新發展格局下推進銀川市新型城鎮化建設的對策研究

朱麗燕

（中共寧夏回族自治區委員會黨校 寧夏銀川 750021）

近年來，銀川市為深入貫徹落實國家、自治區關于深入推進新型城鎮化建設決策、部署和城市規劃管理工作的新要求，推進銀川都市圈建設，出臺了《加快推進新型城鎮化建設實施方案》。在政府的統籌布署下，銀川市的新型城鎮化建設取得了顯著的成績。從銀川市的常住人口數量的變化情況來看，根據第七次全國人口普查結果，截止2020年11月1日，銀川市常住人口為2859074人，比2010年第六次全國人口普查人數增長43.45%，年平均增長率為3.67%[1]。從城鎮化率來看，銀川市自2009年城鎮化率達到71.1%以來，一路攀升，到2019年達到79.05%[2]。銀川市城鎮化率處于城市化的穩定階段，市域范圍內農村剩余勞動力已基本被城市全部吸收。

黨的十九屆五中全會提出，“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，其中強調“推進以人為核心的新型城鎮化”。新型城鎮化是消除城鄉差距的根本途徑，也是最大的內需所在。隨著城鎮化率的提高，更多的人口轉移到城市，進而推動消費升級，帶來基礎設施、地產、新零售、醫療衛生、文化娛樂等多個領域的巨大需求。銀川市在主動融入新發展格局的背景下，要堅持問題導向與目標導向，著力解決制約城鎮化發展的重點、難點等問題，認真總結過去的經驗教訓，站在新的歷史起點上，積極探索推進新型城鎮化的有效路徑。

銀川市推進新型城鎮化建設的主要做法

推進農業轉移人口市民化。近年來，銀川市認真落實《關于進一步放寬城市人口準入政策的決定》和《關于深化戶籍管理制度改革的九條政策（試行）》精神，公安部門制定施行了《優化入戶政策便民利民十項措施》，進一步精簡進城農業人員戶口辦理程序，有效促進流動人口入戶，做好農業人員進城務工、定居、生活的服務保障，以戶籍制度改革助推城鎮化水平提升。

推動農村土地產權制度改革。通過農村產權制度改革試點，逐步探索建立健全“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村土地產權制度，通過市場合理調配土地資源，2017年全市共有18個行政村已啟動了農村集體產權制度改革試點工作，覆蓋面占全市282個行政村的10.6%。推進農村土地“三權”分置，認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證掃尾工作，全市確權率為95.17%，發證率91.69%。

提升城鄉居民保險保障能力。擴大城鄉居民參保覆蓋面，提升保障水平和能力，截至2017年，城鎮職工基本養老保險參保81.46萬人，城鎮職工基本醫療保險參保70.53萬人。落實被征地農民參加養老保險政策，深入推進被征地農民參加養老保險工作，將5.55萬名被征地農民轉入城鎮職工養老保險，參保率達到94%，解除被征地農民養老后顧之憂，全面降低農業轉移人口市民化成本。

嚴格落實保障隨遷子女入學政策。堅持“兩為主”（即以流入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主）原則，落實“兩個全部納入”（即全部納入當地教育發展規劃，全部納入財政保障范圍）精神，進城務工人員隨遷子女就學縣（市）區教育部門負責，確保隨遷子女與當地學生享受同等待遇。縣（市）區教育部門主要以居住證為依據，按照相對就近、合理調劑的原則，確保進城務工人員子女相對就近入學，簡化優入學流程和證明資料，做好相關服務。全市小學階段隨遷子女占小學在校生的29.3%；初中階段隨遷子女占初中在校生的29.2%，隨遷子女入學率為100%。

扎實做好城鄉勞動力就業各項工作。銀川市各級勞動就業部門采取有力措施，促進城鄉勞動者平等就業，做好城鄉勞動力自由流動、公平競爭就業、平等享有政府公共就業服務的體制機制建設，搭建統一開放的勞動力市場，取消農民進城就業的限制性規定，促進農村勞動力在城鄉之間有序流動。建立完善市、縣（區、市）、鄉（鎮）、村（居）、用工單位五級就業服務網絡，及時為農村勞動力提供就業信息。加強對農民的職業技能培訓教育；建立農民工工資支付監控管理制度。改善農民工勞動條件，保障生產安全，實現農民工工傷、醫療、養老保險與城鎮職工同等待遇。

不斷提升鄉村宜居水平。在推進城鎮化建設的同時，統籌鄉村發展，將美麗鄉村建設作為推進新型城鎮化工作的重要抓手，在繼續做好鄉村環境整治的基礎上，更加注重供排水、天然氣、通信等基礎公共服務設施的建設，提高鄉村公共服務承載能力。重點進行了村莊道路硬化、管網改造、綠化美化、推廣太陽能可再生能源應用等工作。

銀川市新型城鎮化建設中存在的問題

城鎮化水平不夠高。以2018年為例，銀川市常住人口的城鎮化率為77.56%，但從公安機關統計戶籍人口數據來看，銀川市戶籍人口城鎮化率為68.5%，兩項指標相差8.59%。從城鎮化促進經濟發展效應的角度來看，戶籍城鎮化率指標更符合目前銀川市城鎮化的實際階段，故銀川市目前尚處于城鎮化階段的中期階段。

城鎮化促進經濟發展效應發揮不明顯。銀川市城鎮化在促進城市經濟增長、創新發展效應不夠明顯，地區經濟增長動能還沒有充分釋放出來。城鎮化促進表現在產業發展存在的問題主要是對鄉村產業發展缺少謀劃，各地在發展鄉村產業上多考慮餐飲和農家樂等農業觀光產業，對于農產品深加工、上下游產業鏈延伸、農業產業化經營引進項目和扶持政策較少，而且相關扶持資源多集中在大企業手中，在考慮產業發展與城鄉統籌方面考慮的較少，在產業謀劃上還存在二元結構的思維。

公共服務資源分配缺乏統籌。未能突出新型城鎮化以人為的核心要求，一些公共服務資源沒有合理配置，對于彌補城市發展短板、提升城市服務水平、促進創新等方面的資金、政策扶持只滿足于完成上級下達的工作任務和完成指標，有時采取撒胡椒面的做法，沒有根據實際情況整合資源，集中突破難點，如：在謀劃項目時，主要圍繞上級下達的測算指標開展工作，對于本地區實際存在的問題沒有詳細分析，也沒有根據區域實際情況分配項目，往往將資源投入見效快、效果明顯的優勢區域，形成了局部公共服務資源頭部效應，上述現象在城市基礎設施建設方面也不同程度存在。

城市公共管理水平不夠高。在吸引外來人才落戶、提升流動人口公共服務保障的政策宣傳不夠到位，優惠、獎補政策力度不夠大，在產業扶持上，招商引資項目的優惠政策不具有針對性，產業發展缺乏明確規劃，對于基礎薄弱，對自身優勢挖掘打造不明顯，工業化對城市發展水平提升促進作用有限。

缺乏對鄉村環境保護的要求。對城市環境保護提出了具體要求，但對鄉村環境提升缺乏必要的措施，在銀川市推進新型城鎮化的工作方案中，環境資源類指標僅有新建建筑節能執行率、建成區綠地率和城市環境空氣質量優良天數比例3項，切上述三項均為考察城市環境水平，對鄉村環境質量水平評價作用有限，在推動工作中容易出現重城輕鄉、城鄉二元的情況。

推進銀川市新型城鎮化建設的對策建議

完善城鎮化評價指標體系。在城鎮化評價指標體系中的關鍵指標應加入戶籍人口城鎮化率指標，同時細化公共服務資源、基礎設施配套、農業轉移人口城市化成本等相關指標，對各縣（市）區內的城鎮化水平分別計算，并一并納入城鎮化指標體系當中。通過這種更加完善的指標體系，可以更加客觀的反映全市的城鎮化水平，使公共資源配置、農村空心化、城市公共服務短板等問題變得更加具體，也使城市城鎮化階段評價更加科學，并在后續推動過程中更容易找到問題癥結，這樣可以使后續行政決策、規劃指引更加科學，有利于提升城市管理精細化的水平。

發揮城市聚集效應促進產城融合。銀川市在推進城市化進程中，在擴大城市規模中更應該發揮聚集效應。同時還要明確城市的產業定位，依托比較完善的大銀川都市圈交通網絡，將特色小鎮、美麗鄉村打造成為鄉村產業發展集聚的平臺和鄉村振興的支點、抓手，引導鄉鎮，結合自身產業發展主導方向，推動特色小城鎮培育建設工作開展；引導鄉鎮在編制建設規劃的基礎上，建立長期思維，加入產業專題研究章節，依據產業規劃，科學合理、長遠地布局城鎮用地和市政基礎設施。通過美麗小城鎮和美麗村莊建設促進農業產業化及制造業的發展，完善以城市中心城區為主的產業功能服務體系，進而提升城市化率和質量。

繼續推動戶籍制度改革和資源分配機制創新。由于受制于現行法律法規的限制，銀市川有關戶籍制度改革內容只針對于辦事程序、服務要求等方面，對給予戶籍制度改革背后的產權制度改革、社會公共服務保障等方面內容不多。在后續推進工作中，面對承擔移民任務多、短期人口城鎮化率提高壓力大的情況，拓寬居住證的服務管理功能，促推農業轉移人口市民化進程。

提升城市規劃、建設、管理精細化水平。銀川市應抓住自然資源管理改革的契機，依托國土空間規劃編制，高水平編制國土空間規劃，打破城鄉要素流動和資源配置方面的壁壘，理順上層管理和下層操作的關系。同時，圍繞提升城市運行效率，優化中心城區空間布局，盤活存量土地資源，促進城市空間集約高效利用。落實好鄉村振興戰略，編制市轄區鄉村振興規劃，明確城市、鄉村發展空間體系和建設模式，指導縣（市）區做好新型農村社區、美麗村落等鄉村建設項目儲備，形成城鄉發展的點軸模式。

提升城市公共服務保障水平。教育、醫療、養老是推動新型城鎮化進程中必須要面對和重點解決的問題，也是基本的民生保障，只有解決好公共服務保障問題，才能使進城農名工更好地定居、宜業、促進消費，融入城市。減小城鎮和農村公共服務差距，推動社會保障、醫療衛生、教育和文化等公共服務全覆蓋，降低農民工進城定居成本，解決農民的后顧之憂，著力解決人口進城“活得好”的問題。針對制約進城農民工定居的住房問題，因地施策，落實好地方政府主體責任，放寬廉租房的申請條件。可以通過定向配租、提供宿舍型公租房等方式，積極解決農民工群體在城鎮定居的住房保障問題，并逐步將住房保障和公積金制度實施范圍逐步擴大到農業轉移人口。在做好住房保障的同時，對于經濟適用房、康居工程、廉租房項目，要加強便民商業服務設施建設，合理布局便民店、早餐店、菜市場、家政服務點、郵政和快遞服務等商業網點，優化資源，完善功能，打造城市社區一刻鐘服務圈，提升進程農民工生活品質。

加強城鎮化政策宣傳。通過強化教育、衛生、養老、行政審批服務局、街道辦等職能單位之間的溝通，定期將制定出臺的政策匯編后，向相關單位下發并進行宣傳。充分利用各部門設立的微博、公眾號等新媒體，結合世界城市日等重要節點，開展多層次、多形式的宣傳新型城鎮化推進情況，提高群眾對相關政策的知曉率，確保各項保障政策能夠落到實處。

新型城鎮化是聯通需求和供給循環的樞紐，在挖掘內需潛力、發展動能的過程中發揮著重要作用。做好新型城鎮化建設對促進國民經濟各環節在開放環境下順暢銜接、進而加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局意義重大，為新發展格局提供了”硬核“引擎。隨著寧夏城鎮化進程的不斷推進，銀川都市圈在承載城市核心區人口和產業外遷的過程中扮演著重要角色。在打造銀川都市圈中，新型城鎮化建設是銀川市當前乃至今后一個時期工作的重點之一。根據“十四五”規劃建議，銀川市委十四屆十一次全會提到要加快推進新型城鎮化建設，抓好就業、教育、醫療、社保、養老等民生事業，不斷提升人民群眾幸福指數。新型城鎮化建設并非一蹴而就，政策也需要一定的延續性，希望本文的研究，能夠為銀川市推進新型城鎮化建設提供參考。

注釋

[1]銀川市統計局.銀川市第七次全國人口普查公報（第一號），http://www.yinchuan.gov.cn/xxgk/bmxxgkml/stjj/xxgkml_2517/tjxx_7670/tjgb_7671/202106/t20210602_2870944.html

[2]銀川市統計局.銀川統計年鑒（2020），http://tjj.yinchuan.gov.cn/tjsj/ndsj/202104/P020210708619294875805.pdf