央企生態環境保護督察機制探究

張 波，徐敏云，張 勇，呂曉君，諸德臻，安晨光

（1. 南京大學 環境規劃設計研究院集團股份公司，江蘇 南京 210008；2. 生態環境部 環境工程評估中心，北京 100012）

中央管理企業（簡稱央企）在中國特色社會主義建設過程中起到了舉足輕重的作用，是重要的物質和政治基礎，其生態環境工作直接關系到生態文明建設的成敗。2019年，黨中央、國務院決定在第二輪中央生態環境保護督察中將央企納入督察范圍，這是生態環境保護督察的全新實踐，更是生態環境保護督察在制度和機制上的一次創新［1］。與對地方政府的生態環境保護督察相比，對央企的生態環境保護督察在督察對象、督察責任、督察內容和督察目的上存在著諸多不同，既有督政的性質，又有查企的要求。

本文總結分析了中央生態環境保護督察的發展歷程和取得的成果，對央企生態環境保護督察機制開展研究，提出了成效保障建議，以期為完善央企生態環境保護督察工作提供參考。

1 生態環境保護督察發展歷程

1.1 第一輪中央環境保護督察及“回頭看”

1.1.1 第一輪中央環境保護督察

2015年8 月，中共中央辦公廳（簡稱中辦）、國務院辦公廳（簡稱國辦）發布實施《環境保護督察方案（試行）》，要求利用兩年的時間對全國31個省份（直轄市、自治區）開展第一輪中央環境保護督察。2015年12月中央環境保護督察首次亮相河北開展試點工作，2016年至2017年分4批先后對全國31個省份（直轄市、自治區）實施進駐督察，完成了對全國31個省份（直轄市、自治區）的中央環境保護督察全覆蓋［2］。

1.1.2 第一輪中央環境保護督察“回頭看”

2018年5 月至7月，6個中央環境保護督察組分別對河北、河南、內蒙古、寧夏、黑龍江、江蘇、江西、廣東、廣西、云南等10個省份（自治區）開展了第一批“回頭看”工作，2018年10月完成督察反饋工作；2018年10月至12月，5個中央生態環境保護督察組分別對遼寧、吉林、山西、陜西、安徽、山東、湖北、湖南、四川、貴州等10個省份開展了第二批中央環境保護督察“回頭看”工作，2019年5月完成督察反饋工作。

1.1.3 督察成果

第一輪中央環境保護督察及“回頭看”受理群眾舉報問題21.2萬余件，直接推動解決群眾身邊生態環境問題15萬余件；移交責任追究問題509個；立案處罰違法企業4萬多家，罰款金額24.6億元；立案偵查違法案件2303件，行政和刑事拘留2264人。第一輪中央環境保護督察及“回頭看”有效壓實了地方黨委和政府生態環境保護責任，取得了“百姓點贊、中央肯定、地方支持、解決問題”的顯著效果。

1.2 第二輪中央生態環境保護督察

1.2.1 中央生態環境保護督察工作規定

2019年6 月，中辦、國辦印發《中央生態環境保護督察工作規定》（簡稱《規定》），第一次以黨內法規的形式對中央生態環境督察制度予以確立。《規定》主要有兩方面的變化：一是按照生態文明建設要求，環境保護督察升級為生態環境保護督察；二是督察范圍進一步擴大，除了31省（直轄市、自治區）外，還將央企納入督察范圍內。《規定》的印發實施，不僅預示著新一輪中央生態環境保護督察工作的開啟，而且也充分彰顯了國家加強生態文明建設的意志和決心。

1.2.2 第二輪第一批中央生態環境保護督察

在《規定》的指導下，黨中央、國務院決定利用2019年至2021年3年的時間完成第二輪督察，再利用2022年1年的時間，對一些地方和部門開展“回頭看”工作。2019年7月10日至7月15日第二輪第一批中央生態環境保護督察全面啟動，8個中央生態環境保護督察組分別負責對上海、福建、海南、重慶、甘肅、青海等6個省市以及中國五礦集團有限公司、中國化工集團有限公司2家央企開展督察進駐工作，進駐時間約為1個月［3］。央企生態環境督察工作也正式拉開帷幕。

1.2.3 督察成果

第二輪第一批中央生態環境保護督察受理群眾舉報問題1.89萬余件，截至2020年1月5日，已辦結13319件，階段辦結2748件，責令整改企業8776家，立案查處企業3288家，處罰金額約25400.06萬元，立案偵查違法案件169件，行政拘留38人，刑事拘留70人，約談1935人，問責359人。其中，解決垃圾、揚塵、異味、噪聲等城市公共環境管理問題8707件，解決污水直接排放及水體黑臭問題1559件，整改毀林毀草、圍湖占湖、礦山開發等生態破壞問題1050件。

2 央企生態環境保護督察機制

央企生態環境保護督察與地方政府生態環境保護督察在一定程度上有著相似之處，在督察主體、督察方式、督察對象等方面存在著一定的交叉重合［4］。但是央企又是生產經營活動的主體，對環境產生著直接的影響。對央企的生態環境保護督察，需要厘清央企所應履行的生態環境保護責任，從而進一步明確央企生態環境保護督察路徑。

2.1 央企生態環境保護責任清單

2.1.1 央企總公司

央企總公司是企業生態環境保護政策制定和監督管理的第一責任人，央企總公司的生態文明建設政治責任落實情況是央企生態環境保護督察的主要任務。央企總公司的主要生態環境保護職責是貫徹落實中央關于生態文明建設的決策部署，落實領導干部生態文明建設責任制，健全績效考核制度，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，嚴格實行黨政同責、一崗雙責，確保公司發展決策符合生態環境和資源方面的政策、法律法規要求。

2.1.2 分（子）公司

央企分（子）公司在央企管理架構中起著重要的承上啟下的職責。央企分（子）公司的主要生態環境保護責任是貫徹落實總公司的決策和公司制度，細化對生產企業的管理、考核要求，審核分（子）公司建設項目的合規性等，同時根據自身實際情況制定相關的制度。

2.1.3 生產企業

生產企業承擔著主要的生產任務，直接產生和排放污染物，對生態環境影響起著直接作用。生產企業的生態環境保護責任主要包括遵守環境影響評價“三同時”制度、保證污染防治設施的正常運行和污染物達標排放、遵守排污許可制度和依法繳納環境稅等［5］。

2.2 央企生態環境保護督察路徑

2.2.1 督察對象

根據國資委公布的央企清單，目前我國共有98家央企，主營業務涉及石油化工、鋼鐵有色、建筑及環境治理、農副產品、電力、交通運輸、裝備制造、電子信息、商業貿易、房地產、軍工、通訊、金融服務和技術咨詢等。由于各類行業央企對生態環境的影響大小不同，為了突出督察重點，高效地完成央企生態環境保護督察工作，督察對象的選擇可以按照不同類型企業對環境的影響程度的大小，并結合第一輪中央環境保護督察所發現的問題合理選擇確定央企督察的對象和順序。

按照《規定》要求，需要對所從事的生產經營活動對生態環境影響較大的央企進行督察。根據第一輪環境保護督察和“回頭看”工作結果數據統計分析，石油化工、鋼鐵有色等行業存在的環境問題較多，而通訊、金融服務和技術咨詢類企業基本不涉及環境污染問題，建議央企生態環境保護督察的重點為涉及石油化工、鋼鐵有色、建筑及環境治理行業的央企。具體行業督察順序見圖1。

2.2.2 督察事項

督察事項是對央企各級層的督察內容的進一步明確和細化。央企生態環境保護督察事項主要分為以下3個方面：一是生態環境管理制度的制定情況，主要考核習近平生態文明思想、國家生態環境政策貫徹落實情況；二是生態環境保護制度的執行落實情況，主要考核央企集團內部對各項政策制度的傳達是否全面、到位，各層級單位是否執行落實相關法律法規及制度；三是生產經營環境合法合規情況，主要考核企業合規生產、達標排放、應急處理機制建設、監測設備的安裝和運行、防止生態破壞和環境污染措施等方面是否存在違法違規現象。

圖1 央企行業督察順序

2.2.3 督察模式

借鑒第一輪中央環境保護督察的成功經驗，結合央企生態環境保護責任清單和督察事項，央企生態環境保護督察采用宏觀督察（督政）+微觀督查（查企）相結合的互動型督察工作模式。宏觀督察是對央企總公司和分（子）公司對中央決策部署落實以及環境管理體系建設和執行情況開展督察；微觀督查是對生產企業環保法律法規落實情況、公司生態環境管理制度等方面開展檢查，并通過對企業具體違法違規問題的發現，分析問題產生的原因，挖掘企業在生態環境管理中存在的問題，提出整改要求。

3 央企生態環境保護督察成效保障

3.1 提升政治思想站位

生態文明建設是“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容，生態環境保護督察是落實習近平總書記“既要金山銀山，又要青山綠水”重要指示的必然舉措。央企在國民經濟發展中起到了舉足輕重的作用，是保障國家綜合實力、保障人民群眾根本利益的重要力量。對央企開展生態環境保護督察是生態文明建設的重要保障，央企應深入學習習近平生態文明思想，進一步提升政治站位，在各項工作中落實新發展理念，增強環境保護意識，在促進高質量發展方面要率先垂范，起到表率、標兵和模范的作用。

3.2 完善責任傳導機制

央企組織結構復雜、管理層級多，下屬企業往往多達上千家，因此在壓力層層傳導、環保責任層層壓實、環保問題發現等方面存在著諸多困難。央企自我監管的強化、各層級企業單位的責任提升是推動企業環保責任落實的基礎和強有力手段［6］。央企總公司需要充分發揮主動性，積極探索，建立健全生態環境保護責任落實和傳導機制，履行好上傳下達、督導推動的責任，保證集團各層級單位認真貫徹執行國家及集團總部規定的相關政策和規章制度，切實承擔起生態環境保護的主體責任。

3.3 加強環境信息公開

第二輪中央生態環境保護督察工作開展以來，先后接收到群眾舉報和反饋近2萬件，這表明社會群眾越來越關注生態環境保護工作。一些央企生產企業與群眾之間“矛盾已久”，群眾投訴央企環境污染案件屢見不鮮，但整改成效微乎其微，央企與當地群眾社區關系不斷惡化。為了促進生態文明建設，央企需要進一步完善環境信息公開制度，及時向社會公開各項污染物排放濃度、污染整改措施等相關內容，并及時接受和反饋群眾舉報意見，制定污染整改措施，以期與群眾之間形成一種良好的社區關系。

4 結語

生態環境保護督察制度是保護生態環境的一種強有力的制約手段，央企生態環境保護督察是生態環境保護督察制度的重要發展。為了做好央企生態環境保護督察工作，要充分認識央企在生態文明建設中的重要地位，厘清央企的生態環境保護責任，采用宏觀督察（督政）和微觀督查（查企）相結合的互動型督察工作模式對央企開展督察。央企應進一步提升政治思想站位、完善責任傳導機制、加強信息公開等措施，確保央企生態環境保護責任的落實。