基層矛盾糾紛多元化解的協同綜治之路
——以甌海區矛調中心為例

周錦如

（溫州大學法學院 浙江溫州 325000）

問題的提出

黨的十九屆四中全會提出：“社會治理是國家治理的重要方面”“堅持和發展新時代“楓橋經驗”，完善社會糾紛多元預防調處化解綜合機制，努力將化解在基層 。”完善糾紛多元化解機制是提高基層社會治理水平的應有之意。一直以來，我國基層糾紛化解工作存在不少問題：基層糾紛的源頭化解力度不足，如何從源頭減少糾紛的數量缺乏有效可行的路徑機制；受制于科層制的政府組織結構，基層解紛資源嚴重匱乏；黨委、政府部門、公檢法等基層解紛主體之間各自為政，協同機制缺乏，未能形成解紛合力；忽視民間社會解紛力量的協同參與，社會力量如何引入、如何參與基層糾紛化解缺乏有效機制。因此，完善基層糾紛預防化解機制，亟需將其置于社會綜合治理的整體框架下，重新審視機制的功能定位，在社會治理共同體建設和數字化改革的時代背景下，構建協同綜治的基層糾紛預防化解綜合機制。

而與之呼應，浙江縣級矛調中心的成功建設，為基層糾紛多元化解開創了一條協同綜治之路，打開“中國之治”新窗口。其中溫州市甌海區在社會糾紛協同綜治領域先試先行，積累了豐富的基層糾紛預防化解的機制建設經驗。

甌海區矛調中心的實踐探索

團隊作戰，打造基層社會治理共同體。一是優化功能布局，實現中心機制常態化運作。甌海區矛調中心搭建糾紛調解、信訪接待、訴訟服務、勞資調裁、公共法律服務、綜治指揮等“十位一體”的綜合解紛平臺，并將中心劃分成大調解區、訴訟服務區、聯合接訪區、綜合受理區等六大功能區。目前，甌海區矛調中心已有政法委、法院、司法、信訪、公安、檢察院等14家部門常駐，以及民政、市場監管等23個部門動態輪駐。二是緊密聯合群團組織，發揮社會組織的多元共治力量。甌海區矛調中心已引入工青婦科協4家群團組織及19家社會組織，通過政府購買服務的方式，為糾紛當事人、重點涉穩人員、困難群眾，提供多維度的“點單式”社會幫扶。三是凝聚多元調解資源，打造社會化、專業化、職業化的調解員隊伍。甌海區矛調中心大調解區共有16家調解單位掛牌入駐，含括了律師、法官等法律職業背景的調解員，家事、醫療、物業管理等領域的專業化調解員，以及商會、銀行等行業協會調解組織的多元調解資源。

集成協同，健全矛調中心運行機制。一是打造協同化解事件處置平臺。通過綜治視聯網，甌海區矛調中心實現了與下轄鄉鎮的實時高清視頻聯絡，使得遠程指導鄉鎮調解工作成為可能。甌海區矛調中心打通部門協同處置渠道，由政法委牽頭定期召開聯席會議，通報糾紛排查情況、研究基層社會糾紛的熱點和趨勢，形成信息互通、優勢互補、協作配合的糾紛解決互動機制。二是暢通一體分流機制。區矛調中心實行“一窗受理、集中分流”的導訴分流模式。通過協同應用平臺實時跟蹤、記錄糾紛在中心的流轉情況和化解結果，保障進入中心的糾紛能在中心內得到實質性化解、閉環式處置，將中心打造成為解紛終點站。三是健全監督考核機制。甌海區矛調中心對進入中心處理的各類糾紛，開展群眾滿意度調查，堅持“不滿意件必訪”原則，對不滿意件實行定期回訪，針對部分“口服心不服”的糾紛當事人，由中心安排專門人員開展定期回訪，進行心理疏導，確保糾紛真化解、不反復。

三位一體，形成解紛閉環。一是“大集成”處置，糾紛多元化解。甌海區矛調中心提供集訴訟、調解、勞動仲裁等多元解紛方式為一體的糾紛綜合化解服務。甌海區矛調中心的糾紛調處化解采取 “雙軌制”運行模式，線下調解和線上調解緊密結合。依托ODR平臺，開展法律咨詢、糾紛調解、司法確認等工作，實現糾紛化解“一地也不跑”。二是“大分析”研判，風險源頭預防。甌海區矛調中心建立全中心聯席會議制度、涉穩信息預警機制等，準確研判分析社會糾紛形勢，及時發布預警信息，督促糾紛事權單位提早介入，主動作為，妥善處置。針對重大風險隱患，由綜治、維穩、信訪等部門實行聯合掛牌督辦。三是“大數據”預警，急情及時處置。甌海區矛調中心連通基層治理四平臺、12345政務平臺、公安110報警等平臺，實現平臺間的信息集中共享。依托中心信息集成形成的大數據庫，創設“社會治理風險指數（SGI）”五色預警機制，實現了社會治理風險的預知、預警、可視。

數字賦能，推進基層治理智能化。一是解紛方式智能化。為解決僑胞訴訟難等問題，甌海區積極開展海外遠程視頻調解平臺建設，在甌海區矛調中心內設立“司僑在線”海外視頻調解室，與海外調解聯絡點相對接，方便僑胞通過海外視頻調解平臺，線上辦理咨詢、調解、公證等公共法律業務。二是中心管理智能化。矛調中心實行智能化管理，建立糾紛事件流轉信息系統、中心服務導引分流系統等，確保中心的高效運行。三是風險預防智能化。甌海區矛調中心打通“基層治理四平臺”、輿情監測、110警情、法院執行等平臺的信息數據壁壘，建成社會治理“大數據云庫”，實現“一站式”分析研判，“一體化”集成指揮。通過大數據挖掘分析，發現“高概率發病征兆”的風險隱患，由區委政法委發出《政法建議書》，消除涉穩風險，實現未病先治。

圖1 糾紛多元化解綜合機制的構建模型

協同綜治理念下糾紛多元化解綜合機制的構建

建立綜合性的糾紛化解機制。建立健全多元性、層次性、綜合性的糾紛化解機制，形成漏斗式的基層糾紛分層過濾體系。一是豐富縣級矛調中心內的大調解體系，構筑基層糾紛化解的第一道防線。大調解是一個開放性的體系，不僅要包括人民調解、行政調解、司法調解等傳統調解類型，還要包括仲裁調解、行業協調調解、社會專業調解等社會性調解類型。保證大調解體系的系統性，促進多元調解類型在縣級矛調中心內各司其職，相互銜接、彼此協調，形成一個具有良性運作機制的糾紛調處系統。二是要大力引入民間仲裁機構的專業解紛力量，欄起基層糾紛化解的第二道防線。仲裁在權威性、自主性、專業性等方面具有相對優勢，須適當擴大仲裁的受理范圍，鼓勵民間仲裁機構的多元化、專業性發展，細化各專業糾紛領域的仲裁程序和仲裁制度。三是要落實糾紛訴訟終結機制，拉好基層糾紛化解的最后一道防線。法院的生效裁判是維護社會公平正義的最后一道防線，具有最高的權威性和公信力。因此，須明確法院生效判決的既判力，進一步強化生效判決的執行力度，形成訴訟終結機制。四是要善用社會救濟手段，做好基層糾紛化解的軟緩沖。在化解基層糾紛的過程中，要充分發揮社會幫扶、心理疏導等社會救助手段對糾紛化解的輔助作用。通過為弱勢的糾紛群體提供經濟、政策、心理等多維度的社會幫助，緩解對立情緒，減少沖突性行為，推動糾紛主體理性主動地參與糾紛化解。

建立糾紛源頭預防機制。一是要建立社會糾紛風險預警機制。通過常態化的預警機制建設，在中心日常的解紛工作過程中收集相關的風險信息，通過中心協同平臺統一反饋，為中心風險研判提供信息源流。同時，加強與當地鄉鎮、街道、社區以及其它糾紛多發單位的協同聯絡，確保能在社會糾紛風險發酵的第一時間獲取相關的風險信息，為糾紛的源頭化解、前端處置創造前提條件。二是要建立糾紛應急處置機制。對收集到的風險信息進行篩選分析，研判出需要事先干預的重大風險事項，啟動應急處置，聯絡協同與風險事項處置相關的組織部門，組成臨時性應急處置小組，盡早介入糾紛風險事項的化解和處理工作。在具體的糾紛處置過程中，協同整合可用的國家資源和社會力量，加強當事雙方的溝通協商，協調雙方的沖突利益，實現糾紛的源頭化解。三是健全民主協商、利益協調、利益表達等社會糾紛源頭治理機制。人是一切社會矛盾糾紛的發生主體，如何從源頭上減少糾紛的產生，必然要以人為本，關注糾紛主體的需求和訴求。我國的基層民眾大多在經濟能力、社會地位、綜合素質等方面處于弱勢地位，基層民眾對信訪的熱衷，實際上反映了基層弱勢群體利益表達渠道不暢通的問題。群眾利益無小事，政府決策前若能通過協商機制聆聽群眾的多方聲音、多元訴求，政府在平衡各方利益關系的前提下形成有效決策，方能從根源上減少因政府決策產生的社會糾紛。

建立綜治協同機制。一是要加強橫向協同機制建設。明確縣級矛調中心內部黨委力量的引領協調作用，司法力量的指導保障作用，政府力量的維穩主體作用，社會力量的協同參與作用。推動縣級矛調中心內司法力量、政府力量、司法力量在黨委力量的統領下交融互補，以實現解紛實效的最大化作為共同目標。二是要加強縱向協同機制建設。縣級矛調中心作為基層社會治理的龍頭，一方面應不斷延伸基層網絡機制，加強與鄉鎮、街道、社區的聯系協同，將縣級矛調中心集聚的各項資源下放到基層最前沿。另一方面，應建立基層糾紛事件流轉機制，簡單的糾紛向下流轉給鄉鎮街道社會的調委會前端化解，繁雜的糾紛向上流轉至縣級矛調中心協同處置。三是要加強內外協同機制建設。社會糾紛的有效化解，不能光靠司法行政力量，還需要社會力量的積極參與，形成政府與社會的良性互動。完善社會力量參與基層社會治理的有關制度，明確社會力量參與社會糾紛化解的界限、程序、經費保障、政策優惠等機制，為社會力量參與基層社會治理提供良好的制度環境。

技術手段賦能優化解紛機制的構建。一是要提高糾紛化解的便捷性和精準性。一方面，利用互聯網技術構建線上糾紛解決機制（ODR），拓寬線上糾紛化解途徑，形成完整的線上解紛綜合機制，提高糾紛化解便捷性和精準性。另一方面，借助移動終端，方便糾紛主體及時了解糾紛的處置進程以及處置結果，提高糾紛化解的時效性，實現處理流程智能化。二是要優化糾紛化解數據的整合、分析和研判。利用互聯網、云計算等技術，對社會糾紛形勢、社會公眾訴求、互聯網輿情、社會重大風險隱患等大數據進行綜合研判、分類預警，對接件量較大、短期內增幅明顯的重點訴求，發起多單位聯動共治將社會隱患化解在源頭 。三是要加強縣級矛調中心內外橫縱、多元主體、多元機制間的協同聯動。打破信息壁壘和時空限制，建立統一的數據信息平臺，實現跨層次、跨區域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務 。同時，加強多元化糾紛解決機制之間的銜接聯動，使不同環節的糾紛解決機制能夠根據預警情況、激化程度，相應地啟動、介入，實現精準治理。