韌性城市

周霞 石宇 王楠

韌性城市是指城市能夠憑自身的能力抵御災害，減輕災害損失，并合理地調配資源以從災害中快速恢復過來。長遠地來講，城市能夠從過往的災害事故中學習，提升對災害的適應能力。面對新冠疫情這場百年不遇的危機與考驗，2020年4月習近平總書記就我國中長期發展戰略問題發表講話，強調要在生態文明思想和總體國家安全觀指導下制訂城市發展規劃，打造韌性城市。2020年10月，黨的十九屆五中全會指出，要增強機遇意識和風險意識，建設韌性城市。2021年3月，我國“十四五”規劃同樣提出，建設韌性城市，優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災抗災救災能力。此后，北京、上海等超大城市“十四五”規劃也對提高城市治理現代化水平，共建安全韌性城市作出了重要部署。

一、韌性城市建設的必要性

（一）韌性城市建設是保障城市安全穩定的必然選擇

改革開放以來，我國經歷了世界上最大規模、最快速度的城市化進程。據第七次人口普查結果顯示，我國城鎮化率已經從1978年的17.92%上升到2020年的63.89%，城鎮人口從1.7億人增加到9.02億人，并且仍將保持快速增長的趨勢。城市人口持續集聚與工業化邁入后期一方面加劇了城市國土空間、基礎設施、公共服務的短缺，另一方面也使得城市各種結構性衰退與功能性衰退問題更加緊迫。加之經濟全球化、國際爭端與全球氣候變化，我國城市及其所處環境的復雜性與風險的不確定性日益加劇。

當前，我國城市公共安全正面臨嚴峻挑戰：一是公共衛生事件廣泛性和危害性增強。如2019年12月，新冠疫情暴發并迅速席卷全球，截至目前已蔓延至全球200多個國家和地區，累計確診病例超2億人。我國武漢等多個城市也曾因此面臨“封城”，城市主要功能基本喪失，全國其余城市也受到不同程度影響。二是自然災害頻繁性和關聯性增強。2021年7月河南遭受極端強降雨，暴雨引發城市生命線系統崩潰、城市內澇，城市運行嚴重受損，對周邊城市，甚至全國也產生了影響。三是社會安全事件嚴重性和突發性增強。如2019年6月，香港反對派和激進勢力借由反對特區政府修訂《逃犯條例》，舉行大規模非法集會并對警察總部、立法會發起暴力沖擊。此后，暴力行為不斷升級，惡性傷人事件頻發，造成香港社會動蕩不安，城市運行一度面臨停滯。面對日益復雜的城市公共安全問題，韌性城市成為保障城市安全穩定的必然選擇。

（二）韌性城市建設是創新城市治理方式的必由之路

快速城市化打破了我國城市原有的生產關系，城市內部長期存在的結構性風險與日趨頻發的突發性風險相互交織，成為現代城市治理面臨的巨大挑戰。而在傳統工業城市轉型過程中，城市內部功能更新和外延空間擴張的雙重推力，也使得現代城市巨系統中的風險呈現出復合性、聯動性、疊加性、擴散性、隱蔽性等特征。伴隨著這一變遷，單一線性思維和靜態管理框架已無法處理城市的內源性和偶發性安全問題，傳統防災減災方法在應對各類“黑天鵝”或“灰犀牛”事件時的局限性更加凸顯，亟須通過韌性城市建設引領區域安全穩定發展。

未來城市高質量發展要求城市治理體系必須實現由政府主導、被動參與、固化抵御、專注自身的工程思維向多方協同、主動作為、靈活適應、縱橫聯動的綜合治理模式轉變。在韌性思維下，城市可視為一個復雜的、動態的適應系統，通過增強城市系統的承載能力、恢復能力和適應能力來實現城市安全風險的韌性應對。此外，韌性思維還提倡通過在災難性事件中學習，改善城市現有條件，增強城市發展的可持續性。因此，相比于傳統的城市治理理念，韌性城市不僅擁有更強的防災減災能力和完備的應急管理體系，還具備更加有效的耐災適災和發展能力，是城市公共治理內涵和外延的現代化擴展。面對現代城市治理要求的轉變，韌性城市成為創新現代城市治理方式的必由之路。

二、國內外韌性城市建設的經驗總結

綜觀國內外研究與實踐的相關經驗，韌性城市建設大致可總結為技術實施、政策方案、基礎設施和公眾參與四大方面：

（一）技術實施

利用智慧化、信息化的風險評估與預測、應急管理、救助手段提升風險應對能力及水平。如美國紐約市政府開發洪水地圖系統，幫助居民精準獲得房屋投保建議與房屋修繕服務;厄瓜多爾首都基多建立風險指數信息系統，為城市每一座建筑提供詳細的風險信息;美國亞特蘭大開發“智慧水務”平臺，在災害發生時迅速形成應急管理方案并向社會各界發送;美國“舊金山72小時”不僅提供風險預警，還能在災害發生時幫助城市居民進行自救。

（二）政策方案

相關的政策、規劃方案是城市應對突發事件迅速反應的依據。韌性城市規劃的制訂不僅包括針對某一具體突發事件的規劃，也包括長遠的綜合規劃。英國倫敦、美國紐約、荷蘭鹿特丹等城市，均針對其城市安全運行的關鍵風險制訂了全面、詳盡的規劃，如倫敦在《英國氣候影響計劃》、“管理風險和增強韌性”計劃、《倫敦韌性合作策略》《倫敦韌性戰略》中制定了應對高溫熱浪、干旱的措施;紐約在經歷桑迪颶風后將適應氣候變化作為城市發展戰略的主要內容;鹿特丹作為三角洲城市，圍繞水問題與氣候變化制訂了《鹿特丹氣候保護（RCP）計劃》等一系列規劃;北京開展了地震安全韌性建設。各國還通過檢驗與評估規劃方案的實施效果對其進行積極調整，以實現城市韌性的動態提升。紐約相繼制訂了《韌性城市建設規劃》《更蔥綠，更美好的紐約》《更加強壯、更富韌性的紐約》《一座城市，一起重建》、“一個紐約”等計劃，并對每項計劃的行動進展情況進行更新與評價。

（三）基礎設施

城市基礎設施韌性建設過程中，要在保證基礎設施功能多樣、安全可靠的基礎上，注重生態作用的發揮、減少能源消耗和污染。如雅典在城市閑置空間建設口袋公園、在屋頂花園等地方發展城市農業和綠地;北京在《首都功能核心區控制性詳細規劃（街區層面）（2018年—2035年）》中提出要注重留白增綠，加強城市通風廊道建設;墨西哥基于基礎設施脆弱性評估與人口分布特征，識別出基礎設施不足的區域，增建備用設施，以保證數量充足與性能穩定;荷蘭鹿特丹利用地下空間，增加地下管廊的建設，增強基礎設施保障力。

（四）公眾參與

新冠肺炎疫情的應對經驗表明公眾參與突發事件時的重要作用，國際城市在公眾溝通、意見收集、共同建設等方面做了大量工作。如紐約市開發了社區空氣質量智能調查軟件;新西蘭基督城通過智能手機App，“東區愿景規劃”網站收集民眾意見，對規劃方案進行展示和模擬，調動社團、志愿者組織提供培訓，增強公眾參與的專業性。除此之外，將公眾參與的能力培育作為常態化工作，如美國洛杉磯政府提供居民應急響應培訓，制定針對青少年的培訓課程、延伸培訓模式。

三、韌性城市建設面臨的問題和挑戰

（一）韌性城市建設規劃有待深化

一方面，韌性城市建設涵蓋城市經濟、社會、生態、基礎設施、空間布局等不同領域，涉及內容之豐富、主體之多樣、權力之重疊、專業之復雜，決定了韌性城市建設規劃既要做好上層統籌，又要能夠便于下層實施。另一方面，城市規模、結構、地理特征千差萬別，標準化的思路與統一化的方案難以適應不同城市發展需求，必須根據城市實際情況制定差異化的韌性城市建設規劃體系。目前，我國“十四五”規劃明確提出建設韌性城市，北京等國家中心城市也將韌性城市作為指導未來城市發展的重要理念，并相繼出臺了一系列相關政策與建議。但總體而言，我國韌性城市建設尚未形成具有可操作性的規劃舉措，韌性城市建設規劃有待進一步深化。

（二）城市應急管理體系有待完善

城市應急管理不僅是現代城市治理的重要組成內容，更是城市應對有效災害沖擊的重要手段。新冠疫情暴露出我國城市應急管理體系仍然存在一定程度的缺陷：城市突發式應急管理較混亂、常態化應急管理不靈活，二者結合的重視程度不夠;城市應急管理法制體系不健全，應急管理工作不規范、執行方案缺失;應急管理權責不明確，領導組織需要加強，信息處理整合機制較差;應急管理物資調配與應急管理隊伍建設亟待提升。因此，在韌性城市建設中，應當著重完善城市應急管理體系。

（三）城市空間結構有待優化

城市人口、建筑物、財富和生產要素高度集中在大城市和城市中心，是導致城市脆弱性的主要根源。多中心的空間結構能夠在不喪失聚集效應的同時有效降低城市密度，成為解決大城市病的共識。但就目前來看，我國的大城市，特別是國家中心城市尚未形成多中心的網絡結構。以北京為例，2019年約有70%的就業人口聚集在城六區，各區常住人口密度比值最大可達到100倍，城市發展仍是以城六區為中心的大組團模式為主導。此外，城市群的發展使得城市功能不再僅僅依賴于自身，以等級體系進行空間組織的發展模式難以滿足危機時期區域城市間的協同應對。因此，無論是區域城市還是城市內部，都亟須對網絡化的空間結構進行優化。

（四）城市承載能力有待提升

我國城市人口基數巨大，且大多分布在中、東部經濟發達的城市區域，城市承載力難以滿足人民美好生活的需要一直是我國城市發展的桎梏。城市承載力不足主要表現在生態系統承載力和基礎設施承載力兩個方面。一方面，人口向城市地區過度集聚，導致如土地資源、水資源等有限的自然資源越發短缺。而生產生活中產生的各種污水、廢氣等超出城市生態承載極限，城市環境也進一步惡化。另一方面，我國城市規劃相對于人口增長的滯后，導致城市基礎設施與公共服務承載力嚴重不足，如住房緊缺、交通擁堵等。過去的發展模式主要采取限制城市人口規模，特別是特大城市人口，由此也造成了嚴重的城鄉二元分割。隨著戶籍制度改革的繼續推進，未來應當以努力提升城市承載力開展韌性城市建設。

四、推動韌性城市建設的建議

（一）以生態韌性夯基礎

生態系統通常對城市發展起著托底作用，但同時也是城市安全矛盾最為突出的領域。韌性城市建設必須夯實城市生態系統這一發展基礎。一是加強城市綠色基礎設施建設，強化生態環境質量保障。制定城市綠色基礎設施建設與保護規范，積極開發城市綠色空間，推廣綠色交通、綠色建筑等實踐;二是加強城市生態環境治理，提升自然災害防治能力。強化城市災害監測預警能力，定期開展氣象災害、地面沉降、森林火災和有害生物等自然災害分類型、分區域風險普查。針對城市區域的污染問題，建立固廢危廢污染聯防聯治機制，探索建立跨區域環境基礎設施共建共享機制，加強生態環境的協同共治，打贏大氣污染、水污染、荒漠化等生態防控攻堅戰;三是限制城市無度擴張，嚴守生態保護紅線。結合城市地理條件，精確劃定城市生態保護紅線，堅持城市發展生態優先理念，加強生態環境重點領域的綜合執法力度，防止任何形式的生態環境破壞;四是倡導生態設計和綠色消費理念，培育城市綠色生活方式。加快城市生態產業發展與重點領域的綠色改造，推廣節能環保低碳產品。鼓勵市民綠色消費、低碳出行，減少一次性用品使用，擴大可循環、可再生產品的消費占比，深入推動生活垃圾分類常態化。

（二）以設施韌性強筋骨

基礎設施韌性強調災害發生時能夠抵御、吸收沖擊，并且迅速恢復以保障城市功能的正常運行。韌性城市建設必須強化基礎設施這一城市骨骼。一是超前規劃城市基礎設施供給，推動基礎設施服務科學布局。加快城市基礎設施規劃，適度超前基礎設施服務供給，補齊城市基礎功能短板，緩解城市基礎設施服務短缺難題。加強基礎設施跨區域共建共治共享，采取分布式、并聯式建設的方式，科學布局城市交通物流、通訊保障、能源供水等各類城市生命線，保障基本功能維持和快速復原的效能;二是高標準實施基礎設施建設，推動基礎設施改造更新。建立韌性城市建設成本核算機制，根據城市風險環境、災害特征制定城市基礎設施建設標準，合理提升設施抵御、吸收沖擊的能力。加強對城市地下空間、地下管網、老舊建筑物及其附屬設施的全面評估、排摸、整治和改造，消除設施安全隱患;以公園、綠地、社區公共空間完善城市避難場所建設與應急設施改造;三是精細化城市基礎設施管理，強化智慧化發展新勢能。加快城市智能化設施建設，構建神經元感知網絡，實現城市公共交通、地下管網、消防設施等生命線系統信息全量接入，提升城市基礎設施數字化治理能力。充分利用5G、大數據技術構建基礎設施信息共享平臺，完善基礎設施信息數據庫，分層級、分區域、分類型落實基礎設施全壽命周期維護責任，提升城市功能運行效率。

（三）以經濟韌性活經絡

城市經濟韌性是城市受到外部沖擊后能夠基本保持經濟穩定不衰退，并且能夠快速恢復實現經濟增長的能力。韌性城市建設必須激發經濟韌性這一深層活力。一是增強供給側結構韌性，推動高質量經濟轉型。實施城市產業延鏈、補鏈、強鏈工程，做大做強傳統產業鏈核心環節，補全新興產業鏈薄弱環節，形成產業鏈、創新鏈、價值鏈協同發展。支持鼓勵高新技術產業、戰略性新興產業發展，提升經濟創新能力。營造企業健康發展環境，引導中小企業創新化、精細化、專業化發展，增強中小企業主體活力。二是增強需求側結構韌性，強化經濟增長動力。提升投資質量與水平，加大民生建設、高新技術產業、生態產業等重點領域投資力度，促使城市投資向農村地區延伸。努力增加城鄉居民收入，完善鼓勵消費優惠政策，培育消費熱點，擴大農村消費市場，推動居民消費結構升級。持續擴大對外開放力度，積極對接“一帶一路”建設，培育外貿進出口企業，大力支持國際市場開拓。三是增強產業空間韌性，引導經濟集聚發展。加快城市經濟開發區、工業園區、商務服務區等產業功能區規劃建設，建立功能區準入清單，扶持創新項目、重點項目落地，促進產業鏈上中下游企業集聚發展，引導城市形成多功能、網絡化、協同化的產業布局結構。

（四）以社會韌性健體魄

社會韌性是危機時期城市能夠有效組織應對措施、減小災害影響程度、適應災害環境并恢復城市社會運行的能力。韌性城市建設必須強健社會韌性這一治理核心。一是加強社會資源儲備與供給，提升社區安全管理質量。引導人口和產業在城市區域內合理布局，以城市社區為單位實現人口結構合理化、專業與知識結構多樣化。抓好社區應急物資儲備工作，完善社區應急指示標識，鼓勵城市居民日常配備應急與生活物資。定期開展城市安全教育培訓主題活動，宣傳火災、洪澇、地震等災害安全防護知識與自救、急救技能。二是構建社區自治共治共同體，完善社會多元參與機制。堅持黨建引領，發揮基層黨組織的主導作用，大力支持社區社會組織發展，引導社會力量參與社區治理。暢通城市居民參與公共政策制定和社會治理的渠道，完善社會治理智慧平臺建設，推動政府支持、市場投入、社區參與的協同治理體系。三是完善城市網格化治理格局，健全應急管理體系。擴大城市網格管理覆蓋面，制定完善網格管理工作準則，強化專業技術和人員下沉，充分釋放網格化管理效能。增強應急管理綜合性與系統性，制定城市區域風險清單，落實城市風險防控主體責任、監管責任，構建災前預測—預警、災中預警—應急、災后反饋—提升機制。四是提升網絡治理能力，強化網絡安全管控能力。建設城市網絡空間綜合治理平臺，開展互聯網技術應用評估，落實網絡屬地管理責任，健全網絡治理全民參與機制，全力打擊網絡違規犯罪。培育健康網絡空間與積極網絡文化，提升網絡輿情感知、監測與管控能力，實現重大輿情有效引導和協同處置。

（責任編輯：榮榮）