鄉村治理中農民參與問題研究
——以甘肅榆中縣為中心的考察

王 倩

(南京師范大學 社會發展學院,江蘇 南京 210000)

0 引言

國家治理的過程中鄉村治理日益發揮關鍵作用。隨著我國城鎮化進程不斷加快，國家治理體系不斷完善，鄉村治理也有了很大發展。本文對榆中縣農民鄉村治理的參與現狀進行調查與研究，期望在此基礎上更清晰地理解推動鄉村治理的背后動力，探索更為合理的鄉村治理之路。

1 榆中縣農民參與鄉村治理現狀及存在問題

1.1 榆中縣農民參與當地村委會換屆選舉現狀

農民參與村委會換屆選舉的狀況是鄉村治理有效性的關鍵環節。“作為國家治理體系的神經末梢,村民委員會長期以來都承擔鄉村治理主體責任,在維持農村社會穩定、促進農村經濟發展、加強農民基礎設施建設、落實國家各項政策方面發揮重要作用。”[1]71村民對本地區村委會換屆選舉的了解程度可以反映出兩方面的情況，一是當地村民的政策參與情況，二是當地村委會的政策落實情況。

筆者在榆中縣地區實地發放問卷，進行數據統計分析得到如下結論：在被問及“是否了解村委會換屆選舉的事情”時，有47.50%的村民表示了解本村換屆選舉的事情并參與了投票，所占比例最大。不了解也沒有參與投票的村民最少，占比為12.5%。不了解的情況下參與了投票和了解但沒有參與投票的村民人數分別占22.5%和17.5%。了解村委會換屆選舉的村民占比為65%，可以看出本地區村民的政策知情度較低。沒有參與村委會換屆選舉投票的村民占比達到30%，可見本地區村民的政策參與度較低，村民委員會作用弱化。“隨著各項農業稅的取消,大量農村勞動力流失,很多地方農村日漸蕭條,很多村民委員會名存實亡,各項政策落實缺乏落實對象,村民委員會組織渙散,書記、村長主體意識不強,村里各項工作開展遠遠落后于群眾需求。”[1]對村莊重大事務的決策，政府和村民主體擁有平等的話語權，擁有同樣的發言權。農民只有明確自己的“主體”角色才能自愿、主動地參與到村委會換屆選舉過程中來。

1.2 榆中縣農民參與當地公共事務管理現狀

農民參與公共事務管理的狀況也在一定程度上反映著鄉村治理的成效。在調查的榆中縣農民中一般愿意參與本地公共事務管理的人數最多，占比為45%，非常愿意參與本地公共事務管理的人數最少，占比為10%，比較愿意和比較不愿意參與本地公共事務管理的人數相同，占比都為22.5%。可見，榆中縣農民在本地區公共服務管理方面的參與意愿較低，存在不主動參與和關心公共服務的問題，認為公共事務管理是當地政府的事情，自己沒有發言權。

事實上，“農民產生這些想法的原因在于,農民樂于參與鄉村治理的事項主要集中在能給個體帶來直接經濟利益的事務決策上。”[2]對于缺少經濟利益或與自身關系不密切的事務，農民的積極性、主動性以及參與意識就大大降低，參與熱情消減。這需要政府的積極引導與政策的宣傳，提供村民真正需要的公共事務，村民在享受公共服務帶來的利益的同時會激發參與管理的熱情。“鄉鎮政府必須明確基層政府角色定位和公共服務職能,對政府提供基本公共服務的邊界、供給能力進行科學的評估,真正實現由“管理型政府”向“服務型政府”、由“全能政府”向“有限政府”的轉變。”[3]本地區所提供的公共事務，如基礎醫療、服務設施建設方面做的還不到位，基礎醫療等問題不能得到村民的普遍滿意。村民自身和政府在這兩方面的問題上需要重視起來并妥善解決。

1.3 榆中縣農民對當地村務公開的滿意情況

“村務公開是指在一個村民委員會的轄區內村民委員會組織把處理本村涉及國家的、集體的和村民群眾利益的事務的活動情況,通過一定的形式和程序告知全體村民,并由村民參與管理、實施監督的一種民主行為。”[4]“要保障農民參與渠道的暢通、完善鄉村民主自治的表達制度、健全內部的監督機制、決策機制和選舉機制,提高村務公開和政務公開的透明度,保障廣大農民的民主選舉、民主監督、民主決策和民主管理的權利,真正發揮農民在鄉村中自治主體的作用。”[5]

調查數據顯示，村民對本地區村務公開情況一般滿意的人數最多，占比為47.5%；非常滿意本地區村務公開情況的人數最少，占比為5%。比較滿意、比較不滿意、非常不滿意本地區村務公開情況的人數占比分別為22.5%、17.5%、7.5%。由調查數據可知，本地區村務公開情況較差。主要存在以下問題：村委會向村民傳達村務實施的情況缺乏普遍性；村民缺乏主動了解村務情況的意識，缺乏責任意識與監督意識，主動性較弱。需要政府加強引導，加大宣傳力度，讓每一位村民了解和關注政策方針。

1.4 榆中縣農民意愿調查

調查發現(圖1)：榆中縣農民目前最希望得到政府和社會提供資金技術支持這一幫助的人數最多，占比為37.5%。希望政府和社會提高社會保障力度的人數最少，占比為5%。希望政府和社會幫助培訓技能和扶持創業的人數相同，占比都為15%。希望政府和社會提供就業機會的和提供市場信息的占比分別為17.5%和10%。“榆中縣根據當地貧困戶生產需求,通過集中培訓、田間地頭實訓、入戶講解實際操作等多種培訓方式,能夠讓每一位建檔立卡的貧困戶得到全面的技能培訓;培育新型農民,培養專業人才,成立了5家培訓機構分別開展培訓,現已全面完成全縣400名新型職業農民培訓工作。”[6]“要樹立職業農民認同感,深刻認識農民是一份職業,從而培育出一代與新時代鄉村振興相適應的新型農民。”[7]

圖1 榆中縣農民目前最希望得到政府和社會的幫助

2 影響榆中縣農民參與鄉村治理的因素分析

2.1 村民方面

2.1.1 村民文化素質偏低

調查發現，榆中縣農民的受教育程度普遍偏低。初中文化水平的農民占比最高，為41%，其次是小學及以下文化水平、高中(中專、中技)文化水平、大專和本科文化水平的農民。農民的文化程度偏低成為影響本地農民參與鄉村治理的重要因素之一。

2.1.2 村民參與意識不高

“農民的積極參與保證有限的治理資源得到高效率的使用,既能緩解農民對鄉村干部的不滿情緒,同時還能在具體的治理實踐中提升農民的合作意識,實現鄉村社會的善治理念和目標。”[2]81村民只有具備參與意識，才能積極主動參與到政策實施的過程中。在訪談的過程中有部分村民認為鄉村治理情況與自己無關，表現出“不關心” “無所謂” 的態度，缺乏權利意識，不能主動維護自身的合法權益。

2.2 政府方面

2.2.1 當地基層政府管理方式不完善

村委會是我國最基層的農村管理組織，負責管理本村事務。按照規定，村委會要每年進行換屆選舉。目前所調查的榆中縣農村地區，村民參與動力不足、村委會換屆選舉的方式缺乏規范性且選舉過程組織化程度較低。農民的合理訴求得不到保障，利益受到損害。存在的主要問題有：榆中縣村民的選舉意識不強，對本村換屆選舉的事情參與度較低，村民認為選舉與自身利益無關，存在消極選舉的情況。村委會換屆選舉要堅持公開公平公正的原則，讓農民的主體地位得到體現。還要規范本地區換屆選舉的方式。必須改革原有的鄉村治理體系，在治理過程中體現出標準統一、程序正當、合理公正。

2.2.2 政府宣傳不到位，缺乏有效引導

政府和村民之間未形成良好的互動。一方面，政府沒有很好地將政策信息、鄉村治理的內容通過村民喜聞樂見的方式傳遞下去。在實地訪談的過程中，村民普遍反映不了解鄉村治理等相關政策、不滿意鄉村治理效果等。這一現象反映出政府政策實施的過程中沒有注意收集村民意見，政府工作不細致，引導作用較弱，缺乏反饋機制。

3 激發榆中縣農民參與鄉村治理的對策

3.1 加強培訓，提高農民文化素養

農民是鄉村治理的主體、是政策實施的受益者，農民文化素養的高低對政策的理解和支持有深刻的影響。調查發現，當地農民的文化程度普遍不高，農戶中的大多數人是留守老人和小孩，家中的青壯年勞動力大多外出打工，當地農村的空心化問題嚴重。青壯年勞動力在村莊的經濟發展中發揮著重要的作用，對青壯年勞動力的農業生產技術培訓和文化素養的提升具有重要意義。建議當地村委會邀請專家學者，定期舉辦如農業生產技術的講座、文化知識的傳播講座、生活常識的講座等，加強生產技能的培訓，提高農民的文化素養。

3.2 加大宣傳力度，鼓勵農民參與

農民的積極參與離不開政府的宣傳和引導，應切實發揮農民的主體意識，提高參與程度。政府需要創新工作方式，轉變宣傳思維，用通俗易懂的方式向村民傳達政策信息。積極宣傳有益于農民發展的各項惠民政策，使農民掌握及時有效的市場信息。加強宣傳引導的工作，營造鄉村治理的氛圍。依靠宣傳輿論的力量推動鄉村治理的貫徹落實。面對鄉村治理的新形勢、新任務，宣傳工作要不斷創新形式、豐富內容、深化內涵，充分利用廣播、電視、互聯網和大數據等，切實做好宣傳引導工作。

3.3 加強溝通，給予政策支持

在鄉村治理的過程中，農民和政府之間要加強溝通。缺乏溝通將導致政府不能有效解決村民的實際問題，村民的合理要求得不到滿足會產生不理解、不配合政策落實的情況。因此，政府應做到辦農民真正需要的實事，注意與農民溝通的方式方法。

3.4 建立監督機制，保證政策落實

鄉村治理的過程中需要建立監督機制，保障農民參與主體的權利。鄉村治理的過程中，需要了解治理工作的到位情況、政策的落實情況、群眾對政策的滿意程度。監督機構的設立，旨在監督政府工作人員工作的落實，同時也是對政府部門人員考核的依據。監督機構的設立還有利于政策實施的公平公正，政府部門必須及時向每一位村民傳達政策信息，使每一位村民都可以充分了解到政策的相關信息，享受到政策帶來的好處。這樣，既有利于政府工作的高效率，又能保障村民的合法權益。

4 結語

研究發現，村民的參與程度是影響鄉村治理成效的關鍵因素。甘肅省榆中縣是國家級貧困縣，經濟落后，“三農”問題尤為突出。鄉村治理的直接目的以促進農民增收，以實現農業農村現代化、農民生活富裕為最終落腳點。本研究在鄉村治理過程中研究榆中縣農民參與的情況，與以往政策研究的實踐多關注政府行為有所區別，突出農民的主體作用。注意思考農民在政策落實中的意愿；注意分析農民在鄉村治理過程中參與程度的監督機制、規范化、法律保障方面的內容；注意不同參與主體之間溝通情況等。本文通過問卷調查與實地訪問相結合的方式，提出了鄉村治理過程中要提高農民參與度，突出農民的作用，體現農民的主體地位。