淺析責任規劃師在城市更新與社會治理中的作用

溫宗勇 馬靜 劉蕊 郭玉京

一、關于城市更新和社會治理的基本認知

北京的城市更新涉及舊城及中心城區、城鄉接合部、副中心及新城等廣大地區，其城市更新的內涵、目標和方法隨著時代的變遷而明顯不同。

民國初年朱啟鈐先生就北京前門交通、中軸線建筑保護修繕等做出了一系列的更新活動：主持興建了北京市第一個公園——中央公園（后更名為中山公園）;開辟了公共空間，為百姓開啟了“公共”的認知。舊城的改造更新形成了具有公共內涵、具有改善城市環境目標，以政府為主導的更新方法。在這樣一個特殊時期逐步開展改造更新，而涉及舊城改造的規劃師、建筑師、工程師們有著具體的責權崗位。

雖然北京的舊城更新在民國期間有過一定的實踐，但從建設理論角度并未形成體系。20世紀50年代從歐美興起、以城市更新（Urban Renewal）為名的社會工程科學，逐漸完善了更新概念，形成了幾個發展階段：其一，二戰后消除貧民窟;其二，20世紀六七十年代更新福利色彩社區;其三，20世紀80年代市場導向的舊城再開發;其四，20世紀90年代社區綜合復興。城市更新從由政府主導逐漸過渡到“政府+個人團體+居民”等多層次參與。在多層次群體代表參與城市更新建設時，都雇用了規劃師。規劃師逐漸成為各階層人士交流連接的紐帶。

我國自改革開放城市化進程逐步加速以來，城市擴張伴隨著城市粗放式建設積累了諸多城市環境問題。在20世紀80年代也顯現出諸多問題，如交通擁擠、環境惡化、住房緊張、城市老化等問題。城市更新的理論與方法研究逐步開展，城市更新已滲透到了社會學、經濟學、城市學、人文學等諸多領域研究中。當前面臨城市逐步走向高質量、精細化發展，各地在城市建設領域提出了一系列舉措來促進城市更新內容的梳理，如各城市開展“城市體檢”和“七有五性”工作、廣州開展的“三舊改造（2009年廣州市開展了對‘舊城鎮、舊廠房、舊村居’的改造）”、深圳開展的“城中村（舊村）改造”、北京的“城市更新行動計劃”。其中北京“城市更新行動計劃”中提出，全市15區已入駐301個責任規劃師（后簡稱“責師”）團隊，成為城市更新乃至打造共建共治共享社會治理格局中的專業技術力量。

所謂社會治理是指政府、社會組織、企事業單位、社區，以及個人等多種主體，通過平等的合作、對話、協商、溝通等方式，依法對社會事務、社會組織和社會生活進行引導和規范，最終實現公共利益最大化的過程。基于城市管理的日益精細化，社會治理日益受到各級政府的重視，將城市更新和社會治理同步有利于提高規劃實施的效果，“責師”則是這項工作的有益嘗試和理想媒介。

二、“責師”在城市更新和社會治理中的生動實踐

自2019年5月北京市發布《北京市責任規劃師制度實施辦法（試行）》至今，“責師”制度和工作已經正式實行了兩年。在兩年的摸索過程中，每個“責師”團隊都總結了經驗，向屬地政府提供了一系列規劃政策咨詢、規劃設計評估服務，成為自下而上連接居民（村民）、屬地政府、區政府規劃分局等交流城市規劃和城市建設的紐帶，成為組織宣傳城鄉規劃咨詢的主力軍，成為帶動鼓勵居民（村民）公眾參與的實踐者。雖然“責師”工作的體系還在探索和建立的過程中，但是工作效果已經呈現出遍地開花的局面，得到了政府和居民（村民）的認可。

在“責師”工作中，通過帶動鼓勵居民（村民）公眾參與的各項活動，發現居民（村民）是非常關心社區（村莊）環境的，如道路、出入口、垃圾、公共綠地和廣場、廣告、停車等問題，居民（村民）不僅提出相應問題，也樂于道出產生問題的原因并提供一定的解決辦法，這是非常好的現象。進而以此為依據，在社區及社區周邊也延伸出一些城市更新的可能性，如海淀區田村環境整治、順義區石園街道路停車位梳理、海淀區海淀街道小微空間改造、豐臺區長辛店老鎮更新等。同時，一些“責師”團隊更進一步總結經驗，提出了“責任規劃師街區更新工作體系構建”，如豐臺14地塊“責師”團隊。

北京城市學院本著為屬地服務的宗旨，參與了順義區石園街道片區、楊鎮片區和漢石橋濕地片區等三個“責師”片區的實踐，這三個片區分別代表了“城市更新與社會治理”“城鎮規劃與村莊治理”“環境保護與環境治理”等不同類型。

以順義區石園街道為例，該街道辦事處于2005年3月8日組建，街道區域總面積9.6平方公里，該區有老舊小區9個，回遷房小區3個，具有典型而迫切的城市更新需求。“責師”團隊經過梳理片區基本情況，進行片區體檢，針對“停車難、垃圾隨意堆放、安全感差”等問題，以及“戶型改善和外掛電梯”的需求，會同辦事處和屬地居民一道，提出提升片區綜合服務能力、公共空間品質、小微空間潛力和縫補社區環境細節等診斷處方，并建立了“社區+街道+市政路”綜合協調管理辦法，動用了探地雷達設備排查路面地表塌陷等工程問題，收到了良好的效果（如圖1、圖2）。

以順義區楊鎮為例，其發展階段與石園街道截然不同。由于北京城市學院響應疏解整治促提升的戰略部署落戶楊鎮，鎮黨委和政府關心的是如何規劃和建設一個新市鎮，如何按照蔡奇書記“校鎮融合”的指示精神，回遷房建設如何能夠體現順義河東地區的發展特點和景觀特征，村莊規劃如何具有可實施性和可操作性，以及如何保持住村莊的特點等問題。“責師”團隊本著“做近、做小、做實、做精”的原則，積極就“近”為屬地政府決策出謀劃策，并直接參與到一些村莊環境改造提升的“小”項目中，為鎮、村更新改造辦“實”事，提倡一村一景，做出“精”品設計，為新市鎮發展和鄉村振興服務（如圖3）。

以順義區漢石橋濕地為例，該自然保護區總占地1900公頃，是北京市平原地區唯一的大型蘆葦沼澤濕地。片區涵蓋了楊鎮、南彩鎮、李遂鎮三鎮七村、7100多村民，其生態系統基本處于半自然狀態，北京地區獨特的地理環境和優良的自然環境孕育了豐富的物種多樣性，每年有大量的鳥類在保護區棲息繁殖。

盡管漢石橋濕地擁有良好的生態資源，也同樣面臨著發展環境的挑戰。“責師”團隊針對該地域水資源的保障、水體質量的提升等敏感問題進行了較為專業化的研究，為妥善處理污水處理廠擴容和濕地周邊水環境保護與發展的關系提供咨詢意見。通過無人機等科技手段（如圖4），利用大數據開展資源調查和空間調查，進行“自然保護地體檢”，建立了由6個一級指標和29個二級指標構成的體檢指標體系，并做出了相應的診斷。同時，利用學校教學優勢和專業資源，逐漸加大對濕地自然保護區的宣傳力度，收集居民和村民對濕地保護的意見和建議，推廣生態環境保護和低碳生活理念，積極引導公眾參與（如圖5）。

三、“責師”參與城市更新與社會治理的路徑思考

（一）“責師”定位需精準落實

“責師”團隊作為專業力量加入到城市更新發展當中，肩負著承上啟下的橋梁作用。“對上”銜接政府，可做好政策宣傳等上傳下達的工作;“對下”貼近百姓，可做好意見征詢等自下而上的工作。

“責師”作為專業力量團隊，恰好彌補了中間層級銜接功能的欠缺，同時能夠充分利用專業優勢發揮城市更新發展建設中的智囊作用。其核心目的在于更好地推動城市更新和發展，在于逐漸喚醒技術性規劃的公共政策屬性，其內涵在于推動首都的社會精細化治理。因此，在參與城市更新和社會治理的實踐中，“責師”應始終把握清晰準確的自我定位，不錯位、不越位、不缺位，只有這樣，才能在日益錯綜復雜的利益鏈條中發揮一技之長，在規劃編制和實施中發揮“紐帶”作用，在政府和公眾之間起到“橋梁”作用。

（二）參與治理需因地制宜

北京作為超大型城市市域范圍廣闊，既有文化底蘊深厚的歷史文化街區，又有建設年代較近、發展活力充沛的新興區域。因此，“責師”團隊參與城市更新及社會治理工作要堅持問題和需求導向。

1.各區基礎條件差異明顯，“責師”參與模式不同

早在2007年，北京市就開始了“責師”的試點工作，至2018年在東城區、西城區鋪開實施核心城區“責師”機制，“責師”團隊成員不乏控規編制的專業力量，對于責任片區基礎條件及背景信息了解深入，在指導和推進相關規劃落地方面優勢明顯。隨著合作的不斷深入更能夠深度參與到社會治理當中，與屬地、居民充分融合。海淀區基于各大高校云集的地緣優勢，在全職“責師”處理更多對接協調工作的同時，充分發揮屬地高校合伙人的智囊作用，對推進項目的研究與落實十分有效。但是，上述區域的個性化模式在其他區域不容易復制。基于各區基礎條件、發展階段和需求的差異，“責師”要想切實發揮作用，必須因地制宜、靈活多變地摸索工作的著力點。

2.各地主管部門認知不同，“責師”作用發揮不同

各屬地對于“責師”團隊所能夠發揮的作用、認知度上的差異，在現階段“責師”工作開展過程中還是較為明顯。部分屬地街道對于“責師”需求度較高、依賴性較強，“責師”發揮作用的著力點較多。但同時也帶來“責師”參與社會治理時力量相對分散、精力難于聚焦的問題。部分剛剛開展“責師”工作不久的屬地街道因尚未充分了解“責師”所能夠發揮的作用，讓“責師”團隊的調查研究成果不能及時得到反饋，參與社會精細化治理的作用難于充分發揮。兩種模式都是對于“責師”提出的考驗：作為具有專業力量的社會組織，在參與城市更新和社會治理過程中如何發揮好一部分領域的補充性作用和一部分領域的主導性作用。

（三）發揮作用需循序漸進

正是基于“責師”參與城市更新和社會治理起始階段的實際情況，其作用的發揮也必然是一個逐步摸索、循序漸進的過程。

1.緊扣城市更新需求，明確個性化城市治理“短板”

作為具有專業力量的社會組織，參與城市更新和社會治理就要充分發揮其專業作用。來自城鄉規劃、建筑學、風景園林、城市管理、生態環境保護等各專業的“責師”團隊，對于屬地片區的深入調研是開展工作的首要前提，也是“責師”工作的基礎一環。對于歷史街區而言，風貌保護協調與民生需求滿足就是調研中的重點;對于城市建成區，尤其是老舊居住區集中區域而言，存量區域更新與生活環境改善就是調研中的重點。“責師”應跟蹤責任片區變化，在動態更新區域發展需求和城市治理“短板”過程中充分發揮主導性作用。

在此基礎上，“責師”更需要通過與屬地主管單位和當地居民進行良好的溝通，協助當地主管部門精準定位區域發展“短板”并明確更新建設時序清單，作為“智囊”在屬地決策中充分發揮補充性作用。

2.創新“責師”工作方法，推動多元主體積極協同參與

作為具有規劃力量的社會組織，“對上”銜接政府專業職能，就要著力補充各層相關政府部門專業力量相對薄弱問題，發揮專家優勢，推進政府宏觀把控，充分發揮協同管理的作用。在對屬地資源及背景有充分了解的基礎上針對建設項目出具相關專家意見，尤其是在歷史風貌保護區域更為重要。“對下”通過多種方式引導公眾參與，激發居民活力，將其逐步引導進入社區治理的氛圍當中。雖然在社會治理中實現居民自治仍然有很長的路要走，但是這樣的循循善誘不失為推動多元主體參與城市更新和社會治理的有效對策。在此過程中，通過“責師”的資源對接與組織協調，也有助于提升居民參與的可操作性。

與此同時，“責師”作為專業化社會組織，從專業角度培育其他社會組織，推動其在社會治理中參與深度與廣度的拓展，推進其內生動力的挖掘也是重要的一個方面。海淀區在“責師+高校合伙人”體系下孵化的社區規劃師正是一項有益的嘗試。對于社區而言，真正屬地化的服務才是小微更新與城市織補過程中持續需求的重要一環。

3.通過“責師”參與社會治理，有力推動城市更新

“責師”在治理中發揮的作用，直接影響城市更新的效果和品質。

其一，在屬地基礎資源摸底的基礎上，“責師”需密切跟蹤責任片區發展變化，反饋規劃落實的動態維護信息，確保規劃權威性的同時，保證其實施的合理性。從空間立體性、平面協同性、風貌整體性等方面實現源頭引領，保證規劃落地和規劃實施的科學性。尤其是在城市區域存量空間有限的基礎上，公共空間的資源整體梳理與統籌安排至關重要。

其二，依托各類社區活動，喚醒和激發公眾參與意識，提升公眾參與的可操作性，推動多元社會治理主體逐漸成形。在“責師”工作推進過程中，通過方案意見征集等方式有序引導居民代表、更廣泛的居民大眾，從身邊生活空間改造逐漸參與到基層治理當中，循序漸進逐步培育居民自治意識和能力。

其三，對于多責任片區的“責師”團隊更需要發揮責任片區間的協調作用，通過對接不同管轄主體實際困難與需求，推進公共服務設施供給效率的提升。充分發揮專業技能、協調整合城市公共空間資源、推進其高效集約利用，使之成為城市活力激發的新增長點。

其四，“責師”通過多種資源對接的優勢，引導多元主體，包括社會資本、社會組織、志愿者等積極參與到社會治理當中，提升公共服務規模優勢。在學科領域，通過加強跨學科之間的研究與合作，通過協調溝通，推進技術性“空間規劃”向“公共政策”內涵屬性的轉變，使城市規劃回歸城市管理層面，通過資源協調調配確保城市更新的科學性。

其五，借力大數據等科技手段，推動管理的精細化和智能化進程。“責師”工作開展除了技術性作用的發揮，更需要精準的數據支撐。隨著大數據等數據工作手段在規劃領域的推廣與應用，在重點區域設置大數據跟蹤統計設備對人流、車流等重要數據精準檢測，通過后續的分析與統計成為相應設計的有力支撐。掌握現代科技工具有助于“責師”對傳統規劃的推動，進一步促進城市更新的科學化和精準化。

四、結束語

“責師”參與城市更新和社會治理尚處于摸索階段，各責任片區開展工作呈現出百花齊放、百家爭鳴的大好局面，規劃編制需要“接地氣”，規劃實施需要打通“最后一公里”。政府要堅持“以人民為中心”，公眾參與需要有法制保障。城市更新和社會治理聚焦了這些需求，“責師”則是為滿足這些需求提供專業化服務的最佳之選。

參考文獻

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（責任編輯：榮榮）