高校內部審計發展路徑探究

郭 莉

（甘肅開放大學 審計處，甘肅 蘭州 730030）

內部審計作為強化單位內部監督管理的重要抓手，在持續健全和完善單位內部管理與制度建設方面發揮著不可或缺的作用。近年來，隨著高校“雙一流”建設戰略的不斷推進，高校的建設經費投入與資源配置大幅度增長，如何保證這些建設經費合規合法投入使用，保證資源高效合理配置，高校內部審計的重要性日益凸顯。本文主要從高校審計需求現狀出發，探究了在新時代中國特色社會主義高速發展的背景下，高校內部審計在監督檢查、風險防控、優化治理體系等方面發展的新路徑。

一、內部審計的發展

（一）內部審計職能發展簡述

從國際組織關于內部審計的職能定義來看，內部審計的職能從查錯防弊、保護制約延伸到增加價值、改善運營、咨詢服務和評價建議；審計領域由財務會計審計拓展為對組織經營活動的全過程的審計。內部審計的發展隨著社會經濟的發展和單位組織經濟活動的變化而變化，是一個趨于完善、逐步深化、與時俱進的過程。發展階段概覽圖如圖1所示①。

圖1 國際組織關于內部審計職能發展階段的概覽圖

我國內部審計的發展始于改革開放初期，隨著市場經濟的發展，內部審計的重要性日益凸顯。作為各類經濟主體持續高效運營的重要制約機制，內部審計日漸成為企業事單位構建現代化治理體系中的重要組成部分。總體上看，我國內部審計主要經歷了財務審計、合規與效益審計、價值與效益審計三個階段[1]136。尤其是黨的十八大以來，國家對審計工作高度重視，《國務院關于加強審計工作的意見》《審計署關于內部審計工作的規定》等文件對新時代內部審計工作提出了更高的要求，明確指出，內部審計是指“本單位及所屬單位財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理實施獨立、客觀的監督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現目標的活動”。即內部審計的作用不僅限于對財務與經濟活動的監督，更要對組織內部治理、轉型發展等全局性、長遠性、方向性的重大決策進行評價和建議。

（二）高校內部審計發展現狀

1.高校近年發展情況

近10年來，隨著高等教育總體規模的不斷擴大，高校的人員、資金投入與資產規模快速增長。2019年高等教育在學總規模4002萬人，較2018年增加169萬人，高等教育毛入學率51.6%。全國共有普通高等學校2688所（含獨立學院257所），比上年增加25所，增長0.94%。普通高等學校校舍建筑面積101248.41萬平方米，比上年增加3534.85萬平方米；教學科研儀器設備總值6095.08億元，比上年增加562.02億元[2]。如圖2所示，新中國成立70年來，我國毛入學率累計增加51.34%，高等教育已經越過精英教育、大眾化教育階段，邁向了普及化階段。隨著在學總規模的不斷增加，高校的辦學規模及資產也呈不斷擴張趨勢，如何保證高校規模擴張中資金合規高效的投入、人員合理配置，高校審計的發展不可或缺。

圖2 高等教育在學總規模和毛入學率圖②

2.高校內部審計發展現狀

高校內部審計的發展隨著高等教育的普及化而逐步推進，1990年，國家教育委員會頒布了《對教育系統內部審計工作的規定》，象征著教育系統內部審計制度的正式創立。隨后，教育部對該法案進行了多次修訂，并不斷拓展內部審計范圍，明確高校內部審計職能。在快速發展的同時，高校內部審計的發展也面臨著以下問題：部分高校的內審機構與其他部門合署辦公，審計人員身兼數職，職責不清，審計機構的獨立性受到極大的影響；部分高校審計人員仍依靠傳統的手工審查、核對盤點等方式，不僅增加了工作任務和工作強度，落后的審計手段也使得審計風險不斷加大[1]137；對于內部審計工作缺乏有效的績效考核評價機制，內部審計人員積極主動性不高；內審機構中工程、法律、計算機等專業審計人員較少，致使學校在以上領域的審計力量相對薄弱，在委托第三方審計中無法有效發揮最后的審核把關職能，致使審計風險增加；對審計工作信息化建設接納、學習遲緩，不利于內部審計工作的長遠發展等一系列問題。

3.新時代發展背景下對高校內部審計的新要求

根據《審計署關于內部審計工作的規定》《教育系統內部審計工作規定》，新時代發展背景下，高校內部審計工作的內涵和外延不斷擴展，不僅是對學校財務收支、內部控制、風險管理等方面的監督與評價，還延伸到學校各項經濟活動，除了靜態的、事后的現場審計以外，更多的是靜態與動態相結合、現場與非現場相結合的全過程審計，審計的目的不僅是查錯糾錯、發現違規經濟行為，更側重于發現制度、管理、價值鏈等方面的缺陷并提出改進意見，內部審計已不僅是具體的、微觀上的查錯防弊、資產安全和合規合法，更要提高站位，關注大局，關心單位的長遠發展和價值增值。

二、高校內部審計的職能定位

（一）政策、決策及規劃貫徹落實情況跟審

新時代背景下，高校內部審計職能已不僅僅是事后的查錯防弊，而是作為一個全方位、全過程、全要素的監督檢查者，高校各項經濟活動的守夜人。內部審計不僅包括對本單位貫徹落實國家重大政策實施情況的跟審，還包括對本單位發展規劃、戰略決策、重大措施及年度業務計劃執行情況進行監督和定期反饋，為高校的改革創新和轉型發展提供政策建議。

（二）各類經濟活動的監督檢查

監督檢查作為審計工作的根基，是促使單位內部運行管理以及各項經濟活動合規合法正常進行的前提和保障。隨著高校各類經濟活動的增加，監督檢查的范圍不斷拓展，內容更精細化、多元化，包括預算管理、財務收支、物資采購、工程項目建設（含修繕工程）、投融資審計、教學及科研項目、領導干部的經濟責任審計等，監督職能確保了各項經濟活動中資金使用真實合規、高質高效。

（三）內控及風險管理

內部審計部門通過對高校各項經濟活動進行檢查、取證、分析和評價，發現經濟活動及日常管理中存在的漏洞與不足，立足工作實際，著眼長遠發展，對組織內部管理做出客觀公正評價，提出具有可行性的意見和建議，馳而不息強化督導檢查，并以制度形式構建問題整改長效機制。在大數據和云計算風靡的信息化時代，內部審計的信息化建設對防范經濟活動風險和強化內控制度建設意義重大。

（四）咨詢與建議

咨詢與建議的職能是基于組織內部日常經營管理活動、重大決策部署、上級政策落實情況等，對被審查對象日常活動中出現的疏忽漏洞、存在的隱性風險、政策貫徹落實偏差、決策部署不科學等方面提出改良的意見或建議，以幫助其更好地履行職能、節約資源或實現效益。主要涉及學校的內部管理、各項經濟事項決策的論證、重大決策部署的執行情況、建設發展規劃的執行情況、教職工收入分配政策變化、學校財務預算決算、教學改革及重大項目安排等[3]。

三、高校內部審計發展的影響因素

（一）客觀因素

內部審計信息化建設滯后。隨著高校信息化建設的不斷發展，基本已經實現了日常辦公、財務管理、資產管理、教學管理、檔案管理等各領域的信息化，各項業務數據不再僅僅以紙質憑證的方式呈現，更多的業務數據、審批流程等均以電子數據的方式儲存與管理。內部審計的對象和審計環境均發生了較大變化，而內部審計工作方式仍然停留在紙質憑證的審查核對上，對數據的采集分析工具仍限于日常辦公軟件，不僅增加了工作量，延長了工作時間，也無法及時發現和防范隱性風險和漏洞。在高校投融資規模不斷增大的背景下，傳統審計方式的弊端逐步顯現，審計風險點無法有效監控，審計工作陷于日常瑣碎的查錯防弊循環當中，審計質量及效率堪憂。

（二）主觀因素

1.對審計工作重視度不足

一方面，學校主要領導對審計工作重視不夠，認為審計工作只是涉及財務、物資采購、工程項目的合規性審核，按上級部門要求做好例行工作即可，審計部門僅作為其他部門的內設機構，職能劃分不清，工作內容邊界不明顯。另一方面，審計人員對審計工作的認識不足，審計工作仍然停留在對財務收支、物資采購的事后審核，審計目標僅限于查錯防弊，咨詢及建議等職能發揮不充分。

2.審計手段和方法單一，評價重點不夠突出

在實施審計的過程中，大部分內容傾向于財務方面的審計，審計方式仍為傳統的查閱賬目、憑證等，審計手段和技術方法落后，評價重點不夠突出，評價標準設定的適用性、客觀性不足，導致審計實施過程中針對性不強，很難發現深層次或隱性的問題，工作質量大打折扣。出現此類問題的主要原因為審計工作站位不夠高，對學校年度工作重點、任務目標把握不到位，年度審計方案的制定未能緊緊圍繞學校重點工作展開，審計人員專業技能欠缺，對重點工作的主要評價指標設計不合理，致使審計工作無法有效發揮監督評價職能。

3.審計工作審而不改，未建立長效整改機制

目前，部分高校對內部審計工作的認識不足，為審計而審計，為交差而審計，除出現重大事故外，大部分審計工作審而不改，屢審屢犯，陷入了麻木的惡性循環當中，對審計結果的整改情況無人問津，持續監督檢查機制的缺乏使得內部審計工作失去了意義。從制度管理層面看，大部分高校審計工作整改問責及審計結果運用制度缺失，注重于前半部分的審計，而忽視后半部分對具體整改落實、定期自查、建章立制等審計結果運用情況的反饋，虎頭蛇尾，導致審計工作效果不明顯，內部審計機構不被重視，審計問題邊改邊犯[4]。

四、高校內部審計發展路徑

（一）提高認識，轉變觀念

在本科教育普及化、研究生教育持續擴招的背景下，高校在學規模不斷擴大，內部審計的重要性不言而喻。一方面，全校上下要充分認識到內部審計作為學校改革發展的護航者，要在宏觀層面，指導監督重大政策、方針、計劃的貫徹落實；在微觀層面，全方位監察各項經濟管理活動，查錯防弊，防范隱性風險。從思想認識上接受審計，支持審計，配合審計整改，減少甚至消除審計監督與被監督的矛盾，保證內部審計機構在資金、人員及機構上的獨立性，確保其在實施審計的過程中不受外界影響，客觀公正地發表審計意見。另一方面，要轉變審計理念，創新審計手段和審計方式，引進不同專業的審計人才。隨著高校日常辦公、人事管理等各項工作信息化進程的推進，各項業務流程、信息數據均以電子數據方式儲存，審計環境和審計對象發生了巨大變化，傳統的審計手段和方式已經無法適應信息時代的發展，無法實施全過程監督管理和風險防范的職能，搭建以大數據交融和共享為基礎的內部審計平臺，提升審計信息化管理水平，創新審計方式和技術手段，培養綜合性審計人才隊伍，轉變審計工作思路迫在眉睫。

（二）創新管理機制，明確職能范圍

新時代內部審計的發展離不開機制體制的改革。《教育系統內部審計工作規定》中明確提出，“單位可以根據工作需要成立審計委員會，加強黨對審計工作的領導”，高校應根據自身情況，以推進內部審計機構職能協同高效為目的，完善內審機構設置和人員配備，理順內部審計領導體系，分專業分領域明確審計職能歸屬，保障內部審計工作的獨立性和權威性。依據學校發展規劃，有前瞻性的做好審計年度計劃和中長期審計項目規劃，做好國家重大政策、項目及學校政策計劃的執行情況跟審，對政策落實不到位、執行有偏差等情況及時反饋報告；做好學校日常經濟管理活動的監督、風險管控及內控制度建設，及時發現高校經營管理中隱藏的風險隱患，查錯防弊，提供切實有效的意見和建議。同時，進一步提升審計工作管理水平，從審計工作的計劃方案、流程步驟、技術方法、質量標準、風險管控等各方面制定操作規范，避免審計過程的隨意性，推進審計工作的科學化、制度化和規范化管理[5]。

（三）加強資金投入，搭建信息化內審平臺

大數據背景下，內部審計工作信息化建設不僅能夠實現信息收集分析的廣泛性、經濟性和準確性，還實現了審計范圍從隨機抽樣到全量風險排查，更好地防范高校各項經濟管理活動風險。推進內部審計信息化建設，首先，要加強數據安全立法，構建嚴密的網絡安全防護系統，在保障數據無安全隱患的前提下推進高校各部門數據開放共享、融通整合。同時，強化各部門、單位數據共享網站的定期維護和數據發布標準化管理，為數據資源的采集分析提供便利。其次，依據高校實際業務運行特點，搭建信息化內審平臺。明確高校建設內部審計信息化的思路，集思廣益，構建從平臺支撐、數據資源采集、數據分析整理、審計門戶作業等全過程信息化內審平臺，重點優化信息識別和提取，不同審計場景的分析，全面監督和綜合評價各部門、單位運行狀況[6]。最后，及時反饋，不斷完善內部審計系統建設。審計工作涉及學校經營管理活動的方方面面，業務復雜，要兼顧考慮的事項甚多，對信息系統的專業性、適用性和可操作性要求較高，在實際應用中會產生數據提取不充分、重復提取、數據滯后、與各部門數據接口不一致、無法對接等各種情況，需要各部門及審計組織、第三方研發機構群策群力，及時反饋，協調溝通，構建科學、完善、高效的內部審計信息平臺。

（四）健全問責機制，強化審計結果運用

審計結果的運用是對前期審計結果的肯定，審計工作的最終價值和意義也體現在對審計結果的運用上，而高質量的審計工作是審計結果運用和發揮作用的前提和基礎。強化審計結果的運用重點包括三方面內容：一是對于部門（單位）可以獨立整改的問題，要厘清責任，制定風險責任清單，明確整改責任部門、整改責任人、整改時限，定期監督整改落實進度，并將審計工作“回頭看”列入下年度審計工作計劃中，切實推進各類審計問題整改落實；二是對于需要深入調查問責的審計問題，要與紀檢監察及時溝通、移交，紀檢監察部門針對發現的問題深入調查問責，警示約談，防止此類問題再次發生；三是建立審計問題整改落實長效機制。審計問責不是最終目的，強化審計結果的運用是為了更好地優化高校管理體系，提升管理效率。因此，以審計問題的整改為契機，查缺補漏，建立健全管理體制，優化流程步驟，防范風險隱患，將部門（單位）審計問題整改情況作為領導干部年終考核的重要指標，推進構建審計問題整改的長效機制。

圖3 傳統高校內部審計與信息化內審平臺審計對比圖

圖4 內部審計與紀檢監察協同聯動圖

（五）協同紀檢監察，構建全鏈條審計監督體系

進一步強化內部審計部門與紀檢監察部門的協同聯動，將內部審計成果運用于紀檢監察工作當中，提升紀檢監察工作的質效。同時將紀檢監察工作中涉及廉政風險等經濟問題的事項移交審計機構，進行立項審計，構建全方位、全鏈條、全領域的審計監督管理機制。一方面，要構建協同聯動機構，消除聯動障礙。針對審計處與紀檢監察室隸屬于不同部門、不同領導分管，在工作銜接、配合方面存在效率底下、溝通協調難度大等問題，應結合實際情況，將紀檢監察室、審計機構、財務部門、國有資產管理部門、科研機構等主要負責人納入學校審計委員會，共同參與學校審計計劃的制定、審計事項的決策、審計結果的追責與跟蹤整改工作。針對紀檢監察部門收到或發現的重大線索、重要案件，也可依托學校內部審計委員會，組織決定開展相關專項審計工作。另一方面，明確職責分工，提升聯動效率。審計機構側重于對高校內控制度、重大政策與決策執行情況、各項經濟活動效率等各領域的監督，審計目的在于堵塞制度漏洞、優化業務流程、強化約束控制、防范各類風險、為決策者提供決策依據和建議，而紀檢監察部門的主要職責是黨風廉政建設、對領導干部履職和行使權力的情況進行監督、對群眾舉報線索進行查處、圍繞學校日常工作進行巡視監督與問責等。雙方要充分發揮各自優勢，紀檢監察配合做好審計問責的后半篇文章，審計機構積極開展重大問題線索的專項審計，為紀檢的問責處置提供充分的證據依據。

（六）創新培養機制，建設高素質審計隊伍

新形勢下內部審計工作的發展，不僅僅需要審計環境和制度的優化，更需要高素質審計人才的支撐。一是合理配置內部審計人員，立足學校工作實際，重設崗位分工，明確財物審計、項目審計、第三方審計等審計工作職責范圍，引進工程、計算機及信息技術、法律、管理等專業人才，改進審計方法和審計手段，將各部門、各環節零散的、細碎的信息靈活地聚合、組織、挖掘分析，推進內部審計工作數字化、信息化、動態化發展。二是強化內審人員培訓、繼續教育和自主學習，將年度參與的培訓、繼續教育、各類考試成果、校內（外）審計項目以積分形式考核評價，并將評價結果作為年終考核、評先選優、職級晉升的主要參考指標，充分調動內部審計人員自主學習的積極性，使其掌握更多的審計知識、工作技能，不斷提升審計實踐能力，培養批判性分析思考能力、風險防范意識和良好的溝通協調能力，形成終身學習、持續學習的學習氛圍和學習習慣。三是提升內審人員道德素養和職業道德水平，強化職業道德教育，嚴守審計紀律，筑牢道德底線，自覺接受組織監督和約束，清廉樸實、求真務實、依法審計。

注釋：

①參見《內部審計師職責說明書》、《國際內審及專業實務標準》《國際內部審計專業實務框架》。

②引自《2019年全國教育事業發展統計公報》。