“海洋命運共同體”構(gòu)建下防治海洋廢物污染國際法律規(guī)制反思與完善

陳 麟 潘國平

（西南政法大學(xué)國際法學(xué)院 重慶 401120）

2019年4月23日，習(xí)近平主席提出構(gòu)建海洋命運共同體的重要理念，當人們正在密切關(guān)注這一重要議題時，2021年4月13日，日本政府舉行內(nèi)閣會議，正式?jīng)Q定向海洋排放福島核電站含有對海洋環(huán)境等有害的核廢水。我國作為毗鄰大洋的沿海國家，面對諸如此類試圖轉(zhuǎn)移海洋廢物的行為，所需援引的防治海洋廢物污染國際法律規(guī)范明顯不足。基于此，本文首先闡述防治海洋廢物的現(xiàn)有國際法律體系，進而分析海洋廢物治理與保護國際法律規(guī)制的不足，最后提出防治完善海洋廢物法律規(guī)制的建議。

一、海洋廢物治理與保護國際法律體系

（一）1972年《倫敦公約》及其1996年《倫敦議定書》。1972年12月，在英國倫敦通過《1972年防止傾倒廢物和其他物質(zhì)造成海洋污染公約》（簡稱《倫敦公約》）并開放簽字,自1975年起生效。截止目前，已經(jīng)有87個國家批準成為該公約的締約國。該公約第210條第六款規(guī)定的傾倒廢物和其他物質(zhì)的全球性標準和規(guī)則，成為保護海洋環(huán)境免受人類活動影響的創(chuàng)舉。1996年10月，該公約的締約國通過協(xié)商制定了《倫敦公約協(xié)定書》，成為世界上唯一專門針對傾倒污染的全球性公約。《議定書》的第一條第三款明確締約國的風險預(yù)防原則。[1]除此之外，采用“反向清單”模式，也就是原則上除了清單上載明的廢棄物以外，其余物質(zhì)禁止傾倒至海洋。此外，《議定書》明確禁止締約國將污染轉(zhuǎn)移至他國，且對于允許傾倒的污染者，采取需承擔付費的原則。

（二）《聯(lián)合國海洋法公約》。1982年12月10日，聯(lián)合國通過了《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》），被譽為“海洋憲章”?！豆s》第十二部分針對海洋環(huán)境的保護和保護作出了明確的規(guī)定，其中第五節(jié)中羅列了六種造成海洋環(huán)境污染的類型，海洋廢物也涵蓋其中。由這六種類型廢物引發(fā)的海洋環(huán)境污染，在《公約》的第一條中對于主體的主觀因素予以明確——人類直接或間接把物質(zhì)或者能量引入海洋環(huán)境。顯然，《公約》的適用范圍為直接或間接與引入海洋環(huán)境的廢物有關(guān)的活動。其中，“傾倒”海洋廢物的活動尤為普遍，《公約》的第一條中對于“傾倒”這種造成海洋廢物的行為也予以細化。《公約》作出了海洋環(huán)境保護和保全的一般性和具體性規(guī)定，對如何落實相關(guān)條款、實現(xiàn)條款的可操作性也作出了規(guī)定。任何類型的環(huán)境爭端都必須經(jīng)過強制性的具有約束力的爭端解決機制解決。[2]

（三）《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》。1989年3月22日,在瑞士巴塞爾聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署通過了《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》（以下簡稱《巴塞爾公約》），于1992年5月生效?！栋腿麪柟s》共有29九條正文和6個附件。該公約以條款形式界定“廢物”內(nèi)涵及外延，對從一國管轄地區(qū)或通過第三國向另一國管轄地區(qū)轉(zhuǎn)移危險廢物的行為作出規(guī)定，將采取防止跨境轉(zhuǎn)移危險物質(zhì)的防控措施作為法定義務(wù)賦予各締約國，同時還規(guī)定在防止跨境轉(zhuǎn)移危險物質(zhì)的過程中要加強國際合作，以及仲裁程序等爭端解決機制?？梢哉f，《巴塞爾公約》為防治危險廢物跨境轉(zhuǎn)移筑起了一道牢固的法律屏障。

二、防治海洋廢物污染國際法律規(guī)制的困境

（一）海洋廢物污染國際法律規(guī)制的碎片化、籠統(tǒng)化。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》距今已40年之久，盡管第十二部分對海洋環(huán)境保護和保全作出了專門規(guī)定，一些基本概念、原則以及規(guī)則不容輕易改變，但內(nèi)容過于原則，防治海洋環(huán)境污染的國際法律規(guī)制同樣也需與時俱進。筆者認為，關(guān)于應(yīng)對海洋廢物污染的國際規(guī)則分散、不全面，相關(guān)條約大多僅針對某一方面的特定活動，例如：傾倒廢物，亦或某一方面的污染來源，呈現(xiàn)出碎片化特征。[3]這對為國際法律體系的協(xié)調(diào)發(fā)揮作用提高了難度。如近年來日本蓄意傾倒核廢水本屬于不法行為，然而目前國際社會缺乏統(tǒng)一的核廢水檢驗標準和檢驗程序，對日本辯稱的擬入海的是“凈化水”這樣的最基本污染物的認定都顯得艱難，導(dǎo)致海洋環(huán)境面臨肆無忌憚的威脅。

1982年《公約》第一百九十二條至一百九十四條中需要履行的具體內(nèi)容的一部分在公約的第十二部分第五節(jié)“防止、減少和控制海洋環(huán)境污染的國際規(guī)則和國內(nèi)立法”中予以體現(xiàn)，但這一節(jié)中的內(nèi)容只是要求盡快建立國內(nèi)法對污染源加以規(guī)制，甚至考慮到各國經(jīng)濟壓力等諸多因素，未出臺最低標準給各國作為國內(nèi)立法的參考。而應(yīng)對海洋廢物這樣的具體污染源，適用范圍、具體的標準、如何規(guī)制等具體問題并未作出實質(zhì)性闡述或?qū)ｉT規(guī)定。

（二）對現(xiàn)今海洋環(huán)境污染因素單一化考量，導(dǎo)致海洋廢物污染治理與保護規(guī)制的空白。隨著人類社會科技的不斷進步，造成海洋環(huán)境污染的因素變得多元化且聯(lián)系性越發(fā)緊密，綜合考量造成海洋廢物污染的諸多因素，不僅包括因“傾倒”核廢水導(dǎo)致的海洋廢物，投放跨境轉(zhuǎn)移海洋危險物質(zhì)均屬于海洋廢物的范疇?？傮w上看，目前尚無專門規(guī)制海洋廢物污染或管理海洋廢物污染生命周期的國際條約?，F(xiàn)有海洋廢物污染國際法律規(guī)制也存在一些空白。

此外，國家管轄范圍外所有海洋及海洋空間未設(shè)立獨立監(jiān)測機構(gòu)，建立環(huán)境影響評價制度、監(jiān)測機制等。海洋保護區(qū)也并未建立針對海洋廢物污染具體的標準、工具和方法。海洋廢物污染有可能還會造成跨境損害。在風力及水流的作用下，一國的海洋廢物也可能向另一國管轄的海域或海洋公域跨境轉(zhuǎn)移。針對跨境轉(zhuǎn)移，《巴塞爾公約》中提及到爭端解決的機制，但對補救和賠償?shù)姆椒壳安]有規(guī)定。

（三）海洋廢物污染治理很大程度上受到國際主義機制國家利益至上原則的影響。隨著全球化進程不斷加快，國際性的問題越發(fā)增多，這些問題不僅僅是地域性的，更成為要求采取國際合作的全球性課題。而一直以來，以國際機制為軸心的“國際主義”，在本質(zhì)上折射的是西方強國、大國的利益訴求。以“日本蓄謀投放核廢水入?！笔录槔⒚赖任鞣絿覅s選擇“集體沉默”，與二戰(zhàn)后發(fā)達國家核能軍民利用有很大的關(guān)聯(lián)。上世紀70年代，法國在南太平洋進行的核試驗；本世紀，英國的海底核廢料問題，都很少遭到國際社會的譴責及制裁。顯然，國際主義機制的國家利益至上原則也將海洋環(huán)境污染包括海洋廢物污染處于圍墻之內(nèi)。所以，國際社會訂立的諸多條約更多的圍繞海洋強國、大國的利益作出妥協(xié)的結(jié)果。

三、完善防治海洋廢物污染的國際法律規(guī)制的路徑選擇

隨著海洋新興領(lǐng)域和政策不斷變化，造成海洋廢物污染的因素不斷增加且因素之間有著密切的關(guān)聯(lián)。如何完善海洋廢物污染國際法律規(guī)制，實現(xiàn)國際合作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，解決不斷出現(xiàn)的海洋廢物污染的問題，筆者認為應(yīng)從三個層面進行分析：

（一）加強國際合作與協(xié)調(diào)顯得越發(fā)重要。要克服現(xiàn)有防治海洋廢物等污染的國際法律框架的碎片化困境，推動不同法律體系的協(xié)調(diào)與合作。針對“日本蓄謀投放核廢水入?！笔录?，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第十二部分“海洋環(huán)境保護和保全”，日本的行為違反所簽署的國際條約，但就“核廢水”這一行為對象以及日本政府將決定以何種方式，采取的行為等是否符合《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定禁止的行為有待考量。結(jié)合1986年《及早通報核事故公約》第二條之規(guī)定“通報義務(wù)”，締約國應(yīng)立即直接或通過國際原子能機構(gòu)，將核事故及其性質(zhì)、發(fā)生時間和在適當情況下的確切地點，通知那些實際受影響或可能會實際受影響的國家和機構(gòu)，而日本作為該公約締約國，在事故發(fā)生后未盡到通報義務(wù)。由此可見，系統(tǒng)性的協(xié)調(diào)合作機制成為重要路徑。[4]

（二）需要將防治海洋廢物污染法律機制予以明確。日本圖謀向海洋排放核廢水的原因在于風險預(yù)防的規(guī)定出現(xiàn)漏洞，所以，要建立完善的框架機制來規(guī)避可能對人類帶來的威脅。國際社會就“污染物”本身而言，建立統(tǒng)一的檢驗標準及檢驗程序，解決證據(jù)采信問題至關(guān)重要；建立國際環(huán)評監(jiān)測部門，采取預(yù)防措施，保障信息透明；完善造成損失后的補救和賠償方法。

（三）構(gòu)建合理的海洋廢物污染治理模式。國內(nèi)學(xué)者提出了“全球主義范式”，即多元治理主體在全球治理中扮演主要角色的治理范式以達到全球治理結(jié)構(gòu)的平衡，打破國際主義機制國家利益至上原則導(dǎo)致的治理困境。[5]中國作為《聯(lián)合國海洋法公約》締約國，有義務(wù)積極參與海洋環(huán)境保護，貢獻“中國智慧”。