大。從有效應對中美貿易摩擦、有力表達國家意志和決定，到“擦槍備戰”不斷蓄積政策空間，再到有效降低實際有效稅率表明中國開放決心，以關稅為代表的邊境稅得到了各方關注且發揮著越來越重要的作用。解析中國特色邊境稅體系需從國際政治經濟形勢和我國邊境稅政策結構兩個維度展開。未來在發揮邊境稅統籌發展和安全上，一方面要看到中國邊境稅的水平較發展中國家已經處在較低水平，例如我國關稅有效保護稅率已經遠低于發展中國家平均水平；另一方面還應看到中國邊境稅，特別是關稅平均水平還有進一步降低的趨勢。中國作為世界三分之二國家的最重要貿易伙伴，邊境稅調整既要遵循國際規則和市場經濟要求，更要將邊境稅轉化成國際合作和斗爭的工具與籌碼，不斷通過邊境稅的調整提升國際領導力，逐步重塑與歐美貿易伙伴關系，高質量持續推進“一帶一路”建設。

其二，協調保護和開放。“堅持實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放，依托我國大市場優勢，促進國際合作，實現互利共贏”是我國新發展階段的既定目標。筆者以為，在探索優化稅制理論與西方稅制改革新動向、分析后坎昆時代的國際稅收體系、研究新發展階段建立現代財稅體制過程中，必須始終堅持的是“漸進次優”理論。以理論經濟學為研究范式，邊境稅自然越低越好。近年來，在減稅降費背景下，全面零關稅等邊境稅改革意見也時有討論，但從我國依然是最大的發展中國家、依然處于社會主義初級階段的現實出發，必須摒棄不切實際的“最優理論”，從“漸進次優”的思路去考慮如何協調好保護和開放。應該認識到，保護和開放的最終目的都是為了社會主義現代化建設事業的持續發展。注重內外聯動的開放，通過擴大市場、深化分工、發揮優勢來推動經濟高質量發展，而強調防范風險的保護則通過提高產品競爭力、追求市場公平來保障經濟健康發展。邊境稅作為聯通國內和國際的關鍵因素，必然要在政策調整中既推動實現更高水平的開放，又促進更精準適度的保護。

其三，平衡引進和輸出。引進和輸出是我國改革開放四十多年以來經濟增長、融入國際分工體系的重要方面，是我國對外開放的重要內容。當前，我國經濟發展已經進入結構調整、產業升級的高質量發展階段，正處于從投資輸入國向投資輸出國轉變的關鍵時期，引進和輸出的雙輪驅動發展促使我國進入了新一輪高水平對外開放階段。與此同時，發達國家再工業化和發展中國家低成本競爭的雙重擠壓減弱了我國傳統競爭優勢，國內亟須的核心技術和先進設備又處處受制于人。由此，新發展階段的邊境稅政策既要以提高出口產品質量和附加值為導向，以出口免稅或補貼等方式鼓勵有競爭優勢的產品走出國門；又要立足國內創造條件吸引全球優質資源要素，以進口降稅或免稅等方式積極引進產品研發所需的核心技術和關鍵部件。

二、貫徹新發展理念，推動邊境稅高質量發展

“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，強調的是以創新發展促進改革發展動力、以協調發展解決發展不平衡問題、以綠色發展促進人與自然和諧共生、以開放發展增強改革發展活力、以共享發展提升社會公平正義，在統籌協調、內外聯動中實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展之路。邊境稅作為社會主義稅收事業的重要方面，也要求不斷對標五大發展理念，發揮邊境稅政策對創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展的引導和支撐，為實現經濟高質量發展提供助力。

其一，推進創新驅動發展。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）將“堅持創新驅動發展，全面塑造發展新優勢”作為國民經濟和社會發展十二項任務之首，突出了打好關鍵核心技術攻堅戰的重要任務。事實上，近年來我國以關稅為代表的邊境稅調整已經體現了創新驅動發展導向，在集成電路、半導體等方面給予大量進口關稅優惠，并從2017年開始對《中華人民共和國加入世界貿易組織關稅減讓表修正案》附表所列信息技術產品最惠國稅率開始逐步降低，2021年7月1日起將實施第六步降稅。面對新的環境變化，“十四五”期間我國邊境稅政策要進一步瞄準人工智能、量子信息、生命健康、空天科技等前沿領域，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐。一方面，通過降低高科技產品進口邊境稅負擔引入國外資源，以國外產品的競爭壓力倒逼國內產業創新發展，提升我國技術創新能力的自立自強；另一方面，通過降低高科技產品的原材料、技術設備、關鍵零部件進口稅率，打通技術創新產業鏈的上下游，有助于促進各類創新要素向創新型企業集聚。當然，除了調整邊境稅稅率以外，還可以對貿易量大的先進設備和零部件進一步細分關稅稅目，結合不同行業的不同原材料和產品設備等設定不同稅目以精細化進口管理。

其二，促進區域合理布局。在過去一段時間內，“兩頭在外”的國際貿易國內布局符合中國對外經濟發展現實，我國利用國外先進裝備制造業匹配國內較為過剩的加工貿易能力實現了制造大國的發展。但同時，這樣的發展模式也成了制約我國裝備制造業發展的重要原因。因此，中國在從制造大國向制造強國演進的過程中，必須加強包括關稅、進口環節增值稅在內的邊境稅制度在裝備制造領域能力的再創新，并匹配未來我國加工貿易發展的趨勢，形成更為高端化的產業布局體系。在這一進程中，邊境稅政策還應著重服務中西部地區的跨區域產業布局，推動東部產業向中西部進行梯度轉移，通過設置更多海關監管區、自貿試驗區、綜合保稅區來推進內陸開放，進一步促進區域經濟合理布局與協調發展。

其三，推動生態文明建設。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視社會主義生態文明建設，堅持節約資源和保護環境的基本國策，把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局的重要內容，展現了綠色發展在新時代黨和國家事業發展中的重要地位。目前從邊境稅發展來看，丹麥、芬蘭、瑞典等國已征收碳關稅，日本則承諾到2050年減排60%～80%，建立核證減排量交易市場。中國要實現2030年碳排放峰值和2060年碳中和目標，在邊境稅方面可以考慮對低碳制成品、碳捕捉、封存技術采取更多的關稅優惠政策，并考慮引入碳關稅。與此同時，中國與西方主要發達國家在應對氣候變化上具有共同目標，可以通過共同促進碳關稅等邊境稅合作為契機，逐步改善和發展雙邊關系。

其四，統籌內外促進發展。堅定不移對外開放、積極主動擴大進口，是我國在綜合考慮世界局勢、經濟發展現狀的情況下，遵循經濟貿易發展規律而做出的主動選擇。新發展階段的邊境稅工作尤其要牢牢堅持開放的發展理念，在引進來與走出去相結合、沿海開放與內陸沿邊開放相結合、制造領域開放與服務領域開放相結合、向發達國家開放與向發展中國家開放相結合、多邊開放與區域開放相結合的全面開放格局中加強國際合作，并不斷提煉成功做法和有效經驗，在更高水平、更高層次的開放型經濟中培育經濟發展新優勢。

其五，助力人民共享發展。“以人民為中心”的發展思想在習近平新時代中國特色社會主義思想中十分重要。在步入新征程的新起點上，我國邊境稅工作仍需始終以“為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興”為初心使命，在把握“人民稅收為人民”對邊境稅政策的本質要求下，堅持以人民為中心、維護人民根本利益、增強人民群眾獲得感的基本導向。近年來，我們已經看到邊境稅政策在提升人民生活品質、保障和改善民生等方面的趨勢。在新發展階段，邊境稅發展需要進一步強化這一惠民生導向。關稅稅率的調整既要提升國內產業技術發展水平，促進國內生產來適應人民日益提高的消費層次和品質要求；又要合理利用國際資源和優勢，通過進口高質量的優質消費品補充人民日益增長的美好生活需要。同時，在未來的關稅調整中，適當降低人民需求較高而國內又相對缺乏的消費品關稅稅率，并實現大病醫療的藥品原材料降稅甚至零關稅都是基本趨勢和方向。

三、構建新發展格局，完善邊境稅制度體系

以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是黨中央深刻認識發展階段特征、正確把握經濟發展客觀規律做出的重要戰略決策。面對新形勢，邊境稅工作要處理好短期調整與長期安排、釋放內需潛力與供給側結構性改革、暢通國內循環與擴大對外開放之間的關系。我們必須堅定以邊境稅政策服務構建新發展格局，以完善的邊境稅制度體系塑造我國國際經濟合作和競爭新優勢。

其一，加快培育完整內需體系。只有把我國超大規模市場潛力充分釋放出來，使生產、分配、流通、消費更多依托國內市場，才能激發經濟發展的強大內生動力，形成對全球資源要素的引力場，推動經濟長期持續健康發展。在支持加快培育完整內需體系方面，邊境稅工作要做的就是強化政策的支持和引導，促進國內市場實現良性循環，不斷釋放經濟增長的內需潛力。一是要順應消費升級趨勢，以優化和完善邊境稅政策來為提升傳統消費、培育新型消費提供有力支持，并與養老、醫療、教育、社會救助、優撫安置等政策相配合來提升社會整體消費意愿和能力；二是通過下調新基建設備等進口邊境稅，在一定程度上支持國家重點領域、重大工程、重大項目建設，積極擴大有效投資。

其二，助力供給側結構性改革。以供給側結構性改革作為主攻方向，以改革創造的有效新供給來適應需求結構的變化，是解決我國經濟發展長期積累的結構性矛盾的關鍵。由此，邊境稅也應當在當前經濟社會發展新時期中對接供給側結構性改革要求，通過包括關稅稅率稅目調整在內的邊境稅改革形成適合我國現階段國情的稅制體系，促進經濟結構性調整、轉型與升級，形成更高效率和更高質量的投入產出關系，提升供給體系對國內需求的適配性。從關稅出發，需注意以下四點：一是對國內暫無法生產或無法滿足需求的先進技術裝備、中間品等，適度降低關稅鼓勵進口；二是對國內具有較強競爭優勢的產品，保持較低關稅，通過適度競爭促進產業發展；三是對國內尚沒有形成競爭優勢的產品，及時提高關稅，支持塑造發展新優勢；四是對國內產能過剩、在國外又具有一定競爭優勢的產品，適度降低出口關稅甚至免征出口關稅，做好重點領域化解過剩產能工作。

其三，提升產業鏈、供應鏈安全性。供應鏈和產業鏈的穩定和安全是國際競爭中極其重要的一環。當前，我國產業鏈供應鏈還存在諸多“斷點”“堵點”，部分核心環節和關鍵技術受制于人，產業基礎不牢、地基不穩問題仍相當突出，加快提升產業鏈供應鏈現代化水平、保證產業鏈供應鏈安全成為構建新發展格局需要重點關注的方面。邊境稅政策服務于提升產業鏈供應鏈安全性，暢通國內國際雙循環，需要重點把握以下三個方面：一是要確保與民生相關的必需品產業和關系到國家競爭力的產業核心環節和關鍵環節產業鏈絕對安全，邊境稅調整要充分發揮其保護國內產業的職能作用，通過關稅稅率、稅目的配合及與其他進口環節稅收政策的協調，推動構建自主可控、安全高效的產業鏈供應鏈；二是要充分評估邊境稅政策調整在助力開放經濟發展中伴隨的收益與風險，充分考慮金融開放、服務開放等政策帶來的風險交織，在權衡取舍中盡可能保證我國產業鏈供應鏈安全。三是統籌兼顧，推動金融、房地產同實體經濟均衡發展，實現上下游、產供銷有效銜接，促進農業、制造業、服務業、能源資源等產業門類關系協調。

四、完善宏觀治理體系，發揮“兩稅聯動”作用

立足統籌稅收，堅持站位大局，這始終是中國特色社會主義稅收的重要特征，在新發展階段既要堅持，又要與時俱進地加以發揚光大。《建議》既明確指出要“健全以國家發展規劃為戰略導向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業、產業、投資、消費、環保、區域等政策緊密配合，目標優化、分工合理、高效協同的宏觀經濟治理體系”，從國內層面強調完善宏觀經濟治理，促進各項政策的統籌配合；又提出要“加強國際宏觀經濟政策協調，搞好跨周期政策設計，提高逆周期調節能力，促進經濟總量平衡、結構優化、內外均衡”，從國際層面提倡各國深化國際合作，聯手加強全球宏觀經濟政策協調，維護全球治理體系穩定。從堅持系統觀念出發，我們要有“跳出財稅論財稅”的格局，要把我國邊境稅發展放在國際政治經濟變革中看待，放在中華民族偉大復興戰略全局中謀劃，做好“前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進”的系統性工作。同時，從我國稅收體系的整體角度出發，邊境稅還應該注意與境內稅的統籌配合，通過“雙稅聯動”形成的合力來支撐我國國家治理體系和治理能力現代化，并推動完善更加公平合理的國際經濟治理體系，在內外聯動中彰顯中國特色社會主義稅收的風范與作為。

第一，“雙稅聯動”更加符合新發展階段的歷史定位，為破解發展難題、培育發展優勢注入新動力。在新征程中，需要稅收整體發力做好安全和發展、保護和開放等工作。以中歐投資協定為例，中歐投資協定已經完成了談判進程，在關注協定簽署和落實過程中不確定性的同時，還應關注邊境稅與境內稅如何加強協調。2019年，歐盟在華直接投資存量僅占中國外商投資存量的5.6%。通過中歐投資協定促進中歐投資自由化，開發雙方的服務業市場，拓展服務貿易和服務業衍生的貨物貿易，是促進中歐經貿關系再次長足發展的關鍵一招。在這一背景下，以關稅為代表的邊境稅應當考慮未來中歐經貿關系的發展趨勢，優化服務業和服務貿易相關的邊境稅制度，這里既包括暫定稅率、最惠國稅率等關稅稅率的設定，也包括關稅稅目的調整，還包括進口環節增值稅和消費稅的征收等。同時應當明確，更為便捷、透明、開放的投資環境是歐盟愿意執行中歐投資協定的基礎，境內稅的配套運用要按照外商投資法及其實施條例，遵循中歐投資協定實施后的具體內容，不斷提升法治化和國際化的稅收營商環境。這將是未來依法治稅的重要內容，也是促進形成高水平公平競爭的國內市場的重要內容。可以看到，我國邊境稅與境內稅在聯動協調中將為促進中歐經貿關系不斷向前發展提供重要推動力。一方面，不斷完善的稅收營商環境和境內稅制度將不斷吸引更多歐盟廠商在華投資興業；另一方面，及時調整的邊境稅保證了中歐投資協定下的歐盟在華投資運行更加順暢，特別是保證了其全球產業鏈運轉更加穩定。

第二，“雙稅聯動”能夠更好地貫徹新發展理念，全方面服務高質量發展要求。以貫徹綠色發展理念為例，在習近平生態文明思想指引下，目前中國國內已經構建起以環境保護稅為主體，以資源稅、耕地占用稅為重點，以增值稅、消費稅、企業所得稅、車船稅、車輛購置稅、城鎮土地使用稅等稅種為輔助，稅收立法、稅制改革、政策運用、配套措施同步協調的綠色稅收體系，境內稅在促進節能減排、防治污染、凈化生態等方面貢獻了重要稅收力量。而在邊境稅方面，為應對我國生態文明建設要求和全球氣候變化問題，我國不斷推進實現固體廢物、淘汰設備或生產工藝零進口，并對有利于污染防治的環境友好型產品降低進口環節稅收，引導社會資源向綠色發展配置。境內稅和邊境稅的相互聯動和配合，為我國推動形成綠色發展方式和生活方式，推動形成人與自然和諧發展的生態文明新格局提供了重要支撐。應該認識到，在國際保護主義甚囂塵上的今天，邊境稅作用再次提升形成的境內稅與邊境稅并重的格局，決定了我國在稅收政策運用上必須堅持“雙稅聯動”，將境內稅與邊境稅作為一個整體來考察其對經濟發展的影響。境內稅作為我國稅收制度體系的主力軍，要在兼顧既有邊境稅政策影響的前提下將政策調整和改革方向統一到新發展理念要求上來；而邊境稅作為我國稅收制度體系的重要補充，則應該對標新發展理念和全球治理體系要求，通過進口環節的稅收調整助力全面建設社會主義現代化國家新征程的發展新要求，并在參與國際治理中適當維護國內產業發展競爭力和安全性。只有通過境內稅與邊境稅的配套協調與良性互動，才能在統籌內外兩個大局、堅持中國國情與考慮國際變動因素中，從生產、投資、消費等領域更為全面地貫徹落實新發展理念，展現稅收服務高質量發展的時代作為。

第三，“雙稅聯動”將有力推進“雙循環”新發展格局，在內外聯動中實現更加強勁可持續的發展。從2021年以關稅為代表的邊境稅調整方向來看，我國一方面為鼓勵國內有需求的資源性產品進口，降低木材和紙制品等商品的進口暫定稅率并適度降低棉花滑準稅，另一方面降低乳清蛋白粉、乳鐵蛋白等嬰兒奶粉原料的進口關稅滿足國內生活需要。從關稅政策安排和結構調整來看，其目的就是要堅持發展和安全并重，發揮關稅運用兩個市場兩種資源的優勢促進我國經濟發展，推動構建多元穩定的貿易渠道，展現關稅保障國家糧食安全、能源安全、產業鏈供應鏈安全的作用，塑造有利于經濟社會發展的安全環境。而從國內來看，持續深化的減稅降費政策同樣也發揮了積極作用，不斷降低的稅收負擔在生產、分配、流通、消費環節起到了積極的支撐作用，為充分釋放國內市場潛力、對接供給側結構性改革要求、激發經濟發展內生動力奠定了堅實的基礎。總體來看，“雙稅聯動”確保國家經濟安全的發展方向是清晰而明確的。邊境稅與境內稅在體制機制、改革走向、政策運用方面的聯動配合，既有助于立足國內集中力量推動國內市場的良性循環，又有助于統籌內外更好利用國內國際兩個市場、兩種資源來促進國內國際雙循環，實現更加強勁可持續的發展。在全面建設社會主義現代化國家的新征程中，我們要將邊境稅制提到與境內稅制同等重要的地位，在國內經濟社會發展與國際環境新特征的平衡中把握好“雙稅聯動”形成的合力，最大化我國社會主義稅收體系的政策效果，全方位推動高質量發展，實現國內產業結構升級、動能轉換，并在參與國際合作和競爭中展現中國特色社會主義新優勢。

綜上，我國以關稅為主的邊境稅政策在服務國內國際兩個大局中已經積累了相當多經驗，并發揮了相當重要作用，展現了中國特色邊境稅體系的獨特定位和發展優勢。當前，我國在全面建成小康社會基礎上開啟了全面建設社會主義現代化國家的新征程。面對更多考驗與挑戰，就要從“十四五”規劃的核心要義出發，結合“把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局”對邊境稅發展的明確要求并找到準確定位，不斷提升我國邊境稅的定位外延和職能作用。同時，還要注意堅持“邊境稅為主、兼顧國內稅”的“兩稅聯動”思路，在邊境稅與境內稅的協調配合下，更好發揮中國特色社會主義稅收體系統籌國內國際兩個市場兩種資源的優勢，以稅收治理體系現代化助力推動經濟高質量發展，推動國家治理現代化。