精益智能應急管理創新戰略研究

劉 亮 ，陳君彥

(1. 天津市精益管理創新學會 天津300387；2. 天津工業大學經濟與管理學院 天津300387；3. 天津城建大學經濟與管理學院 天津300384)

1 全面推進精益智能應急管理的發展機遇

隨著我國經濟社會的發展進入快速增長期，城市規模不斷擴大，人口密度逐漸提高，遭受各種突發事件及災害的潛在威脅也在不斷增加。自 2003年之后，政府充分重視突發公共事件的應急管理，此階段形成了包括一案三制、應急能力建設等內容的一系列成果。直至 2008年以后，國內應急管理研究開始向著精細化方向發展，并逐步在各個行業和領域深入展開。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視應急管理體系和能力建設。黨的十九屆四中全會指出，要“構建統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動的應急管理體制，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”。2019年11月 29日，習近平總書記在主持中央政治局第十九次集體學習時明確提出“要發揮我國應急管理體系的特色和優勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現代化”。應急管理體系和能力是國家治理體系和治理能力的重要內容，直接影響一個國家的總體安全與永續發展[1]。

涉及全球的新型冠狀病毒肺炎爆發事件，使得全國各地相繼啟動公共衛生應急響應，也將各方目光再次聚焦應急管理體系。隨之而來，以“健康碼”為代表的溯源系統平臺、疫情監測系統平臺都在極短時間內開發出來；同時，口罩預約系統、互聯網醫院也紛紛上線，在短時期內實現了應急管理的疫情聯防聯控和精準施策，協助各地實現了數字化、網格化、人性化的防疫管理[2]。疫情的突發對我國應急管理提出新的挑戰與要求，2020年2月3日，習近平總書記指出，“要針對這次應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務的能力。”[3]

但目前，我國應急管理缺乏全災種、全要素、全過程、全鏈條的一體化綜合體系，迫切需要攻克風險感知識別、監測預警、綜合防控與應急救援等關鍵管理技術，解決重大災害應急高端技術裝備“卡脖子”問題。

近年來，國際上對突發公共事件的預防、準備、反應和恢復等方面多趨向于進行全過程系統化管理，以實現危機監測、資源調配、機構聯動等流程一體化整合。因此，以輕處置重預防、強法制建設、智能化信息系統、常設應急機構、多方聯動、常態化宣教為標志的成熟應急管理模式逐漸成為標桿。我國面對突發公共衛生事件的應急管理機制建設逐步優化完善，SARS的應急管理經驗為我國在應對新冠肺炎中精準施策奠定了堅實基礎，實現了由分散協調、臨時響應的應急管理模式向綜合應急管理模式轉變。

隨著突發公共事件頻繁發生，相關理論及實踐研究日益完善。國內外研究學者結合精益管理、時空大數據一體化、人工智能優化、區塊鏈等技術來實現快速應急，并產生了一定的研究基礎，為政府和公共機構應對突發公共事件既提供了理論依據，又提供了寶貴實踐經驗。但目前仍存在一些不足：一是理論性研究居多，實踐性研究少，立足于基層現狀并對應急管理工作做全面分析和總結的更少；二是重視短期應急處置效率，對突發公共事件發生發展規律與應對重點內容、應急管理長效機制研究不夠；三是利用精益智能新技術關于策略措施的建議更多的是經驗性總結，分析不夠細致深入，防控決策與管理缺乏科學論證。因此，本課題結合精益管理創新技術、智能技術，構建平時服務、災時應急的精益智能應急戰略體系，提高我市快速應急管理能力。

通過分析應急管理特質，結合精益管理思想，利用人工智能、大數據、物聯網、區塊鏈、北斗定位等智能技術，形成精益智能應急管理體系。以此在戰略層面助力提高應急管理快速響應能力，提升城市公共安全管理水平，提高城市韌性，從而逐步實現習總書記指出的“要依靠科技提高應急管理的科學化、專業化、智能化、精細化水平”，“以信息化推進應急管理現代化，提高監測預警能力、監管執法能力、輔助指揮決策能力、救援實戰能力和社會動員能力”。

2 應急管理基本特質

應急管理是面向突發事件所進行的事前、事中、事后的管理。近年來隨著城鎮化的不斷發展，城市的復雜性、人口的密集型、經濟的關聯度對各個城市，尤其是對大型城市的應急管理水平的要求都在逐步提高。與其他管理領域相比較，應急管理有其自身的一些特質，這也使得在管理創新研究時，成為其與精益管理思想結合的契機。

首先，從應急管理的研究對象來看，主要面向的是突發緊急事件[4]，因此在管理過程中，要保證人員及物資在第一時間到達現場并進行有效處置工作，從而把損失降到最小。這就對救援資源的時間效用、空間效用以及形質效用多目標合一的效用達到前所未有的最大化程度。

其次，從應急管理的階段來看，越來越多國家的政府及學者都開始重視應急管理的應急處置階段前移及延伸，即從“治未病”的準備階段開始進行管理介入，一直到恢復重建階段，甚至是事后的危機學習的全過程管理，包括：應急準備、應急減緩、應急預防、應急響應、應急恢復、應急學習等多個階段[5]。

此外，從應急管理的組織流程來看，將涉及對人員、物資、信息多種資源的跨部門的統一指揮、調度及調配。尤其在面向時間、空間、物資的約束下，對于應急管理的體系結構、組織機構、管理流程、運行機制都有較高的要求，而其根本還在于管理思想、管理方法和管理技術的運用。

由此可見，應急管理是以損失最低、成本最低、社會效用最大等多個目標，在時間、空間、人員、物資等資源要素約束下，優化資源要素配置而進行的管理活動，從而實現準時化管理。準是必要，準時是必要的時間在必要的節點進行必要的活動。這與精益管理思想、方法、技術的應用背景較為契合，值得進一步深入研究。

3 精益智能應急管理內涵解讀

精益管理思想來源于制造業的精益生產管理方式，隨著近年來的不斷發展，在公共管理領域逐漸被人們所認識并發展，其核心思想在于準時制，主要體現在保證質量下的全員參與，實現快速完成、減少浪費，并持續改善。在這一管理思想指導下，衍生出了一系列的管理方法和管理技術。包括：無間斷流程管理、拉動式管理模式、標準化作業方式、精益供應鏈管理等。

隨著社會整體智能化水平不斷提升，將精益管理思想與智能化技術深度融合已經迫在眉睫。通過對應急管理基本特質分析可見，將精益智能技術方法應用于應急管理領域能夠滿足其在時間、效率、管理規范性上的要求，將大幅提升應急管理水平。精益智能應急管理治理體系下，將著重解決如下問題。

首先，精益智能應急管理將以準時制為核心展開工作，比如，借助智能技術，運用精益供應鏈管理方法，在應急物資上將使得長鞭效應減緩，通過面向應急需求目標，建構與供貨企業高度相關的物資體系來縮短物資調配周期，降低物資倉儲成本，在必要的時間準時交付。

其次，精益智能管理將繼承以流程為中心的精益管理思想，擺脫以組織功能為出發點的思考方式，因此將更擅長于跨組織部門的協同管理，在依托智能化信息平臺基礎上提升應急聯動能力。同時，精益流程管理更注重從價值視角進行流程的系統性梳理，識別價值流，優化非增值工作，減少浪費。

再次，精益智能管理水平提升實施的關鍵仍在于持續改善，在全過程管理思想的指導下，應將應急管理最后的學習階段融入精益思想，成為具有對其他所有階段進行持續改善的反思反饋階段。尤其借助于智能平臺，實時監測各流程延時瓶頸，及時反饋給流程監管者，通過改善階段進一步提升流程連續性；借助情境構建手段，對應急預案進行實施前的演練以及實施后的優化，將預案的持續改善融入各個階段，提高城市應急管理系統的可靠性和前瞻性。

實現準時制、全面流程管理、持續改善的底層基礎在于基于精益管理思想的標準化；借助精益智能化手段，應急管理體系要逐步實現條碼標準化、監測評估標準化、全過程應急流程標準化。

4 精益智能應急戰略創新體系框架

結合精益管理思想、區塊鏈技術、云計算、大數據分析技術、大數據存儲處理技術、人工智能優化等技術，從應急管理領域、管理階段、管理體系 3個維度出發，構建精益智能應急管理工作創新體系框架。由此為實現高效可操作的智能化應急預案、平戰相結合的一體化系統、地理空間信息多層顯示和定位、應急聯動部門的實時有效溝通、應急資源合理調配與實時管理、應急處置的智能輔助決策支持等關鍵核心功能研發指明方向。

在應急管理領域維度，主要從分歧性和一致性角度進行分析。分歧性涉及社會安全，一致性涉及自然災害、事故災難、公共衛生3個領域；從管理階段看，綜合參考相關文獻，在 6階段論基礎上，將其分為準備、預防、減緩、響應、恢復、精益改善。另外，從管理體系上，分為監測體系、預警體系、預案體系、物資體系、指揮體系，它們的功能構成分析如下。

①監測體系負責社會信息報送、危險源監測、基礎設施監測、環境監測、氣象等領域的監測。其中，社會信息報送主要提供一個面向社會輿情、社會公共安全的信息傳輸平臺，包括提供普通民眾的信息報送，各級社區、企事業單位、各級政府的信息報送以及與第三方輿情監測平臺互聯的社會信息查詢采集平臺。監測體系建設更偏重于跨部門協同，涉及跨部門數據的采集存儲共享、跨部門技術支撐、跨部門監測授權、跨部門管理協同。

②預警體系首先涉及危險源風險評估、災情評估、輿情評估、成本評估、可用資源評估，能力評估。而后，涉及預警決策，需要運用大數據處理技術、深度學習算法進行預警體系的規則庫建構，在運行過程中結合監測體系、評估體系以及預案體系的相關信息進行預警機制觸發。

③預案體系包括預案編制、預案評審評估、預案備案、預案演練、預案部署。預案智能化編制方面，可以利用文本挖掘、知識圖譜、模式匹配進行預案構建和模板篩選，從而提高預案編制精準度；預案評審一般認為主要在建設前期進行，多利用相應的管理科學方法進行計算機定量化評估其可行性。實施后的評估工作也應跟進，如現場指揮處置效果、跨流程及部門協同情況、物資保障水平、社會反響、恢復重建情況的評估，從而不斷找出問題，不斷優化預案，使應急預案更加科學可行。

④物資體系應是全供應鏈物資體系，包括物資采購、物資存儲、物資供應、物資調配、物流交通子系統。相應組建統一的物流調度中心，科學規劃物流倉儲選址；通過大數據分析技術評估物資應急等級，預測物資需求，篩選供應廠商；運用可視化技術實時監測物資的當前分布，加強政企結合，嘗試部分物資進行JIT供應鏈模式以減輕倉儲壓力；建構物資調度常態預案，并運用 APS(高級計劃系統)實時優化物資調度，優化物資調運路徑。

⑤指揮體系則涉及到預案選擇、預案啟動、任務配置、任務派發、任務反饋。首先通過預警體系、預案體系快速識別突發事件的性質、類別、規模，結合大數據分析提供預案選擇、啟動決策支持，之后基于統一基礎數據、統一調度權限、統一調度流程進行任務配置、派發及反饋。

同時，管理體系的標準化建設是精益智能應急管理的保障之一，涉及的標準包括：條碼標準化、監測評估標準化、全過程應急流程標準化。其中流程標準化始于每個工作崗位的職責明細化、單個活動的標準化、活動順序標準化，具體框架見圖1。

圖1 應急管理精益智能戰略創新體系框架圖Fig.1 Framework diagram of lean intelligent strategic innovation system for emergency management

5 精益智能應急系統平臺架構

依據上述體系，可設計出精益智能應急管理系統的總體框架結構，系統的主要組成部分包括統一協作平臺、應急管理核心子系統、硬件保障平臺、軟件保障體系四大部分。

如圖2所示，應急管理精益智能系統平臺是圍繞應急管理核心子系統及它們所實現的功能進行展開設計的。依據精益智能應急戰略創新體系框架的體系維度，應急管理核心子系統可以劃分為：監測子系統、預警子系統、預案子系統、物資子系統、指揮子系統等管理系統。系統的整體運行需要一個統一協作平臺來實現，為社會公眾、應急管理機構、應急協同機構通過各監控平臺、社會公共服務電話平臺、互聯網第三方平臺提供虛擬統一化管理支持。

對于以上平臺的支撐，需要軟性保障體系和硬性保障平臺。軟性保障體系分別是軟性基礎保障體系和軟性核心保障體系。軟性基礎保障體系涉及法律法規體系、標準規范化體系、信息安全保障體系，軟性核心保障體系涉及基于精益管理的應急管理體系及方法體系，包括組織機構、運作機制以及各類精益管理、管理科學工具集及方法。硬性保障平臺涉及基礎設施保障包括：通信網絡、軟件配置、硬件設備、數據存儲共享設施等組成的物理平臺，是系統的技術和設備支撐；硬性核心技術保障涉及數據庫管理系統、數據倉庫、云計算、基于智能算法的算法庫、知識庫和模型庫。

圖2 應急管理精益智能系統平臺框架圖Fig.2 Framework diagram of lean intelligent system platform for emergency management