關于合資鐵路公司基本建設項目PPP建設模式的研究

李敬利

摘 要：近年來，合資鐵路快速發(fā)展，在鐵路貨物運輸能力上呈現(xiàn)逐年上漲趨勢。按照國家發(fā)改委第二次調整《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》中，到2020年全國鐵路營業(yè)里程達到12萬公里的規(guī)模。隨著合資鐵路公司基本建設的改擴建，為加強與地方政府合作，優(yōu)化地方鐵路布局和城市規(guī)劃。本文以T市T合資鐵路公司基本建設項目（地方投資部分）PPP項目現(xiàn)狀，分析項目建設特點，研究建立資金籌資、建設、運營階段的管理體系，更好服務于PPP項目投資建設順利完成提供決策依據(jù)。

關鍵詞：合資鐵路;基本建設;PPP代建管理

一、研究背景及意義

國務院《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》中明確：推進鐵路投融資體制改革，多渠道、多方式籌集建設資金，鼓勵社會資本投資鐵路建設。推動了鐵路系統(tǒng)公司化市場改革，加快了合資鐵路多模式建設。

T合資鐵路公司是鐵路集團控股合資公司，經(jīng)營鐵路運輸和鐵路運輸服務。所在T市，因政府規(guī)劃發(fā)展，集中整合鐵路運輸資源，進一步提高港口吞吐量，調整市區(qū)專用線路和港區(qū)企業(yè)接軌需求，組織原既有鐵路改擴建投資建設。T公司基本建設項目2014年開工，初設批復投資概算21億元。其中：鐵路投資部分9.7億元，地方投資部分11.3億元，建設工期1.5年。2015年末鐵路投資部分完工投產(chǎn)。地方投資部分因資金緊張項目進展緩慢，為推進后期地方投資部分建設，地方采用PPP模式，組建項目公司籌資項目資金推進后續(xù)項目投資。鑒于此PPP項目涉及地方政府、港區(qū)企業(yè)等不同單位，投資期限較長，投融資進展緩慢等問題，給T公司企業(yè)代建項目管理帶來壓力和風險。為解決項目問題推進后期項目進展，就PPP項目投融資管理、會計核算等方面，進一步探索建立T公司PPP財務管理體系，防范財務風險和推進項目順利開展具有重要現(xiàn)實意義。

二、PPP簡述及運作方式

（一）PPP的概念

PPP廣義是指政府與企業(yè)長期合作的不同方式的總稱，包含BOT、TOT等多種方式。PPP具體是指社會和公用事業(yè)等公共產(chǎn)品，由政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付對價的服務。PPP項目合作有利于提高財政資金使用效率，降低政府債務風險，提供社會公共產(chǎn)品供給數(shù)量和質量。

（二）項目運作方式

建設-運營-移交（BOT）運作方式：由社會資本方、項目公司承擔項目的設計、籌投資、施工、運營和維護職責，合同期滿后項目資產(chǎn)移交給政府。

使用者付費是指由使用者直接付費購買公共產(chǎn)品。PPP項目公司直接向使用者收取費用，以回收投入項目建設、運營、維護等的投資并獲得合理收益。

可行性缺口補助是指使用者付費達不到項目公司投資回收和合理回報時，缺口部分由政府支付項目公司財政補助資金，是介于政府付費機制和使用者付費機制以外的一種折衷選擇。

（三）本項目運作方式

T公司基本建設項目（地方投資部分），通過公開招標選定社會資本方采用BOT方式，政府和社會資本合作期限12年（建設期2年，運營期10年），項目投資概算13.2億元（本項目鐵路投資部分，市政項目），采用“使用者付費+可行性缺口補助”的回報機制。政府和社會資本方通過簽訂PPP項目協(xié)議，共同組建項目公司，具體實施本項目投資、建設、運營、移交等工作。

三、PPP項目公司的特點

根據(jù)PPP項目的運作模式和項目實際情況，作為傳統(tǒng)施工建設模式，PPP模式不作為實業(yè)企業(yè)的主動選擇，更多是為承攬地方投資項目適應市場不得已的選擇。

（一）PPP項目公司是參與方共同利益的實施主體

對于政府方而言，為促進本項目政府承擔工程盡快落地實施，緩解政府財政資金壓力，采用社會資本參與基礎設施投資建設，能夠有效的緩解政府地方財政資金投資壓力，有利于加快本項目順利實施，實現(xiàn)政府規(guī)劃調整發(fā)展。由于政府自身體制約束，約定投資公司代表政府出資，參股PPP項目公司。

對于社會資本方而言，將獲得與自身相關的施工合同，確定建設合同產(chǎn)值和資金投入增加值，形成由建設單位和基金公司組成聯(lián)合體參股PPP項目公司。作為社會資本方，根據(jù)項目特征選擇合理地聯(lián)合社會資本的主辦方，確定資本結構、債務融資比例、權益退出與再融資的安排，來實現(xiàn)自由資金的投資收益和和合理的利潤目標。

PPP項目公司是為滿足參與方投資項目的需求，集中體現(xiàn)在項目公司投資建設、經(jīng)營管理，以實現(xiàn)共同利益的實施主體。PPP項目公司的資本結構、融資比例、資金結構的設計安排決定了PPP項目成功實施的關鍵。

（二）PPP項目公司是辦理債務融資的主體單位

項目公司不僅是PPP項目的實施主體，也是辦理PPP項目的融資主體單位。以項目收到的現(xiàn)金收入，主要是運營收入、使用者付費和政府可行性缺口補貼，構成了債務資金償還的主要資金來源。項目資產(chǎn)及運營的收費權形成了債務的基本抵押品，債權人通常只有有限的追索權，相對于項目主辦人的法人主體而言實現(xiàn)了主辦人資產(chǎn)負債表外的融資和有限追索權的融資，這種項目公司與項目主辦人的母公司之間的特殊優(yōu)勢關系，有效地保證了母公司的資產(chǎn)質量，但對于債權人而言，債權人需要評估項目公司的違約風險，項目公司的權益資本設立額度與權益資本占投資總額的比例就成為后續(xù)融資的關鍵性指標。

（三）PPP項目公司具有典型的階段性

PPP項目公司起始于項目的發(fā)起設立，按照公司章程和投資比例，合理籌集建設資金，經(jīng)過建造后進入運營維護。在運營維護期間通過高效的運營管理實現(xiàn)正的現(xiàn)金流償還債務資金。到期后進行項目移交政府實現(xiàn)項目退出，結束項目公司的特殊使命，這一過程使得項目公司工作具有典型的階段特性。

四、PPP項目公司融資及階段運行的探索

PPP項目公司由不同職能、共同利益的多方共同組建管理，按比例份額確定項目公司股權出資比例，共同推進項目公司組建后的投融資管理、項目建設期管理和項目運營期管理的需求。

（一）PPP項目直接融資管理

項目公司直接融資，直接融資最簡單也是成本最低的一種融資方式，項目公司權益資本設立額度與權益資本占投資總額的比例是關系直接融資額度的關鍵性指標。直接融資的主導參與方PPP項目公司，在金融機構批復的額度范圍內(nèi)，根據(jù)項目進展和債務資金需求辦理提款計劃，簽訂固定資產(chǎn)借款合同，來約定雙方債權債務，同時約定債務資金償還期限，項目公司合理分攤建設期借款利息和運營期借款財務費用。項目公司要加強與金融機構的聯(lián)系，保障項目債務資金用款需求，推進項目建設有效進行。

（二）項目投資建設階段管理

根據(jù)PPP項目建設期需求，項目投資建設階段涉及項目投資規(guī)模大、任務緊、建設資金投入快等特點。PPP項目公司應統(tǒng)籌建設項目投資計劃，按照“優(yōu)先使用自由資金，后使用債務資金的”原則，合資籌集建設資金，確保項目資金及時、足額到位，滿足建設投資施工任務及專業(yè)設備、材料采購的資金需求。在投資建設階段，合理的項目公司股權架構搭建，有利于社會資本方提供建設資金需求保障。按照建設項目批復，由項目公司社會資本方參股的股權出資比例中建議不高于50%的控股比例，同時在項目公司章程中約定各參股方的投資比例，避免社會資本方對項目公司擁有控制權。

（三）項目運營階段管理探索

按照建設期社會資本方股權不擁有控制權的架構下，項目公司對于PPP項目的社會資本方處于表外資產(chǎn)，對于形成正現(xiàn)金流的項目公司的股權架構調整控制權，是參與PPP建設項目的社會資本方在項目投資建設前應考慮的問題，此項內(nèi)容應包含在社會資本方的可行性研究報告內(nèi)，在PPP項目投資建設簽訂聯(lián)合體協(xié)議時明確，約定雙方股權架構控制權調整形成的條件。進入運營階段的PPP項目，在形成正的現(xiàn)金流階段后，通過股權控制權調整，將處于表外的項目公司并入社會資本方，可以增加社會資本方的收入規(guī)模，提升社會資本方的盈利能力，提高社會資本方的資產(chǎn)質量。

PPP項目建設完成后，根據(jù)PPP項目公司章程、使用者付費協(xié)議，向使用者收取建設費用。在政府給與可行性缺口補貼的，運營階段的維修費用發(fā)生時，收到政府補貼可作為建設投資的收回，按照《企業(yè)會計準則第16號-政府補助》來確認。

參考文獻：

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