新時期我國城市管理運維資金機制創新探析

王偉 趙迪 呂霞

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出“推進以人為核心的新型城鎮化”。將人民對美好生活的需求放在第一位，把人民當作城市建設和發展的主體，對城市管理部門提出更高要求。然而，滿足高質量城市管理工作的資金需求與當前政府十分緊張的財政壓力之間的矛盾已成為制約新時期城市高效能治理，乃至可持續發展的重要瓶頸。

近年來，雖然我國不少城市開放城市管理市場，在城市環境治理、多類市政設施管養等領域開展公私合營，建立競爭性市場化運作機制，通過注入社會資本力量，嘗試破解城市運維資金困境，以實現城市管理運維的資金可持續性。但總體來看，我國多數城市管理還未能脫離政府主導模式，運維資金的來源依舊依賴于傳統的政府財政預算，渠道較為單一。為此，面對“十四五”新發展階段和新發展要求，有效探索城市管理運維資金機制創新是一項城市治理方式創新的重要課題。

一、政府財政資金為主的運維模式分析

（一）政府財政資金的介入現狀

政府財政資金作為城市管理運維資金的主要來源是當前我國普遍的一種模式。城市管理相關主管部門和負責單位按照流程向市財政局提出市級部門預算，并據此向市級財政部門申請資金撥付（見圖1）。其中，對于涉及多個部門的大項目，將通過市政府領導班子討論和市人大審議通過后在次年執行，并對涉及城市管理專項資金的項目實行專項計劃管理。

（二）政府財政資金為主的運維模式存在問題

1.管理運維資金供需失衡

當前，多數城市已逐漸“重建設”進入“重運營”的發展階段，城市管理工作趨向全面化、多樣化、精細化，城市管理運維資金需求迅速增加。以市政設施管理為例，長期以來，公共部門對于市政公用設施實施“重建設，輕管養”的管理方式，資金無法滿足高層次的設施維護保養、更新改造、優化升級的資金需要。同時，市政設施由于長期缺乏養護造成故障頻發，增加了本可以避免的設施維修成本，形成惡性循環，進一步加劇了設施運營和維護資金的供需失衡。

2.管理運維資金使用低效

我國大多數城市在市政設施建成后，缺乏對設施維護的系統性分工管理體制及明確的維護標準，往往導致基礎設施無人管理或多頭重復管理，造成資源使用混亂與浪費;部分以事養人、自收自支的市政設施事業單位缺乏工作績效考核機制;政府劃撥給相關部門單位用以進行城市管理的專項資金，在使用的過程中缺乏監督機制，仍存在未能專款專用、設施維護資金被挪用或非足額支付等問題，資金使用透明度、效率較低。

3.城市維護建設稅功能缺失

城市維護建設稅，是政府為城市建設和基礎設施維護而以稅收形式獲取的財政收入。隨著城鎮化的發展，城市規模的不斷擴大，城市維護建設稅收入的增長速度滯后于城市維護所需資金的增長速度，城市維護建設的收支缺口越來越大，遠無法滿足城市運營維護的資金需求，處于一種功能缺失的狀態，在一定程度上加劇了政府財政壓力。

4.地方政府財政債務風險較大

當前，城市建設和管理維護資金的來源渠道以地方財政收入、銀行貸款、自籌資金為主（見圖2）。為滿足日益增加的城市建設與維護的資金需求，政府部門通常采取“地方政府融資性平臺+土地財政”的模式，雖然能在短期內緩解城市建設和維護的資金短缺問題，但從長遠來看，卻大大增加了政府對土地財政的依賴及政府財政的債務風險。城市運營維護缺乏健康、穩定的資金籌措渠道，資金鏈一旦發生斷裂，資金短缺引發的城市管理問題將可能迅速惡化。

二、多元化資金投入的運維模式

當前，我國部分城市已在開啟多元化資金投入機制，發揮市場化、社會化作用方面進行了一定的探索。在此，選取較為典型的五種運維資金運作機制展開分析和探討。

（一）市政設施市場化運維模式

市政設施市場化運維模式是以政府為牽頭組織，鼓勵社會資本注入，其所應用的場景主要有城市地鐵、城市道路及公園綠地等。以城市地鐵投融資與運維模式為例，在公私合營投融資模式下，如PPP、BDOT等模式，由政府與社會資本共同組建運營公司，且往往合作的社會資本主體也會參與項目的投融資;運營公司運維資金來源包括對線路周邊的土地進行開發所獲收益、地鐵票務收入及政府補貼等。城市道路及公園綠地的養護工作則引入市場競爭機制，通過公開招標確定綠化養護企業，激發多元主體活力、提升市政設施管理運維的效率及效果。

（二）地下綜合管廊市場化運作模式

為緩解管廊設施建設運維的資金困境，各地政府陸續出臺相關政策文件，尋求與社會資本的合作，促進城市綜合管廊市場化管養機制的發展完善。現階段，我國城市地下綜合管廊的市場化管理模式主要有以下三種（見表1）。

社會資本的注入極大地減輕了政府財政負擔，同時降低了政府在后期運營中的財務風險，既有利于投融資的順利進行，也促進了地下管廊的運營管理效率。由于我國城市綜合管廊項目PPP模式發展時間較短，未來仍需政府給予相關支持;同時存在主體責任尚未明確、參與各方投資比例不確定、融資風險高、未來收益難以保障等問題，在一定程度上制約著政府與社會資本在管廊建設運營方面的合作。

（三）社會影響力債券模式

社會影響力債券，是一種多方主體協同、共同參與公共服務合作供給的新型伙伴關系，即通過協同政府、社會組織、社會資本等多元主體，向社會投資者籌措資金，為公共服務項目建立可用的資金池，為政府解決公共服務的資金問題。其核心是“為結果付費”（見圖3）。社會影響力債券在城市管理運維的眾多領域廣泛應用，其優勢在于能夠使政府免于支付管理項目的前期費用，極大地減少了財政開支，利于合理分擔項目風險，增強融資體系穩定性，提高資源利用效率等，但該模式僅適用于能夠準確測量預期結果的場景。

（四）第三方治理模式

第三方治理是一種倡導政府、排污方和第三方企業在城市環境污染治理領域靈活開展合作的機制。這一機制根據責任主體、適用范圍的不同和具體項目的特點，采用在運營、管理、收費與計價等方面也各有不同的模式（見表2）。

當前，政府雖然通過開放第三方治理市場，為拓寬城市管理運維資金籌措渠道提供了新的思路。但第三方治理發展還面臨著環保治理需求未完全釋放、第三方治理收益保障不足等制約性問題，亟須政府部門研究制定相關政策，例如針對財政支出可發揮財政激勵和撬動作用、針對投融資方面可通過推進金融機構綠色創新，助力第三方治理平穩、有序、健康發展。

（五）第三方購買考評服務模式

由于第三方考評服務的不斷發展完善，正向城市管理運維領域加速拓展。例如，廈門市綠化中心委托廈門四方德信科技有限公司第三方專業考評團隊協助開展專項巡查，推動管養單位做好城市綠化添彩增色工作，助力創城工作深入開展。依托其自主研發的智能考評系統、豐富的考評服務經驗、配備完善的考評配套設施、專業的考評能力，能夠靈活應對城市管理運維的日常需求，最大化利用現有資源，提供更高質量的城市運維服務。但目前我國還缺乏針對第三方考評服務的約束性、規范化機制，以真正保證考評工作的長期公開、公平、公正。

三、新時期城市管理運維資金機制創新建議

財政是黨和國家事業的重要組成部分，是城市治理的基礎和重要支柱。面對以人民為中心的城市治理價值觀，要實現高質量發展、高品質生活、高效能治理，滿足人民日益增長的美好生活需要，意味著城市從蓋房子的狀態更加進入一種物業管理的狀態。錢從哪里來？如何更好地用好錢？關系著生活、工作、學習在城市中的每個人。2015年中央工作會議提出“統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性。城市發展要善于調動各方面的積極性、主動性、創造性，集聚促進城市發展正能量。要堅持協調協同，盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力。鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現城市共治共管、共建共享”。為城市管理運維資金機制創新指明了方向，在此，提出三點建議。

（一）推動城市政府運維資金創新，數智賦能預算精明使用

隨著我國城鎮化發展從淺度物理空間建設到深度功能權利保障，從過去的七分建設三分管理到今天的三分建設七分管理，城市管理運維問題更加重要，也更加復雜，對于資金的需求和使用效率提出了更大的挑戰，需要更加有效的發揮城市財政資源。對此，筆者認為，首先應進一步明確中央、省、市、區縣、街鎮各級政府在城市管理領域的事權分工，特別像北京作為中央政府所在的國家首都、各省省會城市作為省級政府所在地，承擔著更多超出一般城市的管理任務要求，應考慮設立類似首都城市管理運維基金，或省會城市管理運維基金，從而使這類城市管理的“責、權、利”更加統一。同時應思考更好發揮城市維護建設稅功能。《中華人民共和國城市維護建設稅法》自2021年9月1日起施行，其中明確城市維護建設稅具有“附屬稅”的性質，存在稅收收入不穩定、規模較小，難以滿足城市建設和提供城市建設公共服務的需要。因此，各級稅務部門要進一步轉變稅收征管方式，強化城市維護建設稅與“兩稅”的同步征管，建立起“附屬性”征管制度、“捆綁式”稅收征管，以及“關聯性”稅收分析，以擴大和穩定城鄉建設資金來源，利于保障城市與鄉鎮的維護建設。

智慧城市的構建將成為未來城市發展的大趨勢，城市的管理運維也將向信息化、智能化方向發展。基于“互聯網+”，應建立市政設施管理運營的云數據庫及公共信息平臺，將現代信息技術融入市政設施的常態化管理中。例如CIM技術可通過搭建“BIM+GIS+物聯網”三維空間模型，協助各類市政設施的協同管理過程。目前，政府一方面可將部分實現難度較低的信息技術智慧管理推廣，融入基礎設施的維護過程，如發展智慧水務、智慧道路等，通過信息化技術實現基礎設施的超時空檢測，提高運維效率。另一方面，政府應加強預算資金使用績效的監測評估，如公共設施使用、公共場所利用等利用情況要借助大數據進行高頻觀察，強化資源使用引導，防止資源閑置。

（二）深化市場無形之手作用，推動開發造城向場景營城轉變

在未來的城市管理運維中，要進一步科學明晰政府與市場的分工邊界，政府應系統深度地思考如何更好地將市場機制納入多個種類設施的管養過程中，吸引社會企業、非營利組織的多方參與，引入競爭機制，提高城市管理效率和運營質量。在具體項目實踐中，可積極借鑒國外先進經驗，試行“管養分開、事企分離或政企分離”，鼓勵并支持專業養護企業的發展，實現作業層的公開招標，規范準入條件與招標過程，制定不同設施養護工作標準，建立明確的獎罰機制，充分利用市場的良性競爭作為發展杠桿，解決設施運營管理的效率問題。

未來的城市運行管理需要我們更多地思考如何以人為核心，不斷深化豐富城市場景，進而通過市場化、社會化營城的深化發展，激勵推動公私合作模式的創新。近年來，興起的物業城市模式為進入更新時代的城市運營與治理提供了新思路：一方面，物業城市為私營企業和社會資本進入城市管理領域提供了寶貴的機會，推動城市服務經濟的優化升級。另一方面，市場與社會力量的介入有利于幫助政府突破城市管理運營資金不足的掣肘，為城市補充新的“造血細胞”，彌補政府在市政公用設施維護方面的空白。同時，能夠幫助城市盤活閑置的公共設施資源，為居民提供全面、優質的公共服務。

（三）營造良好的共治環境，激發社會無形之手的力量

人民城市人民建、人民城市人民管、人民城市人民享，城市管理運維需要充分發揮市民勤勞之手的作用。城市的管理運維需要全民參與，社會組織的參與為城市管理注入了新鮮血液。鼓勵和加快社會資本參與城市建設，應從以下幾方面加大政府推進力度。

一是樹立城市經營理念。在城市運維資金投資中，地方一把手要能夠在以地方政府為主導的基礎上，深入認識和掌握如何培育多元化投資主體，讓更多有限責任主體按照市場規律參與城市管理與運維，實現收益與風險共擔的理念。

二是完善有關法律體系。鼓勵社會資本投資城市基礎設施建設，需要穩定可靠的政策支持與法律保障。政府必須首先要能夠依法行政，為市場力量和社會力量的進入提供良好的營商環境和制度環境。

三是發展投資服務機構。社會資本參與城市管理運維涉及法律、審計、項目設計等多方面，需要技術性、專業性強的專業中介團隊提供服務，因此，要大力發展投資服務機構，培育良好的社會資本參與城市管理運維的生態環境。

四是激活崇尚誠信文化。誠信文化是減少城市治理成本的重要源泉。如若想真正激活居民參與城市運維治理工作的主人翁意識，必須大力推動誠信文化建設，建立社會誠信紅黑名單，懲戒“搭便車”現象，借助區塊鏈等技術創新，不斷保護強化誠信機制，讓守信之人受到保護和推崇，從根本上喚醒居民發自內心的誠信光榮的自覺性。

（責任編輯：榮榮）