全面二孩政策背景下公共托育服務體系構建研究

高佳蕊 劉龍順 王雪潔

摘 要：隨著二孩政策的全面實施，每年0-3歲嬰幼兒托育需求呈現出一定規模的增長，公共托育服務供給不足的問題日益突出，針對0-3歲嬰幼兒的社會公共托育服務體系的構建迫在眉睫。本文總結了國內公共托育服務體系發展進程，依據發展進程中取得的良好成效以及暴露出的問題，從政府、市場、社會三個層次入手，構建了全面二孩政策背景下的公共托育服務體系，為我國社會公共托育服務的發展提供了理論支持和實踐指導，對于探索符合我國的公共托育服務體系具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：0-3歲嬰幼兒;全面二孩;發展進程;公共托育服務體系

中圖分類號：F27 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2021.06.023

0 引言

隨著2016年“全面二孩”政策的實施，我國0-3歲嬰幼兒數量實現了短期內的劇增。根據我國相關統計數據調查表明，2016年到2018年之間，我國新生二孩數量逐年提高，且呈現上升趨勢。黨的十九大報告中提到，建立健全托育服務體系是七項重點民生任務之一的“幼有所育”的首要任務。2019年政府工作報告中指出，嬰幼兒照護事關千家萬戶，要根據“全面二孩”政策的新情況，加快發展多樣化的0-3歲嬰幼兒照護服務，同時鼓勵和支持社會力量興辦托育服務機構，更好的推動經濟社會健康發展。

女性勞動參與率的增加、早期教育的缺位，促使越來越多父母需要嬰幼兒由政府或公共托育機構提供服務。公共托育服務的供給直接影響著、人力資本、家庭壓力、兒童早期發展、社會公平等諸多方面。然而，公共托育供給短缺無法滿足日益增長的0-3歲嬰幼兒數量和托育服務需求的現狀，給我國托育服務領域帶來了巨大的壓力。因此，對公共托育服務體系構建進行研究顯得尤為重要。

1 我國公共托育服務體系探索發展進程

托育服務需求強烈，國家高度重視，具有福利性特點。新中國成立后，我國重建經濟需要大量勞動力，越來越多的婦女進入社會參與工作，托育服務需求提高。在這一時期，國家高度重視0-3歲嬰幼兒的托育服務問題，并出臺《關于托兒所幼兒園幾個問題的聯合通知》等一系列相關政策。同時，在經濟上，國家承擔了大部分成本費用，減輕家庭經濟負擔。例如，嬰兒出生56天后，便可以享受國家承辦的托兒所提供的托育服務。種種福利性政策的頒布減輕了家庭托育的壓力。

明確以普惠性為方向發展公共托育服務。入園難、入園貴是影響家庭選擇托育服務的重要因素，2010年，我國開始提出公益性、普惠性的觀念，隨后發展方向逐步明確。政府通過提供財政補貼，減免稅收等多種形式降低了托育服務的成本，減輕了家庭的經濟壓力，更好地滿足了當前二胎政策放開后新生兒出生率上升后的社會需求。

公共托育服務體系開始重構，整合社會資源，提倡多主體責任。在托育服務機構管理中，容易出現職責重疊的問題，不利于提高服務效率。2019年，國務院發布《關于促進 3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，明確各主體在嬰幼兒照護服務中的作用，要求強化部門之間的聯動，明確各主體對應責任，有利于充分調動社會資源，全面參與公共托育機構的建設。

2 全面二孩背景下公共托育服務的成效與問題

2.1 托育服務的建設成效

管理體制不斷完善。2015年，上海嘗試構建托育服務體系，上海市政府及其分管各部門對公共托育機構進行分部門管理，遵循政府、家庭等多方共同合作的思路，良好調動了社會資源，全面參與公共托育機構建設。現在上海已在建設、運營成本管理、運營發展模式、管理工作標準方面積累了大量經驗，為我國公共托育服務體系建設提供了良好基礎和經驗借鑒。

探索本地適宜性發展道路。江蘇省無錫市等多市提出了適合當地發展的0-3歲嬰幼兒公共托育服務模式，提出樹立0-3歲嬰幼兒早期教育公共服務體系，要以政府與早教機構為中心，加以社區輔助，為嬰幼兒及其家庭提供多樣化的早教服務。

發展普惠性社區托育服務。2017年11月，杭州成立了首家兒童發展中心，通過發展普惠性社區服務，解決了嬰幼兒早教困難，改善了社區環境，減輕家庭在托育方面的壓力，提高社區托育服務質量，最大程度發揮社區線下兒童公益服務中心的作用。

2.2 托育服務建設中存在的問題

政府監管力度不嚴，相關監管機制不健全。目前，政府監管力度不嚴，致使托育市場魚龍混雜。行業缺乏統一監管標準，使得市場上存在一些無資質托育機構在師資、衛生、安全等方面都未達到正規標準，具有很大的教育安全隱患。相比具有成熟托育體系的西方國家，我國的監管體制還很不完善。我國托育市場處于起步階段，雖然已出臺一些托育服務的措施，但大部分城市尚未頒布相關法律細則，對于公共托育領域的監管幾乎仍處于空白狀態。

公共托育服務的市場主體參與度不高，供需能力不匹配。受制于運營模式不成熟等因素的影響，市場主體更注重于市場化的托育早教服務，而對公共托育服務領域的參與程度較低，公共托育服務現面臨供給不足的困境。據國務院統計，我國3歲以下兒童的入托率較低。2017年，在四省市調研樣本中0-3歲嬰幼兒的入托率僅為4.29%，遠低于西方發達國家的入托率。盡管近些年我國托育服務的供給能力有所增強，但無法滿足國內新生代家庭托育服務的強烈需求。

托育隊伍專業性有待提升。我國托育服務起步較晚，缺乏專業人才的市場培育基礎。目前，托育服務人員主要來自于家政領域，況且該人群通常學歷較低以及專業知識儲備不足，無法保障托育服務的質量。而專業性人才較少，專業托育服務隊伍面臨數量短缺的難題。與此同時，托育人員缺乏整體化、正規化的培訓，技能培訓亟待提高。

3 公共托育服務體系的構建

3.1 政府角度

加大對托育服務的支持力度。政府要增大對托育財政的投入，通過稅收減免、財政補貼、資金專項劃撥、地方支持等方式，發揮政府的主導作用，引導0-3歲嬰幼兒公共托育服務的發展。同時，政府應進一步支持和引導城市政府系統規劃建設托育服務體系，根據各省市實際發展情況，切實保障地方托育服務的資金充裕和服務供給。與此同時，各省也應積極響政府社會的號召，不斷陸續出臺托育服務相關的配套政策。

建立健全相關的法律法規，促進托育行業規范化發展。國家要進一步制定和完善公共托育相關的法律法規，規范托育行業的發展，讓托育行業真正實現有法可依、有法必依。政府要積極出臺促進企業、個人等社會資本投入托育市場的政策，激發社會公眾參與的活力，著力增加0-3歲嬰幼兒托育服務的有效供給。此外，政府需建立托育機構準入機制和監督機制，整治行業亂象，真正建立一批具有帶動效應、承擔一定指導功能的示范性托育機構。

3.2 市場角度

建立普惠性社區托育中心，提供專業化的服務。結合上海、浙江等地社區托育的建設經驗，以社區托育服務為平臺，引進優質的托育服務機構，提供便捷、專業化的服務。通過政府購買公共服務以及為相關機構提供稅費優惠等形式，托育機構為社區家庭提供普惠性的公共托育服務。針對不同家庭的托育需求，提供全日托、半日托以及臨時托等多種托育方式。

激發市場主體活力，鼓勵市場多主體參與公共托育服務。加強宣傳力度，增強市場多主體的參與意識。大力發展公共托育服務事業，引導各類早教機構進入公共托育領域，形成多元化的托育市場。政府應當在加強政策支持的基礎上，出臺相關的稅費優惠或補貼制度，鼓勵具有正規資質的中小型企業、社區、幼兒園等積極開展公共托育服務，通過公辦、民辦公助、公民合營等新模式，形成多元化、多樣化的公共托育服務體系。

3.3 社會角度

提高托育服務人員準入門檻。政府及有關部門應進一步研究和制定托育人員資格準入標準，規范和要求托育機構從業人員的任職資格和專業標準。目前我國許多地區托育人員沒有正式資格，且很多都是非專業、非師范出身。近年來虐童、傷童事件頻頻發生，其中的重要原因之一是師資力量差，教師素質低下。政府及有關部門應當提高對托育人員的認定標準，進而提高公共托育隊伍的質量與專業化程度。

加強托育服務人員的專業素養。首先，要培養具有專業知識和技能的人才。相關高校需要完善早教師資培養方案，并編寫科學、規范的早教課程體系，增加0-3歲托教知識與護理知識等方面的學習。其次，要加強托育服務人員的在職培訓。托育機構管理人員應當提供充足專業培訓機會，強化在職人員的專業知識、學習新教育理念，提高托育服務人員隊伍綜合素質，提升托育服務質量。

4 結論

隨著全面二孩時代的到來，新生代家庭對0-3歲嬰幼兒托育服務的需求愈加強烈，同時也對公共托育服務體系的構建提出了新的挑戰。本文理清了政府、市場、社會在公共托育服務體系中的作用，為我國社會公共托育服務體系的探索提出了建設性意見。本文提出，建立建成公共托育需要通過多方力量的共同努力，才形成供給平衡、健康、科學的托育服務業發展格局。但公共托育服務體系如何盡快構建以及相關政策措施如何有效實施，仍需要政府、市場、社會三者積極探索，為構建高質量、高水平的公共托育服務體系發揮各自的作用。

參考文獻

[1]李雨群，孫艷香.全面二胎政策下嬰幼兒托育服務現狀及對策分析[J].現代商貿工業，2020，41（02）：8384.

[2]劉彩云，高向東.完善上海公共托育服務體系對策建議[J].科學發展，2019，（05）：105112.

[3]洪秀敏，朱文婷.托育服務亟待破解三大“瓶頸”[N].中國人口報，20200219（03）.

[4]錢雨.用高質量師資提升托育服務質量[J].教育家，2019，（31）：1819.

[5]Berrington A，Pattaro S. Educational differences in fertility desires，intentions and behaviour： A life course perspective [J]. Advances in Life Course Research，2014，21（3）：1027.

[6]Ng，G. T. Child Care in the United States： Who Shapes State Policies for Children？ [J]. Social Work Research，2006，（2）：7181.