“黨建+服務”社區治理模式：實踐探索與推進路徑

郭 蕊

（沈陽師范大學 管理學院，遼寧 沈陽 110034）

2016年2月，習近平在考察南昌市光明社區時曾指出，“社區工作很重要，一是要抓好黨的建設，使黨組織真正成為社區的領頭人，把各方面工作帶動起來。二是要抓好服務，人民群眾的事情就是我們的牽掛，要以問題為導向，力爭實現各種服務全覆蓋，不斷滿足百姓提出的新需求。”[1]這是對“黨建+服務”社區治理模式的總體部署，也是貫徹以政黨為中心的國家治理體系建設在基層社會的重要實踐。黨的十九屆五中全會報告指出：“完善社會治理體系，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善基層民主協商制度，實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。”[2]這是針對新時代我國社會矛盾發生轉變的時代底色下提出的基層社會發展戰略部署。“黨建+服務”社區治理模式是適應這一部署下的社區治理創新實踐，是在“單位社會”解體后、在社區逐漸具有生活空間與社會活動空間的雙重屬性背景下興起的一種社區治理模式，體現了由行政力量主導社區事務向黨委領導下的多元組織參與治理的轉變趨向，也體現了黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制的基本要求。近年來，黨建引領下的社區治理成為理論研究的熱點問題，在實踐中更是遍地開花，但筆者通過調研和理論研究發現，目前對該問題的認知還存在分歧，對“黨建+服務”的內涵還缺乏精準、系統、科學的認知，進而影響到治理路徑的推進。鑒于此，本文嘗試回答以上問題，并做進一步的探索。

一、“黨建+服務”社區治理模式的內涵

首先，從性質上看，“黨建+服務”社區治理模式的本質是鞏固和加強黨在基層的領導。黨是基層社會治理和社區建設的領導主體，這一點在任何時候都不能動搖，“政黨在國家治理中居于中心地位，發揮核心作用，整個國家治理體系以政黨為中軸而構建，整個國家治理過程由政黨主導而展開。政黨不僅具有代表功能，更重要的是具有治理功能，可以實現利益表達和利益聚合，主導政策制定和政策執行。”[3]并且，這種治理是多層級黨組織建設下的合作治理。站在“大黨建”的戰略高度，“黨建+服務”模式中的黨建主體已不僅僅是傳統一元管理模式下的街道黨委，還囊括了非公組織等在內的多種性質組織內部的黨組織建設，實現黨組織在不同類型、不同層級組織中的覆蓋。在社區治理中，物業服務企業、業主委員會、駐區單位內部等多層級組織中也相繼成立了黨支部，以適應城市化進程及人口流動性增強的現實背景下對“口袋黨員”的吸引和統領需要，實現黨組織對黨員的核心引領作用及在基層更廣范圍內的覆蓋，客觀上保障黨組織在基層的影響力和領導力。

其次，從內容上看，“黨建+服務”社區治理模式的抓手在服務。“黨建+服務”是踐行黨建引領下社區治理“大黨建”戰略的重要領域，是政黨治理功能的重要體現，它的典型意義在于將黨建與服務結合起來，寓黨建于服務之中。“社區黨建引領作用的發揮程度與社區治理和服務的效果也呈現明顯的正相關性”[4]。因此，要以解決“關鍵小事”為切入點，關注居民生活中遇到的難點、熱點、痛點、堵點問題，通過政府購買公共服務及居民自我服務相結合的方式形成有效公共物品供給，滿足居民多樣化需求，提高居民生活品質，塑造優良社區公共秩序，借助居民自治服務、物業服務企業商品化服務等載體，鞏固黨在基層的執政基礎，強化黨組織的凝聚力和戰斗力，提升社區服務水平，提高社會治理的能力和水平。

最后，從形式上看，“黨建+服務”模式是以協商共治為抓手的社區治理模式。協商共治是基層社會治理與社區治理發展的現實需要，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節及政治保障。根據2017年6月中共中央、國務院發布的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》要求，“提高社區居民議事協商能力，凡涉及城鄉社區公共利益的重大決策事項、關乎居民群眾切身利益的實際困難問題和矛盾糾紛，原則上由社區黨組織、基層群眾性自治組織牽頭，組織居民群眾協商解決”[5]。為確保協商效果，在由社區、業主委員會、物業公司、其他社會組織等多元體共同參與的協商中，必須凸顯街道（社區）黨委在協商中的核心引領作用，這也是貫徹落實黨的社會治理方針的重要體現，保證黨組織的力量在基層社會治理中得到落實及強化。這種強化作用既體現在黨組織如何發揮引領作用上，也體現在多元治理主體在黨組織引領下參與社區事務協商的方式、途徑及有效性上，明確誰主導、誰參與，以及理順參與主體之間的關系是推動社區協商共治模式的關鍵。

二、“黨建+服務”社區治理模式的實踐經驗與阻滯因素

隨著“黨建+服務”模式在社區的推廣，目前已形成了一些實踐探索，從這些探索中總結和提取經驗是進一步推廣“黨建+服務”治理模式的積淀，同時從中分析出阻礙該模式推行的因素，則是持續改進并優化“黨建+服務”模式的必要環節。

（一）“黨建+服務”社區治理模式的實踐經驗

首先，發揮街道黨委的核心引領作用。“在中國，基層民主實際上由兩個層面的政治生活構成：一是以基層政權為主體所形成的政治生活；二是以基層群眾自治為主體形成的政治生活。”[6]雖然兩者處于不同層面，但在堅持黨的核心引領作用方面是相同的，即都要充分發揮黨組織的凝聚力和號召力。如南京市棲霞區仙林街道是江蘇南京市棲霞區委區政府所在地，街道辦事處從抓黨建責任制入手多方聯動，讓街道社區黨組織強起來，讓黨員作用發揮出來，筑牢黨在基層的陣地。同時，還有街道黨工委牽頭組織政治學習，不僅班子成員參加，還擴大到黨支部負責人、街道社區工作人員和駐街單位、物業公司、社會組織負責人，多方共同治理，再由他們傳達到每名黨員、每家每戶，以此發揮輻射帶動作用，在這其中街道黨工委的引領作用不可或缺。

其次，凸顯“紅色物業”在協商治理中的紐帶作用。物業服務企業作為城市住宅小區的直接管理與服務主體，是社區治理的重要參與者。“紅色物業”就是通過在物業服務企業中成立非公黨支部，與街道黨委、社區黨支部協同合作，并成為小區發展的“紅色引擎”，把基層黨建工作與物業服務有機融合，加強和創新黨對物業服務企業的領導，將其打造成為黨組織在每個小區的工作隊。沈陽億海名都小區作為沈陽市目前創立的“紅色物業”示范小區，已成為沈陽市“紅色物業”與黨建引領下的社區治理有機融合的先進典型。其主要經驗是，在物業服務企業中成立黨支部，由物業經理擔任黨支部書記，通過內部發展及向社會招聘黨員員工的方式組成物業黨支部，并聯系園區內居民黨員加入物業黨支部組織召開的“黨群之家”，通過“亮身份”“抓關鍵”“做實事”等方式，與所屬街道黨委協同配合，使一個黨員成為一面旗幟。物業黨支部是聯系小區居民的紐帶，發揮著服務群眾、服務社區的重要作用，通過重點幫扶、節假日走訪、溝通傳達等方式密切與小區居民的聯系，第一時間解決小區內停車、管路維修、園區綠化等居民普遍關注的問題，將可能引發誤解、矛盾、沖突的情況化解在園區內，增強對物業服務的理解與認同，夯實基層治理的基礎。

最后，調動多元主體參與社區事務的協商。為了增強基層社區的協商議事功能，解決社會治理中的“最后一公里”乃至“最后一百米”的問題，在社區內部針對社區公共事務、社區政治生活、社區組織生活等開展多層次、多形式的民主協商。社區黨支部主持召開社區居委會、業主委員會、物業企業、居民代表共同參加的多方聯席會議，注重整合多方力量，由街道社區黨組織牽頭協調區（縣）組織部門、區（縣）房產局（物業辦）、轄區物業公司、轄區單位，配合支持物業企業共同商議決定小區居民最關心、最直接、最現實的“三最”問題解決舉措。武漢市后湖街道同安花園小區就是采用這種模式針對老舊小區加裝電梯、二次供水改造等難點問題，聯系相關職能部門點對點指導、一對一溝通，做到能解決的盡快解決，暫不能解決的給予合理解釋，明確長遠解決計劃。此外，樹立全域黨建理念，積極推進綜治、信訪、公安、司法、民政、群團等部門與網格黨支部“多網合一”，通過資源力量下沉，將社區工作事項細化分解到每個網格支部，推動黨的工作和各類服務進樓入戶，打造共建共治共同體，把黨的組織優勢轉化為治理優勢，為城市社區治理提供良好長效的機制保障。

（二）“黨建+服務”模式發展中的阻滯因素

黨建引領下的社區協商治理的核心在于充分發揮黨組織的作用，將黨的領導與基層社會治理特別是社區治理銜接起來。然而，實踐中還存在著黨組織建設與社區服務、物業企業服務等融合銜接不順暢的問題。

首先，行政命令色彩強于黨組織建設的情況依然存在。從我國社區發展歷程看，政府一直承擔著社區建設大管家的角色，社區在滲透、汲取、協調和資源整合能力方面嚴重依賴部際協調和政黨支持，維穩、網格化社會治理依托于政法委的綜治部門，服務的財政撥款依賴于財政部門等，“只見政府，不見社會”造成社區自身公共服務供給水平和供給能力低下。加之社區組織本身發展水平滯后、社區居民公共參與精神不強、公民精神得不到彰顯等問題都決定了政府無法完全從社區中“全身而退”，甚至在行政性政策工具的慣性使用下，往往存在著政府越位、越權、缺位、錯位的情況，這與政府職能轉變不徹底有關，更與社區黨組織發展不充分、作用彰顯不明確有關。雖然“單位制”解體后社區逐漸成為公共服務的提供者，社區的社會自治組織特性表現得更加明顯，其承擔的公共服務也更加多樣，并且，隨著物業小區的發展，精細化、個性化、商品化的物業服務也隨之發展起來，形成了一般性的公共服務與個性化的物業服務相結合的雙軌發展趨向。物業企業服務往往只注重園區樓宇、園區環境等硬件方面建設，缺少對社區軟環境和業主精神家園的建設，主觀上將黨建視為“走形式、走過場、與經濟效益脫鉤的事”，沒有真正重視，更缺少有效行動，客觀上造成社區僅僅是一個居住領域，而缺少“共同體”的特征，沒有被置于社會治理現代化的高度整合黨組織建設與物業基礎服務，導致“兩張皮”現象的出現。

其次，黨員參與社區治理意識沒有被充分喚起。黨組織在社區的動員力主要依賴于組織性的動員與整合作用，社區黨員的帶動作用仍然受到諸如鄰里關系、人情面子、利益交換等許多因素的影響，甚至會有選擇地參與社區治理，影響了黨員帶頭、輻射、影響作用的發揮。當前，一些社區依然在走“能人”治理的老路，這些“能人”往往是社區工作干部特別是社區書記、物業公司經理等，他們具有較強的治理推進和溝通協調能力，成為社區利益輸入與輸出的重要渠道。這種模式固然在一定程度上提升了基層社會特別是社區治理的有效性，但其弊端更為明顯：社區治理水平更多依賴“能人”的資源吸納與整合能力、社會動員能力等，導致社區治理成效具有偶然性，缺少發展的長期動力，甚至存在著“人在政興、人去政息”的危險，也抑制了社區黨員的參與積極性，無法提供長效、制度化、可持續、可復制的社區治理成功樣本。此外，每個小區的業主委員會在黨組織建設方面仍存在很多空白，“口袋黨員”大量存在，單一小區動員力上明顯不足，參與社區活動的多是年齡大的、社會影響力和動員力減弱的年老黨員，受文化程度、體力精力等方面限制參與影響力和有效性不足，導致單一由社區黨支部唱主角的建設有效性和動員力存在欠缺，在一定程度上制約了業主們參與社區治理的積極性。

最后，業主委員會與物業服務企業之間存在協商障礙。從應然意義上說，業主委員會與物業公司之間的委托代理關系是推動社區自治的重要力量，業主委員會作為業主大會的日常工作機構，在組織選聘、解聘物業服務企業、監督和協助履行物業服務合同、評價物業服務企業服務質量，以及申請使用房屋維修專項資金等方面有著舉足輕重的作用。然而，在實踐中許多業主委員會與物業公司之間關系還不和諧、順暢，這其中一方面是由于業主委員會沒有成熟、獨立的組織者及組織運行制度，導致在監督評價物業服務企業履行物業服務合同、溝通協調工作及研究解決問題時很容易出現意見分歧，影響正常工作開展；另一方面，也在于物業公司的服務水平不高、公共精神發展欠缺，而且對建立工作協調機制認識不足。一些物業服務企業沒有認識到與業主委員會建立常態化溝通機制重要性，有的項目經理缺乏溝通經驗和技巧，協調解決問題效果不好等原因，這些都導致業主委員會與物業公司之間互不信任，長久合作缺乏信用資本保障，也導致雙方很難在協商中處于平等地位，以及確保協商結果的可實現性。

三、完善“黨建+服務”社區治理模式的基本路徑

在多元主體共同參與社區治理的背景下，明確并發揮好基層黨組織的領導作用，解決好黨的領導問題和黨組織引導、組織、動員問題，就需要不斷在如何提升黨建效果與服務水平兩個方面共同推進，以社區黨組織建設為核心，形成輻射多元主體的協同共治格局。

首先，繼續強化“黨建+服務”的模式。理論與實踐均已證明“黨建+服務”是滿足基層治理需要的模式選擇。在實踐中，社區黨組織的常規化、實效性工作還有待進一步夯實，既要夯實工作基礎，也要夯實群眾基礎，其中的關鍵是要發揮社區黨員的積極性，繼續加強社區黨組織建設，社區書記擔任黨總支書記，避免“參與冷漠”，鼓勵多元治理主體如駐區單位、物業公司等自建黨支部，形成完整的基層黨組織體系，吸引普通黨員奉獻社區的積極性，以黨組織活動為抓手，形成強大的治理核心。社區黨組織自身建設的重要內容在于形成健全的社區黨組織體系，按照有利于黨組織開展活動、有利于社區黨員參與黨組織生活、有利于社區黨組織凝聚力提升的原則，建立網格化的街道—社區—業委會—樓宇多方位結合的“大工委”黨建組織體系格局。通過推行黨支部（黨小組）責任區制度，根據社區內物業小區和黨員分布情況，劃分成若干個片區黨支部，探索在業委會建立黨支部（黨小組），將黨組織的服務功能延伸到居民院落、樓棟和家庭。另外，加強“黨建+服務”模式的重要任務在于要充分發揮好社區黨組織的基層整合功能，包括政治領導功能、利益整合與協調功能、公共服務與維護穩定功能、思想文化導向功能。所謂政治領導功能，就是要使社區黨建與社區民主建設一起成為推動我國社會主義民主建設的重要結合點和新的生長點，在社區重大事項決策、社區內各類組織建設和社區自治的引導和監督上發揮政治領導的作用；所謂利益整合與協調功能，就是要在多元化、碎片化的社區治理主體中發揮引領、凝聚與協調、整合的功能，夯實合作基礎，使社區黨組織成為社區活動的重要平臺；所謂公共服務與維護穩定功能，就是社區黨組織應成為社區服務和社區穩定的重要工具，公民對包括社區安全穩定在內的社區公共服務設施及產品的需要具有較強的剛性需求，保障社區公共服務供給是體現我黨全心全意為人民服務宗旨的重要載體，也是貫徹服務社區、服務群眾理念的重要體現；所謂思想文化導向功能，就是要發揮文化作為統一思想、凝聚共識的“黏合劑”作用，將我黨的傳統優勢——思想政治工作貫徹到社區治理中，牢牢把握社區發展的政治導向，寓政治引導于社區治理和服務實踐中，通過黨組織的核心引領作用突出社區治理中的“四個意識”建設，使社區成為堅固的基層政權建設堡壘。

其次，調動社區黨員參與社區治理的積極性。推進社區黨員參與社區治理的另一抓手就是以業委會黨支部為組織載體，通過業委會黨支部建設吸引黨員居民參與并形成組織合力。業委會黨支部建設的重要功能在于使其成為小區內利益輸入與輸出的通道，增強業委會黨支部在社區公共事務治理中的話語權、拓寬參與路徑。“在城市社區治理中堅持黨的領導是城市基層黨建的普遍規律，在業主委員會建立黨支部是完善業主委員會治理的基本原則，是社會主義中國這一空間維度為城市基層黨建和業主委員會治理帶來的質的規定性”[7]，將黨支部建在業主委員會上是對長久以來我們黨發展基層黨建的經驗總結和創新運用，可以有效對接社區黨組織建設和發展中的有效性、針對性不明的問題，切實貫徹落實“縱向到底、橫向到邊”的組織體系原則，彌補了基層社區黨建的短板，強化了黨組織在基層各類組織、群眾的全覆蓋，可以鞏固黨在基層社區治理中的執政基礎。業委會黨建的重要職能在于與社區黨組織、其他業委會黨支部、駐社區單位黨組織、物業公司黨組織等進行工作上的有效對接，形成多元聯動的共同治理，這也是多元協商治理的重要表現形式。因此，強化業主委員會的黨組織建設首先需要動員業主黨員加入業主委員會，特別是那些黨齡時間長、從事黨務及行政領導工作、熱心小區公共事務的居民。這些人長期受黨的思想政治教育，政治覺悟和大局意識普遍較強，道德品質和社會資源汲取與整合能力也比較強，是小區公共生活的財富，也是業委會黨組織建設要首先和重點挖掘的力量資源。

最后，引導業主委員會與物業服務企業之間的協商合作。理順物業公司和業主委員會的關系，要明確二者在社區治理中的權責邊界和合作基礎。所謂權責邊界，就是二者之間的職責范圍和權力領域，這是展開合作的前提；合作基礎主要指雙方要形成基本的信任關系，這是開展多元協商治理的必備條件。信任是基于博弈的多次行為預期和對未來合作的良好預期而形成的，沒有信任，雙方無法展開合作，建立良好的信任管理是協商合作治理的樞紐。形成合作的重要方面在于二者的角色都要進行調整。通過調研發現，如果業主委員會和物業公司能夠調整為社區服務提供者、社區環境創造者、社區治理參與者三者聯合的共治關系，相當于形成了一個完整、融洽的利益相關者群體，二者就都能夠從多次博弈的最有利預期出發共同推動協商共治的發展。為此，社區黨組織可以牽頭，聯合業委會、物業公司等各類組織和社會力量成立多方參與的議事決策聯盟，對小區公共事務開展專題協商、群體協商等多種形式的磋商，既可以充分利用法律武器保障物業公司和全體業主的權利，也可以從黨委的角度體現黨組織的關切與關懷，其中的核心手段就是要強化社區的議事功能，在增強多元主體協商意愿與協商能力兩方面下功夫，將民主議事與民主決策、民主管理、民主監督結合起來，在此過程中不斷增強多元治理主體的合作能力。