贛州市河湖長制下跨界河湖聯防聯控機制研究

肖祥顏

(贛州市河湖保護中心，江西 贛州 341000)

0 引 言

黨的十九屆五中全會提出“十四五”期間要進一步“強化河湖長制，加強大江大河和重要湖泊濕地生態保護治理”。習近平總書記在2019 年黃河流域生態保護和高質量發展座談會和2020 年全面推動長江經濟帶發展座談會上發表重要講話， 要求流域上下游、干支流、左右岸統籌謀劃，共同抓好大保護，協同推進大治理；習近平總書記2021年在廣西考察時，要求推動流域生態環境持續改善、生態系統持續優化、整體功能持續提升，為河湖流域系統保護指明了方向。水利部頒發的《河長湖長履職規范(試行)》指出，跨行政區域需建立聯合會商、信息共享、協同治理、聯合執法等聯防聯控機制，實現區域間聯防聯治。

中國對河長制下聯防聯控研究主要集中在機制研究、政策建議等。紀平認為治理保護的整體性與行政管轄的分割性一直是中國流域治理面臨的難題，生態系統的整體性決定流域治理必須跳出“自家一畝三分地”的思維，以系統思維打破行政區域和部門“壁壘”[1]。水問題的基本單元在于流域，水問題系統化治理應從流域視野開展[2]。流域生態功能嚴重退化，表象在河湖，根子在流域，必須以流域為整體，系統施策施治[3]。吳志廣等認為要從推進流域保護整體規劃與立法、促進部門聯動與聯合執法、規范跨界斷面監測評估、嚴格水量分配調度和完善資金投入激勵等方面，提出了河長制下赤水河流域聯防聯控的政策建議。楊濤認為在設置“河長”之外,河長制可以廣泛吸納特定河流的相關利益群體,達成政府與民間的合作,變單純的行政包干制為政社合作制。張偉中等系統性地提出了構建河長制框架下黃河河道管理聯防聯控機制的設想。唐見等指出加強流域統籌，是河湖治理體系和治理能力現代化的發展方向[4]。劉蕓指出要簽訂跨區域水污染聯防聯控合作協議、建立聯合治理機制、加強信息共享等措施[5]。目前，聯防聯控的理論研究較為多見，針對實際案例的總結與分析較少。因此，充分發揮河湖長制平臺作用， 構建河長制框架下跨界河流聯防聯控機制，正是贛州落實中央、水利部、省級精神的具體體現。

1 贛州市流域治理聯防聯控現狀

贛州是贛江、東江、北江源頭，境內河流眾多，水資源充沛，多年平均降雨量1583mm，年均水資源總量335.7億m3。全市流域面積在10km2及以上的河流有1028條，流域面積在100km2及以上的河流有128條，河流總長度1.66萬km。實施河長制以來，贛州水質持續改善，如圖1示。

圖1 2015-2020年贛州市水功能區水質達標情況

為了保護好水資源，贛州正積極探索建立跨界河湖聯防聯控機制，著力解決制度機制不健全、責任職責不明確、河湖管護不到位等問題。建立了跨省東江流域上下游橫向生態補償機制、建立跨省邊區域河長制合作機制、市域上下游生態補償機制。

1.1 建立跨省東江流域上下游橫向生態補償機制

東江源區涉及江西贛州的尋烏、安遠、定南三縣及會昌、龍南部分鄉鎮，江西境內流域面積為3532.6km2，約占東江全流域面積的十分之一，是珠江三角洲和香港同胞的重要飲用水源地。2016年10月，江西、廣東兩省政府正式簽訂了《關于東江流域上下游橫向生態補償的協議》，實行聯防聯控和流域共治，共同維護東江流域水環境質量穩定和持續改善。2018年首輪協議期滿后，贛、粵兩省在首輪試點工作取得明顯成效的基礎上，就第二輪橫向生態補償達成一致，于2019年12月簽訂了《東江流域上下游橫向生態補償協議(2019-2021年)》，繼續推進東江流域上下游橫向生態補償并建立長效機制。在考核目標上，明確2019-2021年，考核斷面每月水質均達到Ⅲ類標準，水質達標率為100%，2021年力爭年均值達Ⅱ類以上。目前，贛州市獲得東江流域生態補償資金15億元，用于東江流域污染治理、生態修復、水源地保護、水土流失治理和環境監管能力建設等五大類生態建設工程。

1.2 建立跨省邊區域河長制合作機制

為構建省際河長協作機制，贛州市與廣東省韶關市簽訂了《交界地區河長制工作協議》，大余縣、崇義縣均與廣東省仁化縣，崇義縣與湖南汝城簽訂了《邊區域河長制合作協議》；大余縣、崇義縣均與廣東仁化縣簽訂了《跨界河湖問題治理會商協議書》；贛州尋烏縣、會昌縣與福建省武平縣、廣東省蕉嶺縣、平遠縣共同簽訂了《關于建立閩粵贛邊檢察機關及河長制辦公室生態保護區域協作機制的實施意見》，著力強化邊區域河流管理保護，有效防范水生態環境風險。

1.3 建立市域上下游生態補償機制

為建成全流域上下統一、齊抓共管水生態環境保護和修復的制度體系，贛州市制定了《贛州市建立市內流域上下游橫向生態保護補償機制實施方案》。按照“誰超標、誰賠付，誰保護、誰受益”的原則，交接斷面水質達到協議目標且年均值達到Ⅱ類的，由下游縣補償上游縣；如果交接斷面水質年均值未達到協議要求的，由上游縣補償下游縣，補償標準為每年不低于100萬元。目前，章江流域、貢江流域和東江流域的24個斷面成功簽訂了上下游橫向生態補償協議[6]。

1.4 深化生態執法體制改革

為破解生態執法領域各自為戰、職能交叉難題，贛州市率先在全省成立了生態綜合執法機構，實行生態綜合執法。2019年3月，贛州市出臺《關于深化全市生態環境保護綜合行政執法改革的實施方案》，正式組建生態環境保護綜合執法隊伍，建立了聯合執法機制，出臺了《贛州市聯合執法工作方案》，統籌多部門力量，開展聯合執法行動。安遠、尋烏、會昌創新生態綜合執法模式，有效整合林業、水利、環保、國土、礦管等方面執法力量，實行“統一指揮、統一行政、統一管理”。

2 存在的問題

2.1 聯防聯控未全面鋪開

贛州與福建省三明市和龍巖市，廣東省梅州市、河源市、韶關市，湖南省郴州市，江西省吉安市和撫州市相毗鄰，但目前贛州市僅與韶關市簽訂了合作協議，部分縣與廣東省仁化縣、蕉嶺縣、平遠縣、湖南汝城、福建省武平縣簽訂了合作協議，建立了合作機制，聯防聯控需進一步加強。

2.2 源區生態環境保護壓力大

東江源區所擁有的礦產、林木資源，在生態環境保護的巨大壓力下，面臨著開展利用受到嚴重制約的難題。在短時間內難以找到既有利于保護生態環境又有利于群眾脫貧致富的替代產業的情況下，當地經濟發展受到較大限制。而東江源區范圍多數為貧困地區，群眾對開發本地礦產和森林資源、發展果業的愿望非常強烈，發展與保護的矛盾尖銳，生態環境保護面臨巨大壓力。

2.3 聯防聯控機制不健全

東江流域橫向生態補償依據主要為協議、意見等臨時文件，在推動生態補償相關工作過程中，出現執行依據不充分、部門間溝通協調難、區域間合作阻力大、政策效力不足等問題。

3 對策建議

3.1 實施聯防聯控全面開花

繼續加強跨省、跨市河湖的系統管護，開展聯合巡河巡湖活動，健全并運行跨界河湖聯防聯控聯治機制，贛州準備與相鄰市、縣共同制定跨地區河長制工作聯動機制。

3.2 探索多元化生態補償

建議積極探索發揮市場途徑、社會途徑的作用，探索建立多元化的補償方式，鼓勵流域上下游通過對口協作、產業轉移等方式建立合作發展關系。同時，積極策應贛州市融入粵港澳大灣區建設重要戰略，加強與廣東省方面的溝通協調，爭取投資項目、產業發展、技術合作等方面的支持，壯大與發展東江流域綠色產業，不斷提高源區人民生活水平。

3.3 建立定期交流機制

建議建立明確的工作機制，有效發揮部門間合力，把跨界流域水環境改善上升到“保障用水安全、流域協調發展”的戰略層面，明確定期交流機制，及時溝通對接流域管理及補償實施工作中的問題，確保聯防聯控工作發揮最大實效。

4 結 語

良好的水生態環境是贛州最大的財富，保護水生態系統是贛州的歷史責任。贛州應以河長制平臺為抓手，積極采取科學方法開展跨界河湖聯防聯控工作，繼續守護好贛州的綠水青山。