省屬高校專項資金管理改革思考

寧宏義

【摘要】當前一些省屬高校因致力于建設全國一流大學而采取的一系列措施， 使學校面臨著較大的資金缺口， 因此改革專項資金管理， 提高資金使用效益極為必要。 以K大學為例， 重點闡述其在專項資金管理改革方面的具體措施， 并針對當前省屬高校在專項資金管理方面普遍存在的問題， 提出對策和思考： 專項資金管理應以學校發展戰略為導向， 圍繞中長期規劃和目標的實現， 確定分年度重點任務和具體工作; 依托PDCA循環理論，做好專項資金在申報立項、項目執行、績效評價和評價反饋四個環節的持續滾動循環管理， 通過重塑專項資金內部管理機制， 進一步提高專項資金管理質量。

【關鍵詞】省屬高校;專項資金;管理改革;戰略;PDCA循環

【中圖分類號】 G475? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）01-0067-7

一、引言

省屬高校在我國高等教育體系中占有重要的地位。 教育部官網披露的《2019年全國高等學校名單》顯示， 截至2019年6月15日， 全國普通高等院校共計2688所， 其中省屬高校2587所， 占比達到96%以上。 省屬高校作為我國高等教育的主力軍， 與部委直屬高校相比， 其教育經費主要來源于省級財政和中央轉移支付， 經費規模相對較小， 因此用足、用好現有的教育經費資源對省屬高校來說顯得尤為重要， 其中專項資金的管理和使用是關鍵。

省屬高校專項資金是省級政府部門撥付給高校的、具有專門用途、用于完成指定事項的資金， 要求單獨核算， 專款專用。 從專項資金的流通路徑“省級政府部門—省屬高校—二級院部”來看， 專項資金管理可以分為兩個層次： 一是省級政府部門對省屬高校的管理， 包括批復立項、資金撥付、審計監督、績效考核等; 二是省屬高校對各二級學院、職能部門（項目執行部門）的管理， 包括項目審核、資金分配、財務監管、績效評價等[1] 。 省屬高校是專項資金使用和管理的責任主體， 其對二級院部（項目執行部門）的管理是難點， 也是本文要研究的重點。 因此， 本文以K大學為例， 在分析其專項資金管理改革措施的基礎上， 提出進一步加強省屬高校專項資金管理的思路。

二、教育體制改革和財政管理體制改革的要求和導向

2017年4月， 教育部等五部門發布的《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》（教政法[2017]7號）中要求“改進項目管理方式， 完善資金管理辦法……進一步擴大高校項目資金統籌使用權”。 隨后各省陸續出臺了相應的具體實施意見， 例如河北省教育廳等五部門同年印發了《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的實施意見》， 其中提到：“改進高校項目資金管理方式， 整合專項資金項目， 減少省級統籌項目及資金。 完善項目資金管理辦法， 落實項目資金監管責任， 推行項目經費支出負面清單制度。” 2016年財政部、教育部印發的《支持地方高校改革發展資金管理辦法》以及河北省財政廳、教育廳印發的《河北省省級高等教育發展專項資金管理辦法》均對省屬高校專項資金支出內容實行負面清單管理。 教育體制改革和財政管理體制改革賦予了省屬高校更大的自主權和教育經費統籌權， 引導和迫使省屬高校不斷改革和優化專項資金管理， 切實用好專項資金， 發揮資金使用效益。

三、K大學專項資金管理現狀

省屬高校專項資金可以分為省級政府部門安排項目的專項資金和高校自主安排項目的專項資金。 省級政府部門安排項目的專項資金是指省財政廳、省教育廳以及其他省級部門下達經費時指定了具體項目、用途和金額的資金， 主要包括本科教學質量工程項目、研究生教育改革項目， 以及支持學前教育發展資金、省級一流學科建設經費、高校學生資助經費、省級科技專項資金等。 高校自主安排項目的專項資金是指省屬高校在省級政府部門下達的經費額度范圍內， 在與負面清單不沖突的前提下， 根據學校事業發展需要自主安排明細項目、分配具體項目金額的專項資金， 主要包括省級生均撥款經費、支持地方高校改革發展資金、省級一流大學建設經費等。

隨著省級高等教育領域“放管服”改革的不斷深化， 省屬高校擁有了更大的專項資金統籌權。 K大學是河北省重點建設的多科性骨干大學， 其2019年的專項資金撥款收入為29312萬元， 其中省級撥款專項經費、支持地方高校改革發展資金和省級一流大學建設經費都是學校可以統籌安排使用的專項資金， 這三項資金共計21388萬元， 可支配專項資金占專項資金總額的比例為72.97%。 K大學2017 ～ 2019年專項資金和可支配專項資金情況具體如表1所示。

從表1可以看出， 2017 ～ 2019年K大學的可支配專項資金隨著專項資金量的增加呈現出逐年增長的態勢， 可支配專項資金占專項資金的比例先升后降， 但總體呈小幅增長趨勢。

K大學堅持區域性、應用型、國際化的辦學特色定位， 不斷推進學校內涵式發展， 尤其是“十三五”期間學校大規模引進高層次人才， 積極推進博士授權單位建設。 由于總體資金規模較小， 學校面臨較大的資金缺口， 有限增長的可支配收入遠遠不能滿足學校事業快速發展的資金需求。 為了緩解資金供需矛盾， K大學采取了一系列措施改革專項資金管理， 以期優化資金配置， 提高資金使用效益。

在學校內部， 專項資金根據資金性質進行歸口管理， 由熟悉和了解具體項目實施內容的職能部門分別歸口管理各類專項資金， 以降低信息不對稱風險和溝通成本， 提高專項資金管理效率。 例如， 本科教學質量工程項目歸口教務處， 專項設備費歸口資產處， 科研專項歸口科研處等。 項目執行部門在項目申請、立項實施、資金支出、績效自評等環節通過歸口管理部門的審核把關和監督管理， 再與財務處進行對接。 財務處作為專項資金管理的中間樞紐， 對內橫向與專項資金歸口管理部門協調配合， 縱向對學校預算管理領導小組匯報工作并執行領導小組的決策， 同時在專項資金支出報賬環節直接對項目執行部門進行財務監控;對外按要求向省級政府部門上報資金支出計劃及其他相關材料， 并執行下達的資金批復和其他決定。 K大學具體的專項資金管理流程如圖1所示。

四、K大學專項資金管理改革措施

1. 優化預算編制程序， 踐行專項資金申報校內論證制度。 完善專項資金管理要從源頭抓起， 即要做好專項資金預算的統籌謀劃和資金分配工作。

K大學從2016年開始實施專項資金申報校內論證制度。 在申報立項環節， 申報省級政府部門直接安排項目的專項資金， 由歸口管理的職能部門牽頭， 組織項目執行部門按照各類專項資金的相關申報要求進行立項論證和立項申報， 歸口管理部門在向省級政府部門申報的同時報送學校財務處備案;申報學校安排項目的專項資金， 由歸口管理部門根據學校發展需要和項目輕重緩急程度對項目進行審核， 同時組織專家進行論證， 撰寫《項目論證報告》， 概述各明細項目的主要情況、論證意見、擬建設順序等內容， 并將其連同各明細項目材料報送財務處。 在專項資金預算上報學校預算管理領導小組審議前， 組織專家進行評審和論證， 使預算編制過程中能夠及時獲取有效信息， 避免因項目執行部門對專項資金管理的相關規定不太熟悉和財務處對于項目的具體實施內容不甚了解， 而導致對資金需求測算不準、預算安排不當的情況， 這在一定程度上保證了專項資金預算安排的合理性。

2. 強化專項執行力度， 建立專項資金管理責任制。 在項目實施和資金使用環節， 一是實行項目負責人制度， 專項資金項目負責人為第一責任人， 全面負責項目的實施和資金的使用， 并對資金使用的真實性、合法性、合規性和效益性負責;二是實行歸口管理， 以學校正式文件的形式規定相應專項資金歸口管理職能部門的權限和責任， 明確要求項目的歸口管理部門加強專項資金管理， 對專項資金的使用和項目進展情況進行嚴格控制把關， 并定期與學校財務處核對專項資金執行情況;三是安排專管員， 財務處指定專人全程參與專項資金的分配及監管， 對專項資金的執行情況進行跟蹤監控， 定期編制專項資金支出進度表（如表2、表3所示）， 通過“資金細化—分包—重新打包”將財務數據庫與項目歸口管理整合起來， 分別反映專項資金子項目預算、支出、余額和支出進度情況， 以及專項資金支出進度和部門整體支出進度情況。

表2反映了將專項資金在財務數據庫中的細化分配按照歸口管理部門進行分包， 用于財務處對標省級專項資金使用管理要求， 以及時發現問題并分析和查找內部原因。

表3反映了將分包后的專項資金根據歸口管理部門重新打包， 用于分發歸口管理部門通報支出進度， 使歸口管理部門和各子項目負責人了解和掌握專項資金執行情況， 關注專項資金使用方向， 并及時發現和分析問題。 其中， 通報“部門整體支出進度”可以考評和鞭策歸口管理部門落實監管責任， 促進實現專項執行與財務監管的有效對接。

3. 推進財務信息化建設， 提高專項資金管理效率。 近年來， K大學以財務信息化建設為抓手， 在財務報銷和資金支出環節采用多種方式改進財務管理服務， 不斷提高會計核算質量和專項資金管理效率。

在簡化專項資金報銷程序方面， 一是開通了“網上自助報賬系統”， 專項資金報銷全面開啟不等候、不限號的網上報銷模式， 項目執行部門使用專項資金可以隨時通過“財務信息化綜合平臺——網上報賬系統”填寫報銷信息， 系統會自動生成帶有二維碼的標準化“財務預約報銷單”， 該單據按照學校的審批制度完成簽字后， 送至財務處進行預審， 報銷人員不再需要長時間排隊等候， 后續通過掃描二維碼財務系統即可自動生成憑證摘要和部分會計分錄， 提高了會計核算效率和準確率。 二是啟用了“24小時財務憑單自助投遞機”， 報銷人員可以將完成審批手續的財務單據裝入“投遞專用袋”， 通過掃描憑單上的二維碼投遞至財務憑單自助投遞機， 后續審核、制單、復核、打款等報銷手續均由財務人員集中整理后完成， 節省了報銷雙方直接交接憑單的時間。 這樣， 財務人員可以將更多的精力放在原始單據合理性、合法性、合規性和報銷手續完備性的審核上， 確保專項資金據實結算、專款專用。

在優化財務信息查詢方面， 一是整合了“財務信息查詢系統”， 方便教職工一號登錄財務信息化綜合平臺進行財務信息查詢， 只需要指定會計年度和期間， 便可查詢專項資金的期初余額、往來款、收支和結余等信息。 二是開通了“K大學財務處”微信公眾號服務， 通過該微信公眾號， 廣大教職工可以實時接收財務服務通知， 項目執行部門負責人和被授權人員可以隨時隨地查詢專項資金收支余額和支出明細等財務信息， 方便他們及時掌握專項資金的執行情況和報銷進度。

4. 落實省級預算績效管理要求， 全面實施專項資金績效自評。 K大學按照省級全面預算績效管理的要求， 不斷深化校內專項資金績效管理。 2019年學校根據自身實際情況細化了專項資金績效自評方法和實施細則， 在校內全面實施專項資金績效自評， 績效自評程序如圖2所示。

在績效評價環節， 由財務處牽頭在校內組織對專項資金的歸口管理部門和項目執行部門進行績效自評， 評價對象包括所有被納入學校預算管理的專項資金， 重點對年初設定的績效目標實現情況進行對比評價。 績效自評采取百分制量化評分的方式， 每個專項資金項目的每個績效指標都要評出績效分值， 自評得分以各項指標得分加權計算得出， 各績效指標權重由歸口管理部門根據專項資金實施內容的具體情況確定。 績效自評結果有績效自評表和績效自評報告兩種形式。 績效自評表可以直觀地反映績效目標得分和績效指標實際值與年初目標設定值的對比情況; 績效自評報告是對專項資金績效自評工作的全面總結， 包括自評工作組織開展情況、專項資金績效目標完成情況、年初目標設定對比倒查情況、存在的問題分析、下一步改進措施等內容。

5. 健全內部審計制度， 增強專項資金內部審計保障。 近年來， K大學根據學校實際情況， 建立健全內部審計制度， 修訂了《內部審計工作規定》《審計結果運用管理辦法》《建設工程項目審計實施辦法》等， 為加強專項資金的監督、檢查、審計提供了制度保障和工作指南。

（3）客觀全面的專項資金評價機制。 PDCA循環的檢查階段（C）要求總結執行計劃的結果， 檢查實施方案是否達到了預期目標， 以明確效果， 找出問題。 該階段對應專項資金管理的績效評價環節， 在該環節不能只是為了完成主管部門布置的績效評價工作而開展績效自評， 而要從學校層面變“被動評價”為“主動評價”， 在校內成立專項資金績效評價工作領導小組， 組織對項目執行部門和歸口管理部門進行專項資金績效評價， 避免“只說好， 不說壞”， 切實發揮專項資金績效評價的能動作用， 明確專項資金使用績效， 找出執行過程中的優和劣， 對專項資金使用績效進行客觀全面的評價。

秉承客觀公正、全面覆蓋、操作簡便、高效管理的原則， 構建共性評價指標、個性評價指標和動態補充指標相結合的專項資金績效評價體系。 其中， 共性評價指標參照財政部發布的《項目支出績效評價共性指標體系框架》， 從項目立項、項目實施、資金支付、項目產出四個環節選取貼合高校專項資金管理的共性評價指標;個性評價指標選取各項目立項時自行設定的與學校戰略和發展規劃相一致的預計績效指標， 并根據本年度具體工作和項目內容進行更新和調整; 動態補充指標分為加分項指標和減分項指標， 加分項指標反映項目實現的重大成果和成績， 如取得重大科研成果、獲得國家級以上獎項等， 減分項指標反映項目出現嚴重資金損失、項目事故、產生惡劣影響等情況。 這三部分指標共同構成了專項資金績效評價指標體系， 運用德爾菲法對各指標分別賦予權重。 以K大學質量工程項目為例， 其專項資金績效評價如表4所示。 項目執行部門根據績效評價情況完成績效評價分析報告， 對項目執行情況進行全面剖析和總結。

（4）落到實處的專項資金評價反饋機制。 PDCA循環的處理階段（A）要求對總結檢查的結果進行處理， 如對成功的經驗加以肯定并適當推廣， 對失敗的教訓加以總結避免再犯， 對于當期未解決的問題留待下一循環繼續改善。 這一階段是PDCA循環的關鍵環節， 只有解決和處理存在的問題， 總結經驗和吸取教訓， 才能推動PDCA循環不斷向前。 該階段對應專項資金管理的評價反饋環節， 績效評價結果的反饋和應用也是專項資金管理的關鍵和著力點， 專項資金管理得以不斷優化的關鍵就在于優勝劣汰， 有激勵有整改， 將評價結果反饋和應用落到實處。

具體措施包括： ①績效激勵機制。 對專項資金年度績效目標完成得好的項目執行部門和歸口管理部門進行激勵， 采取通報表揚、部門評優加分、按一定比例增加下一年度部門公用經費等方式， 落實講求績效、扶優扶強的評價結果應用， 同時要把好的專項資金管理經驗和方法在學校內部進行經驗交流和學習借鑒， 把共性相通的做法和措施上升為管理機制在校內予以推廣。 ②績效懲戒機制。 對專項資金年度績效目標完成得不好甚至給學校帶來損失的項目執行部門和歸口管理部門給予懲戒， 視情況和嚴重程度采取通報批評、部門考核減分、核減下一年度部門公用經費、直接責任人不予參選校級評優的方式， 提請學校各二級單位重視專項資金績效管理， 切實履行專項資金預算執行主體責任。 ③績效整改機制。 對于績效評價過程中發現的和打分結果反映出來的問題， 要列出問題清單， 逐項分析問題原因， 細化整改措施。 對于能夠即知即改的問題， 要立即整改到位;對于因制度不健全導致的問題， 要進一步完善相關制度， 及時堵塞制度漏洞;對于需要部門間或是與上級部門溝通協調、短時間內不能解決的問題， 可以梳理解決方案， 留待下一年度繼續完善、溝通和處理。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 魏欣，奚曉雪.高等學校專項經費管理研究[ J].天津大學學報（社會科學版），2014（6）：557 ～ 560.

[2] 郭慶華.2015版質量管理體系標準理解與應用[M].北京：中國鐵道出版社，2017：1 ～ 336.