脫貧攻堅與鄉村振興戰略有效銜接對策研究

■ 李 偉 劉 楊 蘭彥堃 謝忠秋

習近平總書記指出：“針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措要逐步調整為針對相對貧困的日常性幫扶措施，并納入鄉村振興戰略架構下統籌安排。”2020年脫貧攻堅取得決定性勝利以后，需要建立一個長效穩定的機制來繼續鞏固提升脫貧攻堅成果，鄉村振興是今后一段時期黨和國家農業農村工作的總抓手，脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接涉及工作人群目標銜接、工作任務目標銜接、治理體系的銜接、經濟產業體系的銜接、社會支持體系銜接等諸多方面，要本著問題意識認真研究克服解決脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接中存在的一些現實難題，實現脫貧攻堅和鄉村振興的有效銜接。

一、黑龍江省脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接現狀

（一）脫貧攻堅取得的成果。黨的十八大以來，省委、省政府堅決貫徹落實習近平總書記重要講話重要指示批示精神和黨中央決策部署，堅持以人民為中心的發展思想，把脫貧攻堅作為首要政治任務和第一民生工程，持續用力、久久為功，全省脫貧攻堅取得決定性成果。截至2019年年底，全省98%的建檔立卡貧困人口脫貧，貧困人口由2014年建檔立卡時的62.3萬人減少到1.26萬人，貧困發生率由0.65%下降到0.07%；20個國貧縣、8個省貧縣全部脫貧摘帽；1778個貧困村全部脫貧出列。在此基礎上，2020年剩余1.26萬貧困人口已全部標注脫貧，沒有返貧和新致貧發生。欠發達地區農民收入水平明顯提高，基本生產生活條件明顯改善，經濟社會發展明顯加快，發展治理能力明顯提升。

（二）脫貧攻堅積累的實踐經驗。一是堅持把黨的領導和五級書記抓扶貧要求落到實處，省委、省政府主要領導堅持以上率下，帶動五級書記抓扶貧。二是堅持貫徹執行精準方略，解決好扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退的問題。三是堅持整合資金加大投入，全省各級整合資金286.6億元。四是堅持廣泛凝聚各方力量，充分發揮政府和社會兩方面力量作用，形成全社會廣泛參與脫貧攻堅格局。五是堅持發揮考核“指揮棒”作用。六是堅持群眾主體，充分調動貧困群眾積極性、主動性、創造性，用人民群眾的內生動力支撐脫貧攻堅。

二、黑龍江省脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接存在的問題

（一）脫貧戶存在返貧風險，“貧困邊緣人群”有產生新絕對貧困的可能。黑龍江省10.15萬貧困人口雖然脫貧，但仍處于弱勢，“弱”的群體問題在鄉村振興工作中會成為突出問題，欠發達地區家庭和個人的風險具有脆弱性和不確定性，難免會出現部分脫貧戶返貧。“貧困邊緣人群”是脫貧攻堅后期提出的一個目標群體，這一群體收入狀況略高于建檔立卡群體，但是得到的支持很少，存在一定的現實困難，有產生新的絕對貧困風險的可能。

（二）貧困戶與非貧困戶出現“福利懸崖效應”。脫貧攻堅政策具有顯著的福利性特征，重視改善貧困群體生活條件和賦予其發展機會。在脫貧攻堅中為了確保解決“三保障”問題，形成一系列面向建檔立卡人口的特惠性政策，這樣的政策設計一定程度上在貧困戶與非貧困戶之間形成了社會政策的“福利懸崖”效應。延壽縣貧困戶戶均收入5.9萬元/年，非貧困戶（貧困邊緣戶）戶均收入4萬元/年，貧困戶每人每年收入為1.06萬元，非貧困戶（貧困邊緣戶）每人每年收入0.9萬元，貧困戶收入明顯高于非貧困戶，在推進脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的實踐過程中，合理兼顧不同群體利益訴求和需求是一個現實難題。

（三）鄉村治理能力弱，治理有效目標實現難度加大。村集體經濟組織作為鄉村治理的主體，經濟基礎仍顯薄弱，基礎設施建設滯后，村集體債務包袱依然沉重，全省村均負債155.4萬元，而村均收益僅為15萬元，一些村只能靠財政轉移支付維持運轉。村級提供公共服務能力較弱，全省有村莊規劃的村5365個、村莊道路全部硬化的村4418個、有農村社區綜合服務站的村3474個，分別占全部村的59.8%、49%、38%，與發達省份相比，處于偏低水平。村集體經濟組織系統的功能趨于弱化，鄉村治理主體責任難以發揮到位，實現鄉村振興治理有效的目標難度加大。

（四）農民工資性收入占比低，提高收入水平能力低。近3年，黑龍江省農村居民工資性收入只占農村居民收入的兩成左右，相對于全國平均四成的占比，低了兩成。工資性收入占比較全國平均水平低近19個百分點，與城市居民人均可支配收入2.9萬元的水平相比仍有較大差距，與實現城鄉居民生活水平差距持續縮小的鄉村振興目標還有一定距離。

（五）產業基礎薄弱，產業扶貧項目缺乏可持續性。黑龍江省農村二三產業短板問題突出，引領帶動能力不足，農產品加工企業少、小、散、雜，投資強度低、產出率低。就地加工轉化不足，農產品加工與農業生產總值比僅為0.6：1，比全國水平的2.3：1低，說明黑龍江省農產品精深加工比重不高，玉米深加工、大豆食品加工、肉類熟食品加工及副產品深度利用不夠，產業鏈條短。產業扶貧項目市場化、規模化不足，缺乏可持續性，產品銷售主要依賴扶貧工作隊，具有救濟幫扶色彩，市場化運行動力不足，缺乏可持續性。

（六）部分貧困群眾內生動力激發難。一些貧困群眾不愿脫貧，“等靠要”思想仍不同程度存在。一些貧困群眾怕承擔風險，不愿參與產業扶貧項目。對于這樣的貧困群眾，在今后相當長一段時期內，需要研究和采取切實可行的辦法，從思想上、心態上、價值觀取向上給予引導和幫助，解決導致貧困的思想意識根源問題。

（七）人才匱乏問題突出。黑龍江省農村“空心村”現象嚴重，大量青壯年外出務工，村里大部分都是兒童、老年人，農業勞動力老齡化趨勢明顯，農村對人才的吸引力低，集聚能力弱，向農村基層流動的人才較少，人才作為鄉村振興的關鍵環節，是黑龍江省的短板弱項。

三、黑龍江省脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接對策

脫貧攻堅任務完成后，將設立5年過渡期，在過渡期內做好領導體制、發展規劃、政策體系、工作體系、考核機制等有效銜接，鞏固脫貧攻堅成果，在鄉村振興戰略框架下建立健全農村低收入人口和欠發達地區幫扶機制，通過鄉村振興加快脫貧摘帽地區和脫貧人口發展步伐，強化農村低收入人口的兜底保障，進一步縮小城鄉發展差距，推動逐步解決相對貧困問題，進而實現鄉村全面振興。

（一）做好理論銜接。持續深化理論武裝，深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想，深刻把握黨領導“三農”工作的新思想新方略，深刻領會、準確把握習近平總書記關于扶貧工作重要論述和鄉村振興戰略思想的精神實質，為實施鄉村振興戰略提供理論支撐和根本遵循。

（二）做好制度銜接。圍繞完善社會主義農村基本經營制度，充分釋放制度優越性，提速農村改革步伐，進一步深化土地制度改革、產權制度改革、經營方式改革，充分釋放改革紅利、激發動能。為鄉村振興提供制度保障。一是深化農村土地制度改革。在進一步推進農村承包地“三權分置”改革基礎上，加大力度推進農村宅基地管理制度改革和集體經營性建設用地入市改革，有效激活貧困地區相對富余的農村土地資源，構建貧困地區新的發展動能。二是深化農村集體產權制度改革。通過研究培育農村產權交易市場機制，探索建立規范發展、高效運行的農村集體產權交易市場體系，為發展壯大農村集體經濟組織和帶動農民增收致富奠定基礎，為提升鄉村治理能力、完善治理體系建設，實現與鄉村振興戰略有效銜接提供制度保障。三是強化農村經營方式改革。以支持小農生產發展提升為重點積極探索入股、聯營、托管等多種適度規模經營模式，同時對貧困地區帶動產業發展的各類新型經營主體和社會化服務組織給予政策支持，積極探索與貧困地區資源稟賦和發展基礎相適應的農業經營方式。此外，應更加精準地構建本土人才培育和外部人才引入雙輪驅動的鄉村人力資本累積政策，為貧困地區以多元化人才振興實現鄉村全面振興探索有效路徑。

（三）做好機制銜接。一是對接脫貧攻堅形成的“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”領導體制和工作機制，做好“五級書記抓扶貧”與抓鄉村振興的銜接，總結提煉、推廣運用到鄉村振興模式中。建立健全責任體系、監督體系、評估體系等在內的制度體系。二是建立防范返貧和鞏固脫貧成果長效工作機制。健全防止返貧監測和幫扶機制，依托各級扶貧、民政、社會保障、衛生和健康、教育、建設、統計等職能部門的監測網絡和數據信息，建立防貧預警監測系統，對脫貧不穩定戶、邊緣易致貧戶，以及因病、因災、因學、因意外事故等收入驟減或支出驟增戶，開展常態化預警監測，建立健全快速發現和響應機制，分層分類及時納入幫扶政策范圍，確保早發現、早幫扶、早退出。統籌政府、社會、市場幫扶資源，構筑常規幫扶、特別救助、兜底保障綜合防貧幫扶體系。加大產業扶貧、就業扶貧、易地扶貧搬遷后續扶持、扶志扶智等工作力度，著力解決不穩定脫貧戶、邊緣戶生產、就業、創業等方面的現實問題，激發內生動力，實現穩定就業和增收。三是建立統籌協調機制，統籌推進規劃編制、政策制定、項目實施等重要事項，提高財政、土地、科技、人才、金融等各項工作的協同性。四是落實考核評價機制，在鄉村振興初期應借鑒脫貧攻堅過程中形成的較為成熟的評價機制，在此基礎上建立合理的階段性考核指標體系。修訂完善《黨政領導班子和領導干部推進鄉村振興戰略實績考核辦法》。進一步完善脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接考核評估工作，充分體現省負總責原則，切實解決基層疲于迎評迎檢問題。改進省、市兩級對縣及縣以下考核，原則上每年對縣進行1次考核，加強對縣委書記的工作考核，注重發揮考核的正向激勵作用。延續約談市、縣級領導的方式，開展常態化約談，隨時發現問題隨時約談。完善監督機制，省級層面每年組織脫貧攻堅與鄉村振興銜接督查巡查，紀檢監察機關和審計、扶貧等部門按照職能開展監督工作。充分發揮人大、政協、民主黨派的監督作用。

在黑龍江，很多貧困村建起了黨建文化廣場 （資料圖）

（四）做好目標、規劃銜接。一是制定符合實際的過渡計劃，將脫貧后待完成的任務、工程等納入鄉村振興戰略規劃或實施方案，發揮長效作用。二是科學建立銜接指標體系，圍繞農民人均收入水平、現代農業產業發展水平、鄉村提供公共服務水平等建立銜接指標體系，科學制定專項和行業規劃。增強規劃的持續性和銜接性。三是對縣域內鄉村振興的目標、任務、措施作出總體安排，針對不同發展水平、不同類型的地區，加強分類規劃指導，梯次推進。四是制定產業振興規劃，在鄉村振興總體規劃指引下，發揮各地特色，制定階段性產業規劃。

（五）做好重點任務銜接。一是加快發展優勢特色產業。加快推動產業扶貧政策向鄉村振興轉變，產業扶貧模式向產業興旺轉變，實現產業扶貧對象、渠道和方式向鄉村振興轉變。加快發展對低收入人口增收帶動作用明顯的高值高效作物，建設一批中草藥、高端肉牛等特色種養基地。支持欠發達地區新型農業經營主體發展，創辦一二三產業融合發展產業園。支持龍頭企業與欠發達地區合作，創建綠色食品、有機農產品原料標準化基地，發展農產品加工。積極推廣“生產托管+農村金融+農業保險+糧食銀行”的全程托管服務模式，促進欠發達地區土地規模經營，有效增加農民收入。深化農村集體產權制度改革，增加集體經濟收入。到2035年，每個欠發達地區要培育建成特色鮮明、有競爭力的振興主導產業。二是全面推進農村基礎設施提檔升級。全面實施鄉村建設行動，統籌縣域城鎮和村莊規劃建設，補齊農村基礎設施建設短板，著力完善鄉村水、電、路、氣、通信、廣播電視、物流等基礎設施，提升農村房屋建設質量。因地制宜推進農村改廁、生活垃圾處理和污水治理，實施河湖水系綜合整治，改善農村人居環境。加快完善欠發達地區農村物流配送體系，加強特色優勢農產品生產基地冷鏈設施建設。堅持不懈推進農業強、農村美、農民富，讓廣大群眾在鄉村振興中有更多獲得感、幸福感、安全感。三是著力改善農村公共服務。教育、醫療、文化等方面的政策繼續優先覆蓋欠發達地區和低收入人口。面向貧困地區和脫貧人口成效明顯的政策過渡期內保持基本穩定。推動城鄉制度并軌、標準統一、設施均衡，促進城鄉教育、醫療、文化、養老等基本公共服務均等化。

（六）做好政策銜接。加強鄉村振興、脫貧攻堅政策統籌。優化財政支持政策，過渡期內保持財政支持政策總體穩定，進一步優化支出結構，調整支持重點。過渡期內，省本級年度預算安排財政專項資金增幅要高于中央安排我省財政專項資金增幅。加大財政脫貧攻堅與鄉村振興專項資金和教育、醫療保障等轉移支付支持力度。加強資金整合，賦予欠發達縣更充分的資源配置權，確保整合資金精準高效使用。加強資金項目常態化監管，強化主管部門監管責任，確保扶持資金尤其是到戶到人的資金落到實處。優化金融支持政策。加強扶貧再貸款使用管理，引導金融機構合理合規增加對帶動低收入人口就業的企業和低收入戶生產經營的信貸投放。鼓勵銀行機構探索支持合作社等新型主體發展帶動致富產業有效模式。規范扶貧小額信貸發放，在風險可控前提下可辦理無還本續貸業務，對確因非主觀因素不能到期償還貸款的貧困戶可協助其辦理貸款展期業務。加大開發性金融、政策性金融在貧困地區重大基礎設施、農村基礎設施和產業扶貧領域支持力度。支持欠發達地區開發特色農業險種，探索開展價格保險、產值保險、“保險+期貨”等新型險種。規范脫貧攻堅與鄉村振興銜接領域融資，增強投入能力，疏堵并舉防范化解融資風險。優化土地支持政策。欠發達地區建設用地符合土地利用總體規劃修改條件的，按規定及時審查批復。新增建設用地計劃、增減掛鉤節余指標調劑計劃、工礦廢棄地復墾利用計劃向欠發達地區傾斜。欠發達地區建設用地增減掛鉤節余指標和工礦廢棄地復墾利用節余指標，允許在省域內調劑使用。建立土地整治和高標準農田建設等新增耕地指標跨省域調劑機制。優先安排欠發達地區土地整治項目和高標準農田建設補助資金，指導和督促欠發達地區完善縣級土地整治規劃。穩步提高土地出讓收入用于農業農村的比例，到“十四五”期末，土地出讓收益用于農業農村的比例要達到50%以上。轉變政策供給方式，促進相關政策向常規性、長效性轉變，強化產業、金融等政策供給，推動城鄉融合發展。合理拓展部分扶貧政策惠及對象范圍。做好特惠性政策與普惠性政策的組合。從特殊人群扶貧向重視推動鄉村的整體發展過渡。