公共文化服務社會化供給與運營優化發展策略研究*
——以安徽省合肥市為例

姜豐偉 陸和建 毛 丹

(1安徽知本文化傳播有限公司，安徽合肥 230051；2安徽大學管理學院，安徽合肥 230601；3中共安徽省委黨校(安徽行政學院)，安徽合肥 230022)

1 引言

在我國城鎮化迅速發展、老齡化成為社會常態、經濟社會發展水平不斷提高的背景下，全能型政府的公共服務供給效能已不能充分滿足人民群眾日趨增長的需求，需要轉變思維，建設“小政府大社會”的服務型政府。作為加快建設服務型政府的重要舉措，國家對政府購買公共文化服務、公共文化服務社會化供給的扶持力度持續加大。2017年3月1日施行的《中華人民共和國公共文化服務保障法》提出，國家采取政府購買服務等措施，支持公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務[1]。2018年11月，文化和旅游部、財政部《關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》提出，以推進文化領域供給側結構性改革為主線，鼓勵和引導社會資本進入文化領域[2]。這些政策的出臺在加快推動政府轉變職能、簡政放權的基礎上，也為公共文化服務社會化供給與運營提供了堅實的制度保障。在國家政策扶持指導下，我國東中西部地區都有圖書館、文化館采用了社會化供給與運營方式，緩解了政府供給能力不足與公眾文化需求規模擴大的矛盾。然而在公共文化服務領域，公共文化服務剛性供給與民眾彈性需求之間脫節、結構失衡、供需錯位等問題仍然存在[3]。以安徽省的省會合肥市為例，研究公共文化服務社會化供給與運營機制的發展現狀、存在的問題，探索公共文化服務社會化供給與運營機制的發展對策，以期提升政府公共文化治理能力，推動公共文化治理現代化體系建設，加快公共文化服務的供給側結構性改革。

2 合肥市公共文化服務社會化供給與運營的發展現狀

目前，合肥市公共文化服務社會化供給與運營項目數量規模、覆蓋類型、預算投入等均處在安徽省領先水平，很好地激活了社會力量供給公共文化服務的活力。進入新時代以來，合肥市經濟社會發展引擎獲得了長足動力，社會公眾對公共文化服務的需求愈加旺盛，進一步催生和刺激了合肥市公共文化服務社會化供給與運營的發展壯大。為了促進公共文化服務社會化供給與運營的高質量發展，合肥市采取了一系列的扶持與保障措施，對增強合肥市公共文化服務與供給效能產生了良好的推動作用。

2.1 財力支撐：政府購買公共服務資金投入連續增長

持續穩定的資金投入是推動政府購買公共服務健康發展的重要基礎，也是短期內政府普遍應用并能產生規模擴大效應的有效措施。2017年，合肥全市實施各類政府購買公共服務項目633個，資金投入達到17.65億元。2018年，實施的數量為595個，累計投入資金19.66億元，資金投入比2017年增加11.3個百分點。2019年，實施政府購買公共服務項目660個，比2018年增加65個，投入資金20.69億元，較2018年增長了5.24個百分點。2020年，合肥市實施了293個政府購買公共服務項目，累計投入達到了6.49億元。2017年到2019年，合肥市用于政府購買公共服務項目投入的資金逐年增加，且投入的重點領域一直向覆蓋人群廣泛、需求種類多樣的基本公共服務、社會管理類服務等領域傾斜，為社會力量供給與運營公共文化服務提供了資金保障。

2.2 保障：社會組織的培育和指導工作不斷完善

社會組織尤其是文化類社會組織是政府購買公共文化服務的重要力量。合肥市十分重視社會組織的孵化、培育和指導工作，發展和壯大了一批參與熱情高、供給實力強、運營能力強、專業水平高的社會組織，如包河區知新社會工作服務社、蜀山區睦鄰社會工作服務中心、合肥市心理咨詢師協會等，提升了政府購買公共文化服務的質量。合肥市也非常關注社會工作人員的培訓與再教育工作。2019年9月1日，合肥市財政局、民政局、人力資源和社會保障局三個部門聯合印發了《合肥市關于通過政府購買服務支持社會組織健康有序發展的實施方案》[4]，該方案提出利用強化人才支撐、完善孵化機制、放寬準入門檻等措施，加強對社會組織參與公共文化服務供給與運營的政策支持，提升社會組織供給與運營政府購買服務項目的可靠性與成功率。

2.3 基層服務：引導社會力量參與社會治理體系建設

公共文化服務社會化供給與運營是政府、社會力量與公眾之間協調互動、相輔相成的過程，符合政府構建共建共享共治的社會治理體系的需要。合肥市在實施購買公共文化服務工作時，通過擬定采購需求的方式，引導社會力量積極配合街道中心、社居委，建立完善社區多元共治體制，推動社會治理創新服務。如，合肥市高新區的蜀麓中心楊林和林溪社區鄰里中心、興園中心家庭發展服務中心、長寧中心社區老少活動家園等服務外包項目，都涉及到培育社區公益社會組織、落實社區微治理項目、整合社區外部資源開展特色服務等內容，對健全合肥市基層公共文化服務治理體系建設產生了明顯的拉動作用。

2.4 績效評估：提高績效評估機制的靈活多樣性

合肥市公共文化服務社會化供給與運營機制項目的績效評估機制更加多樣、靈活，主要方式是通過縮短績效考核工作的實施周期，從靜態考核監督向動態考核監督轉變。在社區公共文化服務領域，合肥市高新區蜀麓中心黨群服務中心采用了“月打分季考核”的方式，季度考核分數取本季度三個月評分的平均值，政府支付的運行經費根據季度考核得分、分數段和各分數段的扣除比例綜合計算得出。在市縣級公共文化服務領域，2020年度合肥市城市閱讀空間采用招標方式引入第三方評價機構，肥西縣圖書館政府采購服務外包、長豐縣圖書館流通活動服務外包等項目則是由采購方負責成立評估委員會，對公共文化服務供給效益進行季度考核。

2.5 協同發展：支持文化與其他產業的跨界融合

合肥市公共文化服務社會化供給與運營機制的一大特點是鼓勵引導產業跨界融合發展，旨在發揮社會力量的運作優勢，促進公共文化服務資源與新型服務業態的融合、對接，為社會公眾提供個性、精準與可持續的服務內容。如，合肥市城市閱讀空間服務外包項目的“館店融合”模式，是由社會力量利用城市閱讀空間內的圖書館提供圖書借閱、閱讀推廣等公益服務內容，利用書店提供有償圖書銷售、圖書租賃等服務項目[5]。其中，合肥市悅書房·觀湖書院在“館店融合”模式的基礎上，在全市率先開辟了“文旅融合”服務新業態，由社會力量與旅行社合作，面向孩子、青年人、老年人等開展走讀游、研學游、夏令營、省內游、體驗游等文旅活動，在全市產生了較好的社會影響[6]。

3 合肥市公共文化服務社會化供給與運營存在的問題

3.1 政府與社會力量職責不清晰

地方政府引入社會力量供給和運營公共文化服務，一方面提升了政府購買公共文化服務質量，另一方面也面臨著政社合作不緊密的挑戰，主要表現在政府主導管理模式向社會化供給與運營機制過渡不徹底，以及上級管理職能權限下放、治理重心下移機制不完善，導致基層政府與社會力量的關系界定與職責履行的不甚清晰。基層政府財政預算低、建設任務壓力大，在面臨公共文化服務缺人、缺物、缺資源的狀況下，期望借助社會力量的專業運作解決公共文化服務供給力量薄弱的問題。但由于對引入、監督和考核社會力量缺少全面的認識，產生了政府過多干預社會力量的供給工作、政府對社會力量的監管不到位等現象，降低了公共文化服務社會化供給與運營質量，弱化了社會力量供給公共文化服務或運營公共文化服務設施的積極性[7]。

3.2 資源的整合利用處在低效狀態

公共文化服務社會化供給與運營機制規模的不斷擴大，讓社會力量獲得了更多的參與和介入空間，不過社會力量對公共文化服務資源的整合利用方面仍與社會公眾的需求有一定的差距。社會力量總體上表現出“各自為政”“不離本家”的服務局面，缺乏與高校、醫院、協會、社團等其他社會資源的協作，未能有效開發和設計一批具有示范性、引領性和帶動性的特色服務品牌。承接公共文化服務項目的部分社會力量創新意識有待提升，沒有系統性的吸納更廣泛的社會資源來開展公共文化服務，延長了公共文化服務內容推陳出新的期限[8]，社會公眾對內容、形式相似的公共文化服務缺少興趣和耐心，難以向廣大社會公眾提供更加精準化、精細化的服務項目。

3.3 實力型社會力量的數量偏少

現階段，社會力量參與公共文化服務建設的市場環境仍在不斷發展和完善中，有能力承接大型公共文化服務外包、公共文化設施運營項目的社會力量較少。另外，部分社會力量從技術企業、出版企業、體育企業跨行進入該領域，對公共文化服務建設發展現狀、趨勢的了解還不夠全面，出現社會力量之間在發展水平、服務質量上參差不齊、相差較大[9]。另外，在公共文化服務社會化供給與運營領域，具有強影響力和高競爭力的文化企業、文化類社會組織仍然較少，且存在著整體承接能力有待提高、運行不規范、專業隊伍薄弱等問題[10]，政府選擇社會力量的空間相對偏小。社會力量供給和運營公共文化服務，核心是提供公益無償或部分低償的公共文化服務，重心是要發揮社會力量對區域公共文化服務資源的高效統籌和便捷利用，這對社會力量的專業化程度提出了很高的要求，需要政府加大對社會力量的培育和扶持，引導不同社會力量的協同參與和成果分享，增強社會力量供給與運營公共文化服務的實力。

3.4 績效考核機制仍有完善的空間

各級政府引入社會力量的方式包括政府公開招標、單一來源采購、政府與社會資本合作等。社會力量按照與政府簽訂的合同或協議供給或運營服務內容，政府根據招標文件、合同或協議中確定的服務指標對社會力量進行考核。總體來看，考核方式仍然是以結果為導向的靜態監督考核為主，存在著績效考核標準固定、指標體系不易調整的問題。第三方績效考核制度尚未完全建立起來，通常是由政府行使監督權與考核權，在績效考核方面的專業化程度不高。在績效考核評估過程中，社會公眾沒有深度參與到公共文化服務供給階段的過程監督之中，社會公眾對社會力量供給質量的評價往往只涉及到滿意率、好評率等較為單一的衡量指標，導致社會力量供給與運營的公共文化服務內容未能完全符合公眾的期望，影響了社會化運營績效考核評價制度的科學性。

4 公共文化服務社會化供給與運營的優化發展策略

4.1 平衡政府對社會力量的賦權與監管職能

公共文化服務社會化供給與運營為加快公共文化服務資源分配利用提供了基礎，判斷社會化供給與運營價值大小的重要依據在于社會力量能否有效解決公共文化服務的供需錯位問題。隨著人民群眾對美好生活的向往日益增長，人民群眾的利益已成為政府決策的出發點。在公共文化服務社會化供給與運營過程中，政府應該準確、清晰地厘清自身與社會力量的權責界限，保障公共文化服務供給的專業化、精細化、精準化。第一，政府可以針對社會力量制定完善的扶持政策體系，讓社會力量享受到人才引進、稅收融資、技術研發、專項資金申報等支持，為社會力量參與公共服務供給營造良好的激勵環境。第二，讓社會力量樹立起高度的社會責任觀，創新公共服務供給理念，有效完成政府委托的公共服務任務，切實滿足人民群眾的根本利益。第三，政府可以因實制宜地擴大賦權范圍或力度，讓社會力量得到更大的自主決策權。隨著政府賦權力度的加大，政府監管責任更加重要，實現政府賦權與監管職能的協調穩定，才能更好地規避和防范政府購買公共服務的潛在風險，使社會力量的供給行為可以始終激活公共服務設施的服務活力、推動公共服務體系的健全發展、解決群眾最迫切的美好生活需要。

4.2 構建銜接廣泛社會資源參與的服務供給體系

目前，黨中央、國務院和地方各級政府正在著力推進共建共治共享的社會治理體系建設，鼓勵多方力量、多元主體協同供給更加多樣性的公共服務內容。無論是推進政黨治理、政府治理還是社會治理，都應著力把依托力量、治理方式、所需資源等要素全面結合起來[11]。政府在擬定采購需求時應該適當制定由社會力量承擔新型社會治理體系建設的內容；由社會力量對公共服務設施的內外資源進行細分配置、集中管理，發揮社會力量在資源利用上的優勢，開發內部資源、挖掘外部資源、吸納社會資源。社會力量應針對特定的公共服務項目構建一套標準化、規范化的流程。不僅要與社會熱點、民生服務、社會治理、群眾需求緊密結合，面向的服務對象也要盡可能做到全體兼顧，保證公共服務活動的執行力。與此同時，社會力量應對人才、資金、技術、制度、環境等內外部環境進行統籌協調，做到制度與管理、人才與技術、理念與創新的相互匹配。政府應監督公共服務設施內外資源是否始終圍繞人民群眾的實際需要進行流動，當任何一個環節出現問題時，政府、公眾要責令社會力量立即進入自查、糾偏、改進流程，避免不良問題擴大化或誘發更大層面的風險，確保公共文化服務供給的順利開展。

4.3 強化制度設計，激活社會力量的參與動力

推動公共文化服務社會化供給與運營的高質量發展重在建立高效率的公共文化服務資源統籌與配置體系。社會力量的總體實力是影響公共文化服務供給水平的主要因素，也是將信息、知識、技術、人才、管理、資金、場館、設備等生產要素轉化為強大供給力與高質量服務的實現主體[12]。社會力量是公共文化服務的重要供給者，公共文化服務社會化供給離不開社會力量的參與。在制度設計與引導層面，要側重于對社會力量的扶持、監督與考核，在出臺公共文化服務供給相關宏觀政策或意見時，從微觀社會力量的發展角度出臺非籠統性、便于具體落實、有明確規范目標的有關政策或意見，使社會力量通過競爭去革新公共文化產品生產和服務創新理念，推動公共文化服務供給過程中不同社會力量的協調發展，構建起完整、聯通的公共文化服務供給鏈。另外，政府要不斷強化政府購買公共文化服務的制度引導，加快公共文化服務領域的結構性調整，將那些仍然持有觀望態度的社會力量吸引進來，并且將那些已經在某一領域取得良好服務效益的社會力量培育成重點企業、龍頭企業，克服公共文化產品可替代性強、公共文化服務供給缺乏彈性、社會公眾獲得感不高等問題。

4.4 建立全流程動態監督與績效評價考核機制

黨的十九屆三中全會指出，完善公共服務管理體制，強化事中事后監管，提高行政效率，全面提高政府效能，建設人民滿意的服務型政府[13]。首先，政府要加強對事前的需求評估，根據需求評估結果制定社會力量準入細則和資格條件，從源頭上規范和約束社會力量的供給行為。同時，政府應建立完善的第三方績效考核制度，利用招標或委托方式引入第三方評價機構，對社會力量供給的公共文化服務質量進行抽查與監管，維持公平公正的公共文化服務社會力量供給秩序。其次，政府、社會力量與社會公眾應針對不同環節中存在的可能風險，建立起必要的風險防范與協調解決措施，完成從靜態監督方式向全流程動態監督方式的轉變，規避三大主體在各個環節中的利益沖突點，促進政府與社會力量在公共文化服務供給的深度合作和良性互動，打破政府購買公共服務的瓶頸，提升政府購買公共服務的質量與效率。最后，政府應監督公共文化服務設施內外資源是否始終圍繞人民群眾的實際需要進行流動。當任何一個環節出現問題時，政府、公眾要責令社會力量立即進入自查、糾偏、改進流程，避免不良問題擴大化或誘發更大層面的風險，確保公共文化服務供給的順利開展。