高度城鎮(zhèn)化地區(qū)鎮(zhèn)域村莊規(guī)劃探究
——以東莞市中堂鎮(zhèn)村莊規(guī)劃為例

陸 兵

（廣東華坤建設集團有限公司，廣東 東莞 523290）

0 引言

乘改革開放的東風，憑借獨特的區(qū)位優(yōu)勢，在工業(yè)化的強力驅(qū)動下，東莞在40多年的時間里迅速實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，2019年人口城鎮(zhèn)化率為92.1%。

然而，東莞自下而上以鄉(xiāng)村工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展方式也顯現(xiàn)出諸多弊端，成為制約村莊進一步發(fā)展的主要因素。在國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進和國土空間規(guī)劃編制的新形勢下，通過在東莞中堂鎮(zhèn)進行村莊規(guī)劃、設計及鄉(xiāng)村振興項目建設的實踐，深刻認識到東莞高度城鎮(zhèn)化地區(qū)村莊發(fā)展的多元化特征，為落實鄉(xiāng)村國土空間格局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源、重構(gòu)鄉(xiāng)村發(fā)展模式，提出鄉(xiāng)村振興差異化的實施策略，制定符合村莊特色管控和治理的措施。為指導“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃或詳細設計的編制，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要在鎮(zhèn)域空間范圍內(nèi)進行村莊規(guī)劃研究。

1 東莞鎮(zhèn)域村莊規(guī)劃的現(xiàn)實意義

1.1 時代需求

2017年10月，黨的“十九大”作出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要部署，東莞必須切實抓住歷史機遇，突出生態(tài)環(huán)境支撐、地域文化承載、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，全面實施鄉(xiāng)村振興。

1.2 實際需要

2019年2月，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》要求東莞充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，形成特色鮮明、功能互補、具有競爭力的重要節(jié)點城市，培育一批具有特色優(yōu)勢的魅力城鎮(zhèn)，形成優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局的重要支撐；推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，全面提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平，建設具有嶺南特色的宜居城鄉(xiāng)。因此，城鎮(zhèn)村莊規(guī)劃是推動城鄉(xiāng)高質(zhì)量高品質(zhì)發(fā)展、打造粵港澳大灣區(qū)的實際需要。

1.3 基本方略

村莊規(guī)劃必須落實國土空間規(guī)劃的具體要求，兼顧村莊發(fā)展的保護、發(fā)展、公平、效益與安全。在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)進行村莊規(guī)劃，能全域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系，把握村莊經(jīng)濟發(fā)展趨勢，合理布局村莊產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，確定村莊發(fā)展方向，實現(xiàn)村莊聯(lián)動發(fā)展，制定良好的管控體系，規(guī)范村莊的開發(fā)建設。

2 中堂鎮(zhèn)鎮(zhèn)域村莊規(guī)劃編制的實踐

2.1 中堂鎮(zhèn)及其村莊概況

中堂鎮(zhèn)位于粵港澳大灣區(qū)核心腹地，是穗莞深經(jīng)濟走廊上的重要節(jié)點，地處東莞市北面的東江三角洲河網(wǎng)地區(qū)，是典型的嶺南水鄉(xiāng)。至2020年底，人口城鎮(zhèn)化率達62.3%，實現(xiàn)生產(chǎn)總值145.66億元，以造紙、制革、材料加工、農(nóng)業(yè)觀光、汽車產(chǎn)業(yè)等為主位，經(jīng)濟排名全市靠后。鎮(zhèn)域面積59.61km2，共有5個社區(qū)（中心社區(qū)、斗朗社區(qū)、江南社區(qū)、東泊社區(qū)、紅鋒社區(qū)）和15個行政村（潢涌村、三涌村、湛翠村、鳳沖村、袁家涌村、吳家涌村、鶴田村、中堂村、一村村、東向村、蕉利村、槎滘村、下蘆村、馬瀝村、四鄉(xiāng)村）。眾多文物古跡分布在村莊之中，有廣東省文物保護單位潢涌黎氏大宗祠及古建筑群等，村內(nèi)龍舟文化、粵劇文化、籃球文化底蘊深厚（見圖1，2）。

圖1 潢涌黎氏大宗祠及村落

圖2 龍舟文化

2.2 村莊發(fā)展的突出問題

1）產(chǎn)業(yè)困境 產(chǎn)業(yè)融合缺乏平臺，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化水平較低。傳統(tǒng)的“以業(yè)興城”模式，使建設用地占比高、用地效率低、生產(chǎn)性服務業(yè)配置不足，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動弱，難以滿足產(chǎn)業(yè)升級需求。同時，現(xiàn)有農(nóng)戶、家庭農(nóng)場與專業(yè)合作社專業(yè)化程度不高，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度較低。一、二、三產(chǎn)業(yè)融合不夠，鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)缺乏創(chuàng)新。

2）品質(zhì)困境 鄉(xiāng)村之間發(fā)展不平衡，鄉(xiāng)村生活缺乏品質(zhì)。近年來，在中堂鎮(zhèn)政府的推動下，各村公共服務設施、基礎設施逐步完善，公共環(huán)境衛(wèi)生、人居環(huán)境得到改善，整治后長效管理機制落實不到位，水環(huán)境污染問題仍沒有得到根本解決；村莊經(jīng)濟發(fā)展不均衡導致村莊配套設施配置不均衡，且不能滿足產(chǎn)業(yè)配套的需求；村莊生活品質(zhì)與村民日益增長的需求之間存在矛盾。

3）風貌困境 村莊特色不凸顯，鄉(xiāng)村風貌缺乏美感。村莊內(nèi)部新村、老村、工業(yè)區(qū)建設風貌差別巨大，大部分老村居住人口少且年久失修，建筑風貌破敗，新村建筑和環(huán)境建設中的材料應用雜亂，城市特征化傾向嚴重。整體上城鄉(xiāng)空間混雜，特色不明。

4）文化困境 文化特色塑造不足，缺乏多元化展示平臺。大量外來文化的沖擊破壞了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化存在的基礎，使傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟和傳統(tǒng)文化被邊緣化，禮俗秩序瓦解。歷經(jīng)歲月洗禮的祠堂、戲臺、古村院落等蘊含著濃厚鄉(xiāng)村文化的建筑物，由于缺乏重視而逐漸凋落。

5）土地困境 空心村現(xiàn)象普遍，土地利用不集約。鄉(xiāng)村各自為政，在集體權(quán)屬土地內(nèi)建設工業(yè)廠房，造成土地利用粗放，分散不集中；農(nóng)民建新不棄舊，舊村外新建大量住房，舊村空心化。由于土地管理制度不完善等原因，村民拆舊建新的動力不足。土地資源越來越緊張，城鄉(xiāng)發(fā)展空間受限。

6）特色困境 水鄉(xiāng)特征不明顯，特色亮點不突出。嶺南水鄉(xiāng)自然條件較好，但大多數(shù)村有水不親水，與水的關(guān)系割裂。特色亮點如潢涌村，歷史悠久，列東莞市四大名鄉(xiāng)之首，其所遺留的文物古跡、傳統(tǒng)水鄉(xiāng)古村落、歷史人文等均是瑰寶；國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目龍舟制作技藝傳承人是中堂鎮(zhèn)人，龍舟文化源遠流長，其工藝制作、競賽、表演等均是品牌，但都待字閨中，亟待保護和開發(fā)。

3 制定村莊規(guī)劃的基本策略

1）構(gòu)建鄉(xiāng)村發(fā)展新格局，走創(chuàng)新發(fā)展之路 落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等重要控制線及指標要求。結(jié)合總規(guī)要求完善城鄉(xiāng)總體布局，劃定各發(fā)展區(qū)，如潢涌“千年古村”區(qū)、東部“水鄉(xiāng)田園”區(qū)、中堂“風情島”區(qū)等（見圖3）。根據(jù)村莊現(xiàn)狀、資源稟賦，將村莊劃分為城郊融合型、特色保護型、城鎮(zhèn)改造型、鄉(xiāng)村改造型4類，分類推進村莊發(fā)展（見圖4）。

圖3 空間管制規(guī)劃

圖4 城鄉(xiāng)空間布局

2）建設美麗鄉(xiāng)村，走美麗宜居之路 打造“田園水鄉(xiāng)，古韻澤國”的嶺南水鄉(xiāng)風貌。結(jié)合地域傳統(tǒng)文化特點劃定特色主題村落，如以潢涌古村為背景，以內(nèi)涌、外涌天然稟賦，串聯(lián)打造古村游覽、臺資風情的“千年古村風貌片區(qū)”；以都市農(nóng)業(yè)為特色，以水鄉(xiāng)田園風貌為核心，以活化打造嶺南水鄉(xiāng)村落群為抓手的“水鄉(xiāng)田園風貌片區(qū)”。針對各個片區(qū)從建筑風貌、生產(chǎn)空間、生態(tài)環(huán)境、特色文化四大方面制定鄉(xiāng)村風貌導則。完善各主題村落之間的連接系統(tǒng)，一體化融合發(fā)展。

3）推進產(chǎn)業(yè)振興，走質(zhì)量興農(nóng)之路 產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑從“以業(yè)聚人、以人興城”向“以城聚人、以人興業(yè)”的方式轉(zhuǎn)變。完善鎮(zhèn)區(qū)及各行政村、園區(qū)公共服務設施，打造鄉(xiāng)村全產(chǎn)業(yè)鏈；進行“三舊”改造，騰籠換鳥，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，提高產(chǎn)業(yè)附加值，提供科研、文創(chuàng)、展貿(mào)空間；培育龍舟、體育健康、蔬果產(chǎn)業(yè)、文化旅游等特色產(chǎn)業(yè)等。設置復合型管理中心，解決功能區(qū)域要素協(xié)調(diào)問題，如北海仔造紙產(chǎn)業(yè)園、華潤體育生態(tài)島項目、潢新圍都市農(nóng)業(yè)連片區(qū)需要突破行政管理范圍。

4）推進文化振興，走文化興盛之路 村莊孕育和傳承了豐富燦爛的文化，包括氏族文化（潢涌黎氏宗祠、鳳沖陳氏祠堂等）、龍舟文化、名人文化（黎宿、黎光、陳伯陶等）、宗教文化（潢涌家廟、覺華寺等）、傳統(tǒng)技藝（百歲牌制作技藝、龍舟制作技藝等）等。根據(jù)各片區(qū)的文化特質(zhì)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色進行文化元素引導，如在潢涌千年古村區(qū)打造紙文化和宗祠文化，在鎮(zhèn)綜合服務區(qū)打造龍舟文化、紅色文化和禪文化。針對文物、古建筑、街巷等劃定核心保護范圍、建設控制地帶，制定文化活化指引。

5）完善民生基本保障，走共同富裕之路 從產(chǎn)業(yè)角度出發(fā)，構(gòu)筑便捷的鄉(xiāng)村對外交通體系，補足基礎設施短板，健全農(nóng)村公共服務設施，加強農(nóng)村防災減災能力，建設智慧鄉(xiāng)村（見圖5），為村民提供安全、舒適、便利的現(xiàn)代化、智慧化生活環(huán)境。

圖5 潢涌村規(guī)劃指引

4 村莊規(guī)劃的思路和方法

1）全域調(diào)查，基礎分析 深刻理解新時代政策方向和經(jīng)濟走勢以及新發(fā)展理念下的國土空間規(guī)劃要求，認識村莊的發(fā)展動因，實地調(diào)查村莊自然資源、人文歷史、土地利用、村莊布局、村莊風貌、基礎設施建設等，抓住村莊發(fā)展的主要困境，提出解決問題的主要方向（見圖6）。

圖6 潢涌村規(guī)劃風貌引導

2）制定目標，明確定位 按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求和粵港澳大灣區(qū)建設的總部署，為鎮(zhèn)域村莊定主題、定基調(diào)、定特色、定目標。中堂鎮(zhèn)村莊以“東莞門戶·水鄉(xiāng)中堂”為主題形象，以“建設現(xiàn)代化水鄉(xiāng)田園城鎮(zhèn)”為主基調(diào)，突出“水鄉(xiāng)”“田園城市”兩大特色，目標是構(gòu)建“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、共同繁榮”的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

3）統(tǒng)籌資源，落實空間格局 根據(jù)上位規(guī)劃要求，盤清自然資源底圖底數(shù)，落實三區(qū)三線，協(xié)調(diào)原城規(guī)和土規(guī)的用地矛盾，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展空間，優(yōu)化鄉(xiāng)村發(fā)展格局，明確分類村莊，強化各項支撐系統(tǒng)，制定約束性和指導性管控要求。

4）分類研究，完善要素支撐 村莊是生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的基本單元，是歷史人文的基本載體。以此為根本出發(fā)點，圍繞村莊產(chǎn)業(yè)、人居環(huán)境、文化發(fā)展、基礎設施等構(gòu)建專業(yè)支撐。在村莊產(chǎn)業(yè)方面，實施構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，合理引導產(chǎn)業(yè)布局，以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為引導，推進產(chǎn)業(yè)培育工程、全域鄉(xiāng)村旅游。在人居環(huán)境方面，實施農(nóng)村人居環(huán)境整治，推進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，構(gòu)建生態(tài)安全格局，推進數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展，制定指標和編制風貌指引。在文化興旺方面，以鄉(xiāng)村文化發(fā)展為引導，實施“鄉(xiāng)風文明”工程、“文化惠民”工程，培育文明風尚，保障文化民生；實施“文化傳承”工程，延續(xù)傳統(tǒng)文脈。

5）制定體制機制和政策，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是路徑，實現(xiàn)共同富裕是結(jié)果。與政府主管部門一道建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置、城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享、城鄉(xiāng)基礎設施一體化發(fā)展、鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展、農(nóng)民收入持續(xù)增長等體制機制。

5 結(jié)語

東莞高度城鎮(zhèn)化地區(qū)的村莊發(fā)展面對的問題、訴求和方向都極具代表性，在國土空間規(guī)劃背景下系統(tǒng)編制鎮(zhèn)域村莊規(guī)劃，有利于遵循政策綱領(lǐng)、落實上位規(guī)劃、優(yōu)化空間格局、強化要素支撐、建立實施保障；有利于改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境，塑造美麗宜居、生態(tài)和諧、人文特色濃郁的村莊空間；有利于推進全域全類型土地整治，釋放有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間條件；有利于編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，形成簡明扼要、通俗易懂的村莊規(guī)劃成果，規(guī)范合理有序的村莊建設，使村莊既能主動融入城市發(fā)展新格局，又能立足本身資源優(yōu)勢，走出城鄉(xiāng)融合又獨具村莊特色的發(fā)展之路。