虛實(shí)之間：清末民初國(guó)家財(cái)政預(yù)算案與預(yù)算數(shù)據(jù)

■王 梅

近代中國(guó)自清末實(shí)行預(yù)算體制，至民初已編訂頒布多個(gè)完整年度預(yù)算案。每個(gè)年度預(yù)算案都包含多種不同類型表冊(cè)，形成大量條分縷析的預(yù)算數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)多為財(cái)政當(dāng)局在各省各機(jī)關(guān)報(bào)送概算基礎(chǔ)上復(fù)核形成，并非全為政客虛造，可從虛實(shí)之間不同角度探究其中所蘊(yùn)藏的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等多方面內(nèi)涵。而關(guān)注龐雜數(shù)據(jù)背后分類科目的形成與演變，是突破過(guò)往束縛推動(dòng)相關(guān)研究的基礎(chǔ)。

近代中國(guó)自清末引入西方預(yù)算體制改革傳統(tǒng)財(cái)政，至民國(guó)初期已編訂并頒布多個(gè)完整預(yù)算案，形成大量條分縷析且內(nèi)涵豐富的預(yù)算數(shù)據(jù)。但是，這些預(yù)算案長(zhǎng)期以來(lái)并未得到應(yīng)有的重視，過(guò)往研究要么認(rèn)為其統(tǒng)計(jì)錯(cuò)漏、數(shù)據(jù)不實(shí)，且徒具形式?jīng)]有執(zhí)行，完全否定其價(jià)值。要么依賴各類預(yù)算數(shù)據(jù)做佐證卻不明就里，既缺乏對(duì)變革時(shí)期預(yù)算案特殊性的認(rèn)知，對(duì)數(shù)據(jù)背后的意涵變化也較少留意，致使相關(guān)研究囿于成論，停滯不前。①鑒于此，本文擬通過(guò)梳理清末民初各預(yù)算案復(fù)雜多樣的組織構(gòu)成、虛實(shí)結(jié)合的收支核定過(guò)程、變動(dòng)不居的分類科目等過(guò)往被忽視的重要問(wèn)題，為摒除過(guò)往偏見(jiàn)，從更多角度考察并運(yùn)用預(yù)算案以及數(shù)據(jù)，推動(dòng)清末民初財(cái)政史相關(guān)研究略作嘗試。

一、清末民初預(yù)算案的編訂與組織構(gòu)成

關(guān)于清末民初究竟有哪些完整預(yù)算案，學(xué)界過(guò)往大多承襲民國(guó)時(shí)期財(cái)政學(xué)者賈士毅、楊汝梅等人的一般論述，以清末宣統(tǒng)三年度、四年度，民國(guó)二年度、三年度、五年度、八年度預(yù)算案為當(dāng)時(shí)預(yù)算成果。②但細(xì)查歷年預(yù)算編訂的背景與概況就會(huì)發(fā)現(xiàn)，以上結(jié)論雖不算錯(cuò)，卻存在較多缺漏。

（一）年度預(yù)算案的編訂概況

為施行憲政與應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的財(cái)政危機(jī)，清政府于1905年擬定以西方預(yù)算制度改革原有財(cái)政體制的計(jì)劃。［1］（P19-20）至1910年（宣統(tǒng)二年），清廷在完成財(cái)政清理的基礎(chǔ)上提前試辦各省預(yù)算，會(huì)計(jì)年度暫定歷年制，以每年正月初一起至十二月底止為一年度，此次預(yù)算因此被稱為宣統(tǒng)三年預(yù)算案。度支部于1910年秋編訂完成宣三預(yù)算，收支相抵不敷約7939萬(wàn)余兩。但部編案提交資政院后被增入減出，議決結(jié)果盈余約346萬(wàn)余兩。［2］(P1-14)近代中國(guó)首個(gè)預(yù)算案由此形成差異頗巨的兩個(gè)版本。隨后，清廷按計(jì)劃于1911年初籌辦宣統(tǒng)四年預(yù)算案，并從多方面推進(jìn)預(yù)算體制改革。宣四預(yù)算于辛亥革命爆發(fā)前夕完成，未能議決頒布。［3］(P299-301)

中華民國(guó)成立后，北京政府將會(huì)計(jì)年度確定為七月一日制，即以本年七月一日至次年六月底為一個(gè)會(huì)計(jì)年度。民國(guó)二年度預(yù)算案（1913.7—1914.6）是民國(guó)首個(gè)正式年度預(yù)算案，從1912年底開(kāi)始編訂，至1914年初方才頒布，過(guò)程曲折且產(chǎn)生首編案與修訂案兩個(gè)版本。段祺瑞代理內(nèi)閣編制完成民二預(yù)算后于1913年8月初提交國(guó)會(huì)，其收支基本平衡。［4］但二次革命后內(nèi)閣更替，8月底新立之熊希齡內(nèi)閣認(rèn)為前編預(yù)算案多有錯(cuò)漏，且不適合新的財(cái)政情形，將其追回進(jìn)行修訂。［5］熊希齡內(nèi)閣秉持絕對(duì)量入為出主義，大幅刪減原案中無(wú)著收入，并竭力核減支出，但修訂后頒布的民二預(yù)算卻不敷達(dá)8520萬(wàn)余元。［6］首編案與修訂案兩個(gè)版本間隔時(shí)間長(zhǎng)，財(cái)政主張與預(yù)算結(jié)果差距較大，實(shí)須分別注意。

為了應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的財(cái)政危機(jī)，袁世凱政府于1914年初進(jìn)行改革。隨著國(guó)地稅名目取消，各省解款制施行，民國(guó)三年度預(yù)算一再調(diào)整，至1914年下半年完成并頒布。［7］(P371-372)至1915年3月周學(xué)熙任財(cái)長(zhǎng)后調(diào)整財(cái)政策略，將會(huì)計(jì)年度由七月一日制改為歷年制，民國(guó)五年度預(yù)算案（1916.1—1916.12）即按新的會(huì)計(jì)年度計(jì)算。［8］袁世凱政府于1915年11月下旬編訂民五預(yù)算并提交參政院代行立法院，參政院略作調(diào)整后議決通過(guò)，隨后于1916年初頒布施行。［9］(P1238-1240)民三、民五預(yù)算案既是袁世凱政府改革的內(nèi)容也體現(xiàn)了改革結(jié)果。

袁世凱實(shí)行帝制失敗后，北京政府著力恢復(fù)民初制度，會(huì)計(jì)年度也由歷年制再改為七月一日制。［10］(P2-5)此前籌備的民國(guó)六年度預(yù)算案和新會(huì)計(jì)年度制不符，從而改為制定1916年7月至1917年6月會(huì)計(jì)年度間的新預(yù)算案。此新預(yù)算按慣例本應(yīng)稱為民五預(yù)算，但為區(qū)別于前，而稱為新民五。財(cái)政部于1916年底編訂新民五預(yù)算交內(nèi)閣核議，段祺瑞內(nèi)閣做了較大修改后于1917年2月提交國(guó)會(huì)。［11］但彼時(shí)國(guó)會(huì)政爭(zhēng)愈趨激烈，新民五預(yù)算最終沒(méi)能議決并頒布。此后因政局不穩(wěn)北京政府未能編訂完整年度預(yù)算，直至1919年錢能訓(xùn)內(nèi)閣編訂民八預(yù)算于6月初提交安福國(guó)會(huì)。［12］(P16)民八預(yù)算于1919年底議決通過(guò)，收支相抵約虧534萬(wàn)元。［13］(P297-298)民八預(yù)算雖不屬一般意義上的民初時(shí)段，但北京政府此后再未能編訂頒布完整年度預(yù)算案，為使討論完整，仍將其納入。歷次編訂概況如表1所示。

對(duì)照表1統(tǒng)計(jì)可知，在預(yù)算體制建立初期，政局變動(dòng)頻仍，財(cái)政策略不斷更替，清末民初各預(yù)算案的會(huì)計(jì)年度、編訂議決機(jī)關(guān)、部分預(yù)算案的不同版本與盈虧狀況等都各不相同，不仔細(xì)分辨極易混淆。除了過(guò)往所熟知的幾個(gè)年度預(yù)算案外，實(shí)際還包括編訂但未正式頒布新民五年度預(yù)算，部分年度預(yù)算還有差異或大或小的不同版本需要注意。

（二）預(yù)算案的組織結(jié)構(gòu)

除年度與版本之外，預(yù)算案的組織結(jié)構(gòu)是另一個(gè)常被忽略的重要問(wèn)題。政府財(cái)政收支龐雜煩冗，為適應(yīng)議會(huì)審議與各機(jī)關(guān)執(zhí)行在不同情況下的需求，政府多將預(yù)算案分為總冊(cè)、分冊(cè)以及專冊(cè)等類型。［14］(P50-52)清末民初各年度預(yù)算案仿照歐日慣例，其表冊(cè)構(gòu)成實(shí)際亦較復(fù)雜。如表2所示。

表1 清末民初歷次預(yù)算案編訂概況對(duì)照表 單位：元

表2 清末民初各預(yù)算案各表冊(cè)對(duì)照表

從表2的不完全統(tǒng)計(jì)可以看出，清末民初各預(yù)算案組織構(gòu)成大致可分為總冊(cè)、分冊(cè)、專冊(cè)等類型。但過(guò)往研究多關(guān)注數(shù)據(jù)簡(jiǎn)略的總表，其他分冊(cè)、專冊(cè)及其數(shù)據(jù)等都較少被議及。所謂分冊(cè)，即總冊(cè)中相關(guān)類目的詳細(xì)分化，比如各部所管歲出分冊(cè)對(duì)應(yīng)總表中的各部所管歲出總額。而專冊(cè)則主要是部分特殊收支單獨(dú)開(kāi)列形成，如海常關(guān)、鹽務(wù)、債務(wù)表冊(cè)等。盡管各分冊(cè)、專冊(cè)總體上皆是對(duì)總冊(cè)簡(jiǎn)略數(shù)據(jù)的說(shuō)明與補(bǔ)充，但各年度間又有所不同。

一方面，各年度分冊(cè)構(gòu)成隨財(cái)政體制演變略有不同。宣三預(yù)算為試辦各省預(yù)算，分冊(cè)主要為各省預(yù)算分冊(cè)。宣四、民二預(yù)算編訂時(shí)，政府推行劃分國(guó)地收支的改革，各部所管歲出分冊(cè)即以行政系統(tǒng)劃分的國(guó)家歲出經(jīng)費(fèi)。袁世凱政府實(shí)行各省解款制與?？钪疲醒肱c各省收支愈趨相互獨(dú)立，民五預(yù)算因此新增以中央收支為核心的中央歲入歲出分冊(cè)。民八預(yù)算時(shí)央地財(cái)政關(guān)系愈發(fā)疏離，分冊(cè)類表冊(cè)仍以各省與中央?yún)^(qū)別為主。

另一方面，專冊(cè)隨預(yù)算體制發(fā)展日益完備，并與相關(guān)財(cái)政策略相對(duì)應(yīng)。宣三預(yù)算僅有海常關(guān)收支專冊(cè)，宣四預(yù)算則更細(xì)致，包括海常關(guān)收支、解協(xié)款及本色收支專冊(cè)等。［15］(P1045-1050)民國(guó)成立后，解協(xié)體制崩解，鹽稅抵押外債，洋賠各款不再由各省攤派。因此民二預(yù)算案中有海常關(guān)、鹽務(wù)、公債等專冊(cè)，還有不受年度間經(jīng)費(fèi)不得挪用原則約束的繼續(xù)費(fèi)專冊(cè)，如赴美賽會(huì)三年經(jīng)費(fèi)等［16］。民八預(yù)算編訂時(shí)，因軍費(fèi)膨脹，籌備裁軍而制定特別軍費(fèi)專冊(cè)（表2）。此外，特別會(huì)計(jì)專冊(cè)是指與普通會(huì)計(jì)分離的獨(dú)立收支。宣三預(yù)算并未區(qū)分特別與普通會(huì)計(jì)，但宣四預(yù)算將官辦事業(yè)及固定資本等列為特別會(huì)計(jì)，具體包括造幣廠、官銀行、路電郵航經(jīng)費(fèi)、官辦礦務(wù)、官辦各制造工廠等。［15］(P1044-1050)此后歷次預(yù)算案特別會(huì)計(jì)專冊(cè)項(xiàng)目不時(shí)有所變化，但總體以交通部路電郵航四政為主。

總之，不管從編訂概況考察，還是從組織構(gòu)成分析，清末民初時(shí)期之預(yù)算案并非僅僅過(guò)往常被提及的6個(gè)年度預(yù)算總案。其實(shí)際包括更多被忽略的年度預(yù)算與不同版本，每個(gè)預(yù)算案在總冊(cè)之外也還有大量分冊(cè)、專冊(cè)等重要內(nèi)容，蘊(yùn)藏著相當(dāng)豐富多樣且尚未被深挖探究的財(cái)政數(shù)據(jù)。

二、各省概算編送與數(shù)據(jù)虛實(shí)

盡管清末民初歷年度預(yù)算案實(shí)際蘊(yùn)藏的內(nèi)容相當(dāng)豐富可觀，但基于當(dāng)時(shí)預(yù)算體制初建、政局動(dòng)蕩、央地財(cái)政矛盾突出等事實(shí)，過(guò)往學(xué)界秉持一種預(yù)設(shè)的懷疑，常常指責(zé)其皆是政客彌縫收支、粉飾太平的手段，與當(dāng)時(shí)財(cái)政實(shí)際情況全然無(wú)關(guān)。但細(xì)查歷年預(yù)算案編訂過(guò)程與具體內(nèi)容，問(wèn)題似乎并不完全在于其是否符合實(shí)情。

（一）各省概算編送與數(shù)據(jù)核定

摒除一些具體差異，預(yù)算案編訂大致可分為搜集調(diào)查預(yù)算相關(guān)材料、綜合材料進(jìn)行編制及核議確定各項(xiàng)收支三個(gè)階段。［14］(P38)對(duì)于清末民初中央政府來(lái)說(shuō)，令各省各機(jī)關(guān)編送歲入歲出概算③書即搜集調(diào)查材料的主要內(nèi)容，也是整個(gè)編訂過(guò)程的起點(diǎn)與基礎(chǔ)。但是，清末以來(lái)，地方財(cái)政日益趨重，央地財(cái)政關(guān)系漸趨疏離，各省是否按時(shí)按質(zhì)編送概算便成為編訂過(guò)程中的關(guān)鍵。［17］（P6-7）過(guò)往學(xué)界常常以政局形勢(shì)推測(cè)各省概算編送情況，并判定預(yù)算數(shù)據(jù)的虛實(shí)，但有些顯然與事實(shí)不符。

清廷編訂宣三、宣四預(yù)算時(shí)，中央權(quán)威尚存，各省對(duì)改革亦頗有期待，編送概算到中央多較積極。但民國(guó)成立后，央地關(guān)系不斷變化，預(yù)算體制幾經(jīng)調(diào)整，各年度預(yù)算編訂過(guò)程中各省編送概算到中央的情況日見(jiàn)復(fù)雜。民二預(yù)算編訂前期，部分省份因財(cái)權(quán)利益以及黨爭(zhēng)等原因多有敷衍抵制，直到二次革命后才先后補(bǔ)編造送完整概算。［18］(P6-7)民五與新民五預(yù)算則因會(huì)計(jì)年度反復(fù)修改而于各省概算編送問(wèn)題上產(chǎn)生混淆。由于1915年4月會(huì)計(jì)年度由七月一日制改為歷年制，政府不得不放棄正在編訂的民四預(yù)算，轉(zhuǎn)而編訂新會(huì)計(jì)年度制下的民五預(yù)算。鑒于時(shí)間緊迫且這兩次預(yù)算在會(huì)計(jì)年度時(shí)間上有重疊，政府即以各省此前編送民四概算為基礎(chǔ)，根據(jù)各省意見(jiàn)修訂，不到2個(gè)月即編訂完成。［9］(P1238-1239)新民五預(yù)算的情況大致相同。1916年末會(huì)計(jì)年度改為七月一日制后，新民五預(yù)算即在之前按歷年制籌辦各省民六概算的基礎(chǔ)上編訂。［19］

此后政府因局勢(shì)動(dòng)蕩沒(méi)能編訂完整的年度預(yù)算，但其間六年度、七年度預(yù)算實(shí)際仍按時(shí)籌備，且多省亦按時(shí)編送年度概算。［20］(P13)［21］因此，民八預(yù)算編訂時(shí)，除云南、貴州、四川、廣東、廣西幾省完全沒(méi)有更新之外，大部分省份概算或?yàn)槿戮幩停蛟诖饲皥?bào)送六年度、七年度概算基礎(chǔ)上依據(jù)各省報(bào)告增減調(diào)整，并非毫無(wú)依據(jù)。［22］

實(shí)際上，各省概算編送除受政局影響外，也有其自身演變規(guī)律。國(guó)家預(yù)算收支并非時(shí)時(shí)處于劇烈變動(dòng)中，常態(tài)穩(wěn)定部分實(shí)際更多。而且若每年度都完全重新核算，對(duì)各級(jí)政府都是耗時(shí)費(fèi)力的巨大負(fù)擔(dān)。［14］(P43-48)民國(guó)成立后，整個(gè)預(yù)算體制不斷完善穩(wěn)定，在原報(bào)冊(cè)上根據(jù)各省意見(jiàn)部分修改來(lái)核定收支的做法也日見(jiàn)增多。民五與新民五皆是在前一年度預(yù)算籌備時(shí)各省編送概算基礎(chǔ)上，詢問(wèn)各省是否修訂并增減之后核定新年度收支的，民八預(yù)算時(shí)也大致相似。［23］其中雖多有弊端，但也并非完全脫離實(shí)際。因此，民國(guó)以來(lái)歷次預(yù)算編訂過(guò)程中，各省概算編送因不同原因多有波折，但總體并未缺席，絕非所謂憑空臆造。

更重要的是，單從來(lái)源判斷或者探討數(shù)據(jù)虛實(shí)，本身即存在偏頗。從編訂過(guò)程看，核定收支實(shí)際是中央與地方各省之間的一場(chǎng)博弈，數(shù)據(jù)來(lái)源未見(jiàn)得最能體現(xiàn)實(shí)情。各省編訂收支概算，自然基于該省財(cái)政事實(shí)，但同時(shí)也必會(huì)為應(yīng)對(duì)中央增減而留有余地。而中央以各省上報(bào)情況擬定財(cái)政策略平衡收支，也必然對(duì)各省概算進(jìn)行不同程度修改。比如民二預(yù)算編定時(shí)，各省編送概算，歲入急劇縮減，歲出則較清末急劇膨脹。其中自有革命后造成的各種變化，但亦不乏各省留有余地等種種考慮。彼時(shí)中央則以清末舊額為標(biāo)準(zhǔn)重新核定其收支，但又控制在一定程度內(nèi)，核減主要針對(duì)各省保留的清末新政項(xiàng)目。［24］(P137-142)其他年度預(yù)算，各省因?yàn)榫唧w事務(wù)要求增加相關(guān)經(jīng)費(fèi)支出時(shí)，財(cái)政部查證屬實(shí)多會(huì)應(yīng)準(zhǔn)，只是具體數(shù)額會(huì)打折扣。［25］最終核定數(shù)額多是雙方博弈的結(jié)果，并非某一方完全主導(dǎo)。

因此，不管是僅以政局推測(cè)預(yù)算編訂情況，還是單從來(lái)源判斷數(shù)據(jù)的思路，難免多有偏頗。就實(shí)際情況論，不同年度各省概算編送雖多有波折但并未中斷，且整體符合預(yù)算體制發(fā)展規(guī)律。而預(yù)算案本質(zhì)上是基于事實(shí)的財(cái)政計(jì)劃，各類數(shù)據(jù)因此本就介于虛實(shí)之間，若一味以數(shù)據(jù)來(lái)源判斷并否定其價(jià)值似乎也有失公允。［26］(P104-118)各省概算主張與中央財(cái)政策略實(shí)際并非非此即彼的對(duì)錯(cuò)選擇，可從更多角度去考察虛實(shí)之間更豐富多樣的“實(shí)情”。

（二）各省預(yù)算數(shù)據(jù)的虛實(shí)

各省概算編送到中央，經(jīng)由中央統(tǒng)籌重新核定收支，最終編訂各省預(yù)算分冊(cè)。自辦理宣三預(yù)算時(shí)起，各年度預(yù)算案各省分冊(cè)每一項(xiàng)歲入歲出都要與概算及前一年舊額對(duì)照，并詳細(xì)說(shuō)明增減原因等。比如民二預(yù)算各省分冊(cè)中即包括各省原報(bào)概算、核定結(jié)果與宣四預(yù)算額之間的多方比較。民八預(yù)算各省分冊(cè)數(shù)據(jù)與新民五一一對(duì)照，并詳述其經(jīng)歷六年度、七年度間的變化以及與實(shí)收數(shù)的比較等。［22］由此不僅可考察各項(xiàng)具體收支的演變，還可從中窺得關(guān)于地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政府運(yùn)作及財(cái)政策略等多方面的內(nèi)容。

各省分冊(cè)中不同類別的收入支出實(shí)際包含豐富多樣信息。歲入方面，官收入類即包括各省彼時(shí)各類官股事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，如山東省民二預(yù)算官業(yè)收入類下詳細(xì)羅列了各類官股公司，中興公司、膠清鐵路、電話局等年度利益情況。［25］雜收入類的司法收入項(xiàng)下往往有高級(jí)審檢機(jī)關(guān)、省城高等審檢總廳分廳、地方初級(jí)審檢廳、縣審檢所等機(jī)關(guān)的詳細(xì)收入。如廣東省民二概算司法收入較司法部原擬8萬(wàn)余元多出5余萬(wàn)元，財(cái)政部即照概算數(shù)核定。［27］各省概算比較中甚至還包括當(dāng)?shù)劂y錢比等金融發(fā)展情形內(nèi)容。［28］

歲出方面，各省財(cái)政經(jīng)費(fèi)中的征收經(jīng)費(fèi)項(xiàng)則關(guān)系到該省財(cái)稅改革與各處所設(shè)局所的分布變化等狀況。如江蘇省民八預(yù)算中征收經(jīng)費(fèi)因煙酒公署成立而剔除煙酒稅征收費(fèi)，江北因厘金改稅困難重重而添加增收經(jīng)費(fèi)等。［29］湖北省民八預(yù)算中增設(shè)武羊火車貨捐局、茶稅局添設(shè)分卡［28］等都可從經(jīng)費(fèi)增加中窺探。陸軍經(jīng)費(fèi)包含各方面軍政情況，如山東省八年度預(yù)算中有特殊的游擊經(jīng)費(fèi)一項(xiàng)，即因該省此時(shí)有頗多匪患問(wèn)題。［25］江蘇省民八預(yù)算中包括定武軍軍餉問(wèn)題、第一第二混成旅的編制演變及其經(jīng)費(fèi)來(lái)源等情況。［29］如此種種，不一而足。

各省分冊(cè)中歲入歲出的起伏變化與政府施政主張、財(cái)政策略及央地關(guān)系緊密相關(guān)。如清末新政全面展開(kāi)，各省曾為此與清廷抗?fàn)?，但各?xiàng)新政事業(yè)經(jīng)費(fèi)仍全部列入宣三、宣四預(yù)算中，歲出因此急劇膨脹。辛亥革命后民國(guó)政府在縮減支出的策略中逐漸停止或取消清末各項(xiàng)新政經(jīng)費(fèi)。又如民二預(yù)算首編案與修訂案即建立在不同的財(cái)政策略上。首編案秉持相對(duì)量入為出主義，梁士詒核減膨脹歲出同時(shí)，主要依賴發(fā)債方式增收。而修訂案則持所謂絕對(duì)量入為出的方針，熊希齡將內(nèi)債大幅刪減，并強(qiáng)力核減開(kāi)支，減支不足以抵減入部分，最終留下巨額不敷。［30］(P3388-3402)央地間的對(duì)峙與合作于預(yù)算冊(cè)中也頗有體現(xiàn)。如民二預(yù)算案編訂過(guò)程中，中央劃分兩稅主張?jiān)獾蕉嗍〉种?，江蘇省原概算中田賦額僅宣四預(yù)算的1/3，財(cái)政部秉持部編國(guó)地稅劃分草案，將漕糧以及規(guī)定比例中的田賦提歸國(guó)家，并總體增加核定額。［29］民三預(yù)算與各省解款制結(jié)合，以余額為標(biāo)準(zhǔn)，具體收支數(shù)額則多是中央與各省協(xié)商結(jié)果。［9］(P52-101)

此外，各省不同年度分冊(cè)數(shù)據(jù)既源自實(shí)情，也因財(cái)政體制調(diào)整而變化。如各預(yù)算案數(shù)據(jù)常因政府收支是否劃分國(guó)家地方而起伏。宣三預(yù)算案并未區(qū)別國(guó)家地方收支，宣四、民二預(yù)算擬定暫時(shí)標(biāo)準(zhǔn)劃分國(guó)地收支，因此其盡管先后編訂，但收支數(shù)額都差別較大［31］(P418-419)。又如各省分冊(cè)中部分歲入歲出額常因體制改革引起的統(tǒng)計(jì)口徑變化而波動(dòng)。由于關(guān)、鹽兩稅做外債抵押，民初起即不歸入各省分冊(cè)。各省?？疃愴?xiàng)在?？钪剖┬泻笠捕急惶岢鰵w入專冊(cè)，各省歲入統(tǒng)計(jì)中稅項(xiàng)因此不斷變化且趨于減少。

總之，各省預(yù)算分冊(cè)既可反映多種政治經(jīng)濟(jì)實(shí)情，也可體現(xiàn)政府財(cái)政策略，亦能展示不同年度間發(fā)展演變等，大可不必因想象的數(shù)據(jù)來(lái)源問(wèn)題否定其各方面價(jià)值。材料中的具體數(shù)據(jù)是對(duì)應(yīng)真實(shí)統(tǒng)計(jì)結(jié)果還是體現(xiàn)虛構(gòu)財(cái)政策略，究竟體現(xiàn)了怎樣的“實(shí)情”，端看研究者考察的方法與角度。

三、預(yù)算數(shù)據(jù)分類科目及其演變

盡管根據(jù)不同的問(wèn)題，考察與運(yùn)用清末民初各預(yù)算案以及數(shù)據(jù)的方法與角度可變化多端，但明析各層級(jí)歲入歲出科目是解讀的必要前提。因?yàn)閲?guó)家歲入歲出項(xiàng)目異常龐雜，必須經(jīng)過(guò)復(fù)雜的分類方才能條分縷析地展示于各表冊(cè)，數(shù)據(jù)背后分類科目層級(jí)繁多且內(nèi)涵多變，尤其在預(yù)算體制初建還不斷變化時(shí)期。

歲入歲出預(yù)算分類包括橫向縱向兩方面，縱向分為類、款、項(xiàng)、目等幾個(gè)層級(jí)，在縱向每一個(gè)層級(jí)上又按相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行橫向區(qū)分，由此形成一個(gè)龐雜但清晰的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)。一般情況下，預(yù)算總案只列出“款、項(xiàng)”兩級(jí)科目，各分、專冊(cè)則詳細(xì)列出“款、項(xiàng)、目、節(jié)”四級(jí)科目，各科目?jī)?nèi)容時(shí)有變化。［32］(P63-67)而其間變化正是考察使用預(yù)算數(shù)據(jù)時(shí)尤須注意的。

以歲入分類及其內(nèi)容演變?yōu)槔?。彼時(shí)各國(guó)多根據(jù)來(lái)源劃分歲入［14］(P70-71)，清末民初政府最初亦照此原則進(jìn)行。從表3的對(duì)照中可以看出，宣三預(yù)算歲入大致分為田賦、鹽茶課稅、關(guān)稅、厘捐等主要稅項(xiàng)，并加以雜收入、官業(yè)收入與公債等其他收入類，此后宣四與民二預(yù)算分類總體變化不大。但經(jīng)過(guò)袁世凱政府改革，民三預(yù)算中出現(xiàn)在京各機(jī)關(guān)直接收入、各省解部?？睿裎孱A(yù)算中出現(xiàn)各省雜收入、中央各機(jī)關(guān)收入與中央直接收入等此前未有的類目。這實(shí)際與當(dāng)時(shí)整個(gè)財(cái)政改革造成的收入結(jié)構(gòu)變化密切相關(guān)。民三預(yù)算新增“各省解部專款”則指當(dāng)時(shí)解款制之下各省解交中央款項(xiàng)，“在京各機(jī)關(guān)直接收入”主要指中央各部直接收入，后經(jīng)調(diào)整于民五預(yù)算中直接改為“中央各機(jī)關(guān)收入”。民五預(yù)算新增“中央直接收入”則主要包括印花稅、煙酒牌照稅、驗(yàn)契稅等專款。這些類目的出現(xiàn)顯示彼時(shí)財(cái)政體制的變化。新民五與民八預(yù)算的歲入分類明顯延續(xù)了解款制與?？钪频暮圹E，總體類目變化不大。這顯然是彼時(shí)各省與中央隔閡愈深，西南各省日漸獨(dú)立，僅部分?？钌心芫S系的財(cái)權(quán)狀況的真實(shí)寫照，也從另一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了彼時(shí)預(yù)算絕非紙面形式，而是與彼時(shí)政府所處政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境密切相關(guān)。

表3 清末民初歷次預(yù)算案歲入分類對(duì)照表 單位：元

除了總體分類的差異，看似相同的歲入類目中實(shí)際所包含的稅項(xiàng)也并非一成不變。界限較為明確的田賦、鹽稅、關(guān)稅、厘金（貨物稅）所包括各項(xiàng)細(xì)目多因稅制調(diào)整或變革有所調(diào)整，但總體差異有限。而界限不甚明確的正雜各稅、正雜各捐、雜收入、官業(yè)收入、中央直接收入等類目則常常處于調(diào)整變化中。

如雜收入一類，宣三、宣四預(yù)算中還相對(duì)固定為一些常見(jiàn)的政府辦公收入與官款生息等雜項(xiàng)，到了民二預(yù)算案時(shí)，則新增驗(yàn)契費(fèi)這樣的新收入。民三預(yù)算時(shí)，項(xiàng)目急劇減少，驗(yàn)契費(fèi)、罰款、征收辦公費(fèi)等均被移出，歲入額也因此驟減至670萬(wàn)余元。民五預(yù)算中此一類目直接改稱為“各省雜收入”，主要包含內(nèi)務(wù)、財(cái)政、司法等各類辦公收入（表4）。伴隨整個(gè)分類規(guī)則的調(diào)整與規(guī)范，原本雜收入中大部分官款收入被納入官業(yè)收入類中，雜收入成為以各類辦公收入為主的類目。

表4 清末民初預(yù)算案歲入分類內(nèi)涵與數(shù)額變化對(duì)照表 單位：元

正雜各稅類所包含稅項(xiàng)的變化與中央直接收入類內(nèi)容緊密相關(guān)，并隨著彼時(shí)稅制調(diào)整而演變。清末宣四預(yù)算中正雜各稅包括稅契、牙稅、當(dāng)稅、茶稅、牲畜稅、印花稅等項(xiàng)，民二預(yù)算中雖新增所得稅、煙酒特許執(zhí)照稅等，但變化不大。袁世凱政府于1916年將驗(yàn)契稅、印花稅、煙酒稅、煙酒牌照稅、牙稅、屠宰稅、牲畜稅、田賦附加稅、厘金增加等定為中央?？?，欲擴(kuò)大中央直接控制財(cái)源。因此，民五預(yù)算歲入類目中新增中央直接收入類目，將印花、煙酒牌照、所得稅等完全列入，仍列正雜各稅類下的契稅、煙酒稅、牙稅等以增收名目列入。隨著分稅制的恢復(fù)以及中央印花稅處的成立，1917年，中央剔除與國(guó)家稅性質(zhì)不符部分，?？罡亩闊熅贫?、煙酒增加稅、煙酒牌照稅、契稅、牙稅、礦稅等六項(xiàng)，因此新民五預(yù)算案中的中央直接收入類目下?？疃愴?xiàng)只余煙酒收入與礦稅（表4）。至1919年煙酒事務(wù)設(shè)立專署，中央?？顑H余契稅、牙稅、礦稅三項(xiàng)，分別列于正雜各稅與中央直接收入兩大類目，專款與中央直接收入類的關(guān)系愈趨減弱。［33］(P26)可以看出，由于相關(guān)稅制不斷調(diào)整，中央直接收入與正雜各稅兩個(gè)類目所包含收入項(xiàng)目也不斷變化，各年度大不相同。與歲入相較，歲出體系實(shí)際更為復(fù)雜，且由于各種原因不斷變化，運(yùn)用相關(guān)數(shù)據(jù)時(shí)亦需尤其注意。

總之，清末民初財(cái)政預(yù)算改革尚處于初步模仿試探與調(diào)整階段，各預(yù)算案中豐富多樣的預(yù)算數(shù)據(jù)看似條分縷析清楚明了，實(shí)際因分類科目調(diào)整多暗藏玄機(jī)，考察與運(yùn)用各類預(yù)算數(shù)據(jù)時(shí)需詳細(xì)甄別。

四、結(jié)論

自清末引入西方財(cái)政預(yù)算體制以來(lái)，國(guó)人對(duì)其認(rèn)知在很長(zhǎng)一段時(shí)間里多有選擇性。不管是學(xué)界，還是政府，大多強(qiáng)調(diào)其條分縷析、平衡收支、公布于民等性質(zhì)［34］(P427-429)，而忽視預(yù)算作為財(cái)政策略的計(jì)劃性以及數(shù)據(jù)必然介于虛實(shí)之間等特點(diǎn)。加之體制改革初期的搖擺反復(fù)與混亂錯(cuò)漏，此種傾向在實(shí)踐中加劇了政府各類策略施行的困難，引發(fā)各界對(duì)預(yù)算體制及其相關(guān)政體的不滿。更重要的是，此種特點(diǎn)也致使民國(guó)以來(lái)對(duì)財(cái)政預(yù)算的研究長(zhǎng)期局限于某種思路，如過(guò)度關(guān)注預(yù)算數(shù)據(jù)是否屬實(shí)，經(jīng)費(fèi)開(kāi)支如何核減等內(nèi)容，而忽視了財(cái)政預(yù)算案改革中更多更豐富的信息。

綜合前述可知，清末民初是近代中國(guó)財(cái)政預(yù)算體制構(gòu)建之初始，雖有種種曲折不盡如人意之處，但年度預(yù)算案的編訂頒布并非過(guò)往所認(rèn)為的流于形式，數(shù)據(jù)也絕非向壁虛造。歷屆政府實(shí)際編訂了多個(gè)年度預(yù)算及其不同版本，每一個(gè)年度預(yù)算案包括多種類型近百份表冊(cè)，形成非常豐富的數(shù)據(jù)與內(nèi)容。預(yù)算案本質(zhì)上是基于事實(shí)的財(cái)政計(jì)劃，各類數(shù)據(jù)往往也介于虛實(shí)之間，考察時(shí)不應(yīng)囿于是否屬實(shí)之一端，宜從更多更廣泛的考察視角討論并運(yùn)用預(yù)算數(shù)據(jù)，如既可從中探究各省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政實(shí)情，也可檢視彼時(shí)政府策略與財(cái)政主張，更可考察央地關(guān)系等。

注釋：

①相較而言，學(xué)界對(duì)清末試辦預(yù)算的關(guān)注多于民初，相關(guān)成果包括劉增合《西方預(yù)算制度與清季財(cái)政改制》（《歷史研究》2009年第2期）、周育民《清王朝覆滅前財(cái)政體制的改革》（《歷史檔案》2001年第1期）等。而民初預(yù)算問(wèn)題幾乎未見(jiàn)專門研究，相關(guān)討論散見(jiàn)于部分財(cái)政通史中，多引用數(shù)據(jù)做佐證，鮮少討論預(yù)算本身。

②賈士毅《民國(guó)財(cái)政史》（商務(wù)印書館1917年版）、賈德懷《民國(guó)財(cái)政簡(jiǎn)史》（商務(wù)印書館1946版）、楊汝梅《民國(guó)財(cái)政論》（商務(wù)印書館1927年版）、朱斯煌《民國(guó)經(jīng)濟(jì)史》（銀行周報(bào)社1948年版）等，皆為民國(guó)時(shí)期頗具代表性且影響深遠(yuǎn)的財(cái)政著作，當(dāng)前學(xué)界對(duì)清末民初預(yù)算案的認(rèn)知多源于此。

③按照規(guī)定，內(nèi)閣核定前所編歲出入預(yù)估表應(yīng)稱“概算”，按內(nèi)閣分配數(shù)目匯編所成才稱為“預(yù)算”。