信用監管：規范預付式消費的有效路徑

劉天祎

【摘要】當前預付式消費在監管內容、監管方式方面存在諸多問題。建議創新治理方式，在預付式消費事前、事中、事后管理中，通過信用承諾、信用公示、信用預警、信用分類監管、信用聯合獎懲等方式，全過程“嵌入”信用監管手段，推動形成以信用為核心的治理新體系，進一步加強信用約束，提高監管成效。

【關鍵詞】預付式消費? 信用? 監管

【中圖分類號】 D923? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.22.016

預付式消費作為一種新的經營和消費模式，有多用途預付卡和單用途預付卡兩種類型。2019年，中國消費者協會發布的《全國消協組織受理投訴情況分析》表明，預付式消費領域的消費者權益隱患有以下五類表現：一是主體經營不合法;二是承諾不兌現，辦卡容易退卡難;三是存在“霸王條款”現象;四是關門停業追償難;五是虛假宣傳，圈錢跑路現象呈多發態勢。[1]

為治理預付式消費亂象，商務部于2012年頒布了《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），內容涉及實名登記、非現金購卡、限額發行、業務管理、資金存管等方面的要求。《管理辦法》針對單用途商業預付卡的發卡、售卡企業行為的法律責任作出了規定，解決了以往立法只存在禁止性規定而沒有針對性法律責任條款的不足。但《管理辦法》相關規定涉及范圍有限，僅適用于零售、住宿和餐飲、居民服務三大類，且處罰方式以罰款為主，缺乏有效的信用監管，無法有效適應當前商業模式和技術水平的發展。隨著互聯網、大數據、云計算等技術的應用，企業的預付式消費運營行為也越來越智能化，呈現出一定的隱蔽性特征。傳統的以警告、罰款為主的處罰措施效率低、效果差，在處罰技術和方式的應用創新方面存在明顯短板。

預付式消費信用監管存在的問題

信用評價體系是在信息系統基礎上建立的，其不僅是對經營預付式消費企業信用的考量，也是對消費者最直接的評價?，F階段，我國部分地區已經啟動對于構建信用評價體系的探索和實踐。例如，2019年，《上海市單用途預付消費卡管理規定》正式實施。該法規作為國內首部專門規范單用途預付卡的地方性法規，提出了建立針對單用途預付消費卡的協同監管平臺，歸集經營者單用途預付消費卡的發行、兌付、預收資金等信息，實行動態智能監管等。同年年底，北京市市場消費環境建設聯席會議辦公室組織有關部門起草了《關于加強預付式消費市場管理的意見（征求意見稿）》，向社會各界征求意見。2020年9月，北京市石景山區“預付式消費信用監管和服務平臺”上線測試運行。[2]

上述信用評價體系中的有關舉措對《管理辦法》中處罰手段和方式存在的問題進行了有效完善，但仍存在以下幾方面的問題。

首先，信用約束機制的責任承擔主體范圍過窄。相關法規規定的承擔法律責任的主體僅限于企業法人，而有嚴重失信行為的非企業法人、企業法人的法定代表人、主要負責人、實際控制人、直接責任人員等則被排除在失信懲戒機制之外。

其次，信用懲戒、信用處罰措施存在模式單一、種類較少的問題，信用懲戒、信用處罰的力度不足。

最后，信用信息分散或缺失是導致當前預付型消費業務爭議頻發的重要原因，這也使得事后對企業及其法定代表人、實際控制人等個人信用懲戒無法順利進行。

完善預付式消費信用的相關舉措

建立事前信用承諾制度和保證金制度。信息的有效管理是建立事前信用承諾制度的基礎。對于預付式消費模式的有效管理依賴于信息的收集。應建立以信息為核心的事前信用承諾制度，推進信息整合共享制度建設，提高數據信息的完整性和權威性。具體有以下幾方面措施：

第一，建立健全預付式消費信息系統。完善事前信用承諾制度，加強經營者信用信息的收集、整理，有效掌握企業基本情況;對企業經營狀況進行實時動態監管，協助監管機構及時發現問題，從而立即采取相應治理措施。第二，強化事前信息披露制度。信息披露是消費者判斷兌付風險和服務風險的重要途徑，通過信息披露，消費者可以了解預付式消費契約合同相對方的權利與義務，進而判斷是否締結契約，這在很大程度上可以避免或減少糾紛。此外，對于經營者其他相關信息的披露，如信用評價、合法經營情況等，也有利于約束企業及其法定代表人的行為。《管理辦法》并未規定發卡企業對公眾的披露義務，經營預付式消費企業的信息披露直接依賴于經營主體的自覺性，企業向公眾主動披露信息的意愿不強，社會公眾也鮮有渠道獲知企業的信息。因此，應進一步規范企業信息披露的義務與內容，同時對涉及消費者切身利益的退付預存資金事項進行規定，經營者須明確規定退付預存資金的條件（提供特殊商品或服務無法退卡等情況除外），以顯著方式提示消費者注意相關事項，并按照消費者的要求予以說明。第三，建立市場準入制度。探索推進預付式消費經營手續前置，所有運營主體須備案后才準許收取預付資金，并對不同經營主體備案內容予以區分。經營者根據自身經營狀況預先申請本年度的預付資金總額度，在確認額度后經營企業需在所申請額度范圍內經營預付式消費，收取預付資金;根據企業申請額度的不同區間，備案需要提交的材料也須有所差異。申請額度較大的，不僅需要提供《管理辦法》規定的資料，還需要引入第三方機構進行輔助審查。第四，建立信用評價制度。信用評價在預付式消費業務中對于有效降低信用風險、維護正常的經濟秩序具有重要的作用。建議借鑒日本等國的做法，建立風險保證金制度，即讓發售預付式消費卡的企業向監管部門預存一定比例的風險保證金，以破解企業跑路、停業情形下消費者的救濟困境。

完善事中信用公示制度。整合預付式消費經營企業信用信息、消費投訴信息、行政執法信息，全面掌握企業經營情況，加強同業數據、往期數據比對分析，建立風險預警模型。推動建立重點經營企業分級監測機制，對跨地區經營、收取預付資金規模較大的企業進行重點監測，切實防范和有效應對潛在風險。對企業信用相關信息實行動態監管，結合信用評價體系，實時更新經營主體最新信用評價情況。依托社交媒體，建立網絡消費者查詢平臺，通過消費者公共查詢等渠道，監督預付式消費經營企業規范收取預付資金，消費者可通過企業提供的相關信息，查詢該企業是否已備案、信息報送是否及時，以及資金管理方式是否明確等要素。

建立事后信用懲戒制度。建立完善針對企業和個人的信用懲戒機制，明確預付型消費失信懲戒對象的認定依據、認定標準、認定程序。第一，確定信用懲戒責任人。除法人和非法人組織，將法定代表人、主要負責人等納入懲戒范圍。如違法主體為自然人，不僅對該自然人實施懲罰，特殊情形下，還要從參與程度、受益程度角度考量，將其家庭成員中的參與者、受益人納入懲戒名單。第二，建立失信“黑名單”制度。當經營者存在嚴重違法行為時，監管部門有權將其列入黑名單，予以公示。經營者因停業歇業等原因，未對預存資金等事項作出妥善安排，導致消費者出現較大財產損失的，其行為即構成嚴重違法;以若干年度為計算單位，因違反規定受到三次以上行政處罰的，也應認定為嚴重違法;經營者行為涉嫌犯罪并導致消費者預存資金損失的，亦同。對該嚴重失信行為負有主要責任的法定代表人、負責人或者其他直接組織人員的信息，也應列入黑名單。[3]第三，取消失信經營者經營預付型消費活動的資格。取消預付性消費的經營資格在性質上屬于撤銷行政許可，當經營企業或者自然人被司法機關確定為失信被執行人時，行政機關可以取消其預付式消費的經營資質。同時，經營單用途信用卡企業的控股股東、法定代表人、主要負責人或者其他高級管理人員等在若干年內因單用途卡失信行為被列入失信者名單的，該企業經營預付型消費活動也將受到一定限制。第四，采取聯合懲戒措施。借助行政規章或行業規范，在金融業務中，金融機構應將申請人的失信行為列為是否發放貸款、提供保險的重要參考。對失信主體，在設立金融機構或者進行一定比例以上股權變更時，其違法失信信息將作為審批機構核準的重要參考因素;在公務員或者事業單位招聘，金融公司董事、監事和高級管理人員及分支機構負責人的聘任，私募投資基金管理人登記或者其他事項變更等環節中，將失信行為作為重要參考指標。同時，協同國家企業信用信息公示系統等平臺，將違法失信者的信息作為必要公示項予以公示，利用市場評價機制構建良好的信用市場秩序。

注釋

[1]趙禎祺：《預付式消費：如何實現理性健康發展》，《中國人大》，2020年第15期。

[2]劉夢雨：《信用監管——為預付式消費加一道安全鎖》，《中國信用》，2020年第10期。

[3]范偉：《行政黑名單制度的法律屬性及其控制——基于行政過程論視角的分析》，《政治與法律》，2018年第9期。

責 編∕張 貝

Credit Supervision： An Effective Way to Standardize Prepaid Consumption

Liu Tianyi

Abstract： At present， there are many problems with the supervision and supervision mode of prepaid consumption. This article suggests innovating the governance mode by "embedding" means of credit supervision into the whole process of prepaid consumption from beginning to end， including credit commitment， credit publicity， credit early warning， credit supervision by type， and credit joint rewards and punishments， so as to promote the formation of a new governance system focusing on credit， further strengthen credit constraints and improve the effectiveness of supervision.

Keywords： prepaid consumption， credit， supervision