北京數字經濟賦能城市治理的機制與路徑研究

劉博雅 王偉 徐大鵬

“十四五”開局之年，北京市高標準推進國家服務業擴大開放綜合示范區和自由貿易試驗區“兩區”建設。這是黨和國家構建新發展格局、推動全方位開放的重大部署。在以科技創新、服務業開放、數字經濟為主要特征的自由貿易試驗區建設中，發展數字經濟被賦予了突出戰略地位。越來越多的成功實踐證明，數字經濟是現代技術進步的必然產物，是高質量發展的新引擎。北京市推進城市治理理念創新、治理技術升級、治理方式數字化轉型，建設數字化城市，以數字經濟助力城市治理現代化勢在必行。

一、城市治理與數字經濟的內涵特征

（一）城市治理的內涵與內容

1.城市治理內涵辨析

“城市治理”作為一項治理理論，對20世紀80年代的西方城市發展產生了深遠的影響。西方學者對城市治理的概念、模式和問題進行了一系列的研究，勒非佛（1998）認為，城市治理作為公共行動的新形式，在新機構的構建中需要談判、合作與自愿參與。Pierre（1999）認為，城市治理是政府與非政府部門協作共促城市發展的過程，其應當是社會各主體共同參與管理的過程。Friedmann（2000）強調，一個治理良好、在過程與結果中都符合居民預期的城市才可以被稱作“好城市”。

綜合國內外學者觀點，本文認為，城市治理是由政治、經濟和社會多元主體共同塑造的價值體系，通過不同主體間的利益協商，將信息、土地、資本等資源進行有效整合，從而實現城市良性發展的過程。

2.城市治理內容

城市治理理念貫穿于城市的主體、客體及方法之中，對治理實踐具有導向作用，是治理過程的價值歸屬。步入新時代以來，智慧治理、系統治理、依法治理、人本治理等新理念逐漸在治理實踐中起到更重要的指導作用。城市治理體系包括治理主體、治理客體、治理方法和治理成效等，解答了治理過程中誰來治理、如何治理、怎樣評價等問題。城市治理能力是指城市治理主體通過整合及運用相關資源，采用合理且有效的工具，以解決城市運營過程中的問題和實現城市治理目標的能力，主要包括城市動員、管理、發展和精細治理能力。

由治理問題或使命產生新的治理理念，以此為治理過程的指導，作用于治理能力的增長上，而治理能力直接決定城市問題的解決與否，三者環環相扣、相互反饋，形成城市治理的邏輯閉環。

（二）數字經濟的內涵與特征

1.數字經濟定義與內涵辨析

“數字經濟之父”唐·塔普斯科特在《數字經濟》一書中提出了數字經濟的概念，并論述了互聯網對經濟的影響。隨著社會發展與技術進步，數字經濟的內涵在不斷拓展。表1為2018年美國商務部經濟分析局、杭州G20峰會和其他圖書文獻對“數字經濟”的定義。

綜上，本文將數字經濟定義為：以數據資源為生產要素，以數字化建設和共享平臺為主要載體，以數字技術創新為主要推動力，能夠為整個經濟環境和經濟活動帶來系統性變化的一種新經濟形態。

2.數字經濟的基本特征

一是數字技術是數字經濟發展的重要驅動力。與傳統的產業變革中數字技術只是作為輔助手段不同，數字技術是數字經濟時代產業發展的重要驅動力。

二是生態系統（平臺）戰略競爭是數字經濟的主流商業模式。數字技術改變了傳統企業依賴生產要素的決策模式，產業生態系統的構建變成產業競爭力的核心內容。

三是多主體共治越來越成為數字經濟的主要治理方式。數字經濟的復雜性、數據來源的多元性使企業、社會組織和個人等可以獲得更公平的機會參與到社會治理中來。

二、數字經濟賦能城市治理的機制分析

（一）城市治理與數字經濟的互動聯系

社會治理環境的變化影響治理結構的轉型。新一代信息技術蓬勃興起，以數據為驅動，治理理念、治理體系、治理能力做出相應的調整，城市治理也發生全面變革，向著數字化、系統化、智能化、精細化的方向轉變。

城市治理與數字經濟的互動聯系可以概括為“賦能”，通過對數字技術與治理理論的融合賦能，能夠打破信息傳遞在時間、領域和階層上的限制，從而減少信息不匹配的現象，改變治理主體間、主客體間的互動方式。二者的關系為數字經濟賦能城市治理，即數字經濟是通過作用于城市治理主體、手段和機制，為提升城市的感知、分析、服務、指揮和監察能力提供更為強勁的內在動力，最終推動城市治理向更加全面和包容的方向發展。

（二）數字經濟賦能城市治理的內在機制

以技術賦能社會治理，提高政府的管理能力，提升公民參與度，推動治理環境的改善與發展，數字治理適應了科技對城市治理的支撐作用，是對數據管理的革新，是信息技術與治理理論的融合。

數字經濟通過三種賦能媒介將賦能傳遞到多個城市治理的具體應用場景，從而全面深化城市治理手段，達到優化城市治理的目的。同時，城市治理的智能化又對數字經濟起反作用，管理短板、現實供需倒逼數字化發展，二者協同發展，形成相互反饋的影響機制，共同促進城市治理現代化。

1.賦能媒介

（1）賦能主體

以人為本是城市建設的核心價值取向。黨的十八大以來，從城市管理到城市治理再到城市治理現代化，多元共治的價值逐步被發掘和重視。在新時代新理念的指引下，賦能主體既包括了傳統行政主體，如政府和相關城市治理人員，也包括了城市居民、企業和其他社會組織等主體。

（2）賦能手段

數字經濟的核心是圍繞數字技術。通過信息與通信技術形成的生態系統，可以驅動城市治理。如大數據技術構建了接受和傳達數據的動態平臺，并為預測和理解城市運行機理提供了科學算法。物聯網可以實時收集城市部件元素的數據，并做到數據實時化、共享化、互聯化、動態化，全面感受城市的變化，為分析與決策提供數據基礎。區塊鏈技術可以進一步提升數據共享及數據安全程度，明確城市治理中的責任和義務主體。

（3）賦能機制

國家“十四五”規劃明確指出，支持數字技術開源社區等開放共享數據的創新舉措。在此基礎上，信用記錄得以更好地存錄、流動，以構造基于信用的社會監管機制。共享、信用等賦能機制運用到城市治理中來，進一步為城市管理者和居民提供便利，推進城市數字化建設。

2.應用場景與提升

國家“十四五”規劃指出，推動云計算、大數據、物聯網等七大數字經濟重點產業發展。建設智慧基建、數字孿生城市，在消費、交通、旅游等領域中應用數字化場景，如5G無人駕駛、VR全景旅游等，為社會經濟生活提供更多元的服務。數字經濟通過多手段、多路徑影響城市管理多元主體的行為，改變城市管理的模式，利用不同賦能手段，構建賦能機制，打造豐富應用場景，為城市治理智慧化升級注入不竭動力。

三、數字經濟賦能北京城市治理存在的問題

（一）數字經濟發展與城市治理環境

1.概念界定模糊，實踐案例缺乏。各地區對數字經濟概念、內涵的把握程度不一，容易出現唯概念論和“技術=數字經濟”的思維定式，阻礙數字經濟進一步賦能城市治理。

2.城市問題尚待解決。如功能超載、資源不足、空間失序和服務短缺等。

3.各地區對于智慧城市發展的把握不同、節奏不同，導致制定的措施不能有效解決實際問題。

（二）數字經濟賦能城市治理體系和治理能力建設方面

1.賦能主體方面

（1）各地區、各部門相對割裂，目標不一致，分工不協調。存在多個部門多頭牽動建設的情況，導致賦能環節難以落到實處，產生部門環節沒有打通，最終的實際效用不高。數字經濟賦能城市治理的地區范圍有限，管理工具投入不足。部分組織人員仍存在畏難退縮、積極性不高的心理。著重點放在了提升公眾參與的數量，而忽視了公眾參與的質量。

（2）多元主體參與受限。主觀上，居民尤其是青年人參與城市治理意識不強。客觀上，社會組織和企業參與渠道尚不完善，且多處于協助而不是主導的地位。

2.賦能手段方面

（1）信息孤島問題。數據開放化程度低，標準不一、計算方式不一，導致數據重復、信息失真，難以有效感知城市主體行為。

（2）技術問題。數據感知、挖掘、分析能力有待提高，平臺優勢尚未完全發揮。

（3）安全問題。平臺運營模式下操作不當、受到黑客或病毒攻擊、技術漏洞而產生隱私泄露等安全隱患。

（4）倫理問題。數字新興技術的倫理邊界和相關法律、法規、標準等尚不完善。

3.賦能機制方面

（1）機制建設存在障礙。地區間數據開發開放程度不一，平臺商業化程度較低，安全問題不能完全解決，種種原因致使機制建設困難。

（2）機制推廣存在障礙。數據共享、基于信用的新理念沖擊著傳統管理觀念，現有管理方式無法滿足政府對數據再加工利用的需求和社會公眾的使用需求。

（3）觀念、人員、技術和管理方式等方面現存問題，導致新數字化應用場景的打造和推廣存在諸多困難，一定程度上減弱了數字經濟對城市治理優化的內在推動力。

四、北京數字經濟賦能城市治理的政策建議

基于現存問題和未來挑戰，從以人為核心、可持續發展等治理理念出發，本文提出促進北京市數字經濟賦能城市治理的路徑、策略和保障建議。

（一）賦能路徑

1.賦能主體

把握宏觀、中觀、微觀三個層面主體的功能定位，協調政府、市場、社會組織、個人等主體的權、責、利，以數據、技術、創新驅動多元共治;將數字治理與精細治理緊密融合，打通“最后一公里”，形成黨建引領、政府負責、企業促進、居民參與的基層治理邏輯。

2.賦能手段

著重把握數字經濟的七大重點產業——云計算、大數據、物聯網、工業互聯網、區塊鏈、人工智能、虛擬現實和增強現實。落實“互聯網+”政策，打造數字政府，建設數字基建，創建智慧社區，積極開拓交通、消費、就業、養老、醫療、旅游等社會經濟領域的數字化場景應用。

3.賦能機制

加強頂層設計和政策創新，建立健全法規標準。縮小北京市各地區數據開發、開放程度的差距，協調各地區間利益。轉變管理觀念，加強管理專業人員和數字技術人員的培訓。樹立全周期管理意識，提高事前預防、事中提效、事后反饋能力。確保共享機制、信用機制等能夠更好地發揮作用，以更好地統籌協調社會資源，促進數字化應用場景的打造和推廣。

（二）政策路徑

明確政策協調、財政導向、成本可控、技術創新的關鍵動力要素，通過“一頂一平一中心，萬物互聯五協同”方式進行，即以實現五大協同目標為導向，從頂層設計、數據收集與大數據處理中心建設，再到城市治理平臺統一處理，利用這一閉環促進數字經濟賦能北京城市治理的推進與執行。

1.一頂——頂層設計

確立全域、全周期、全要素數字化戰略，統籌指揮各個地區、各個部門，鼓勵建設城市治理部門協同指揮中心。建立多元主體參與城市治理機制，鼓勵市民、商業組織、非營利組織等參與到城市治理中來，將“靶向治理”與“統籌治理”相結合。法律部門應加強相關法律法規建設，保證相關部門在處理城市問題中有法可依、有法必依。

2.一平——城市治理平臺

打造城市治理平臺，整合數據信息，聚合政府服務、社會公共服務和便民服務資源，打造全覆蓋、全主題、全領域的市民服務。綜合完善網格化管理平臺，為政府相關部門的工作人員建設一套統一、全面、集中的平臺，促進業務和信息資源的整合，實現市中心統一調度指揮，區縣、鎮街分中心分級落實，各部門協調配合的工作機制。

3.一中心——大數據中心

大數據是新基建的關鍵技術之一，數據是數字經濟和城市治理、信息平臺和社會服務的重要溝通橋梁。建立大數據中心，為數據感知、挖掘、計算、分析、服務和部門績效評價、城市治理考核評價提供技術支持，保證城市運行過程中產生的價值和效益有證可循、量化衡量，從而為決策提供數據支撐。

4.萬物互聯——物聯網

實現城市萬物互聯，推進物聯網感知終端建設，收集城市的排水、路網、管道、停車等基礎設施產生的數據。促進數據收集的更廣泛覆蓋、更高強頻次、更優越質量，并匯總到城市大數據中心進行分析，從而將城市部件納入城市管理平臺，有助于實現城市的精細化管理。

5.五協同——可視化指揮、自動預警、重點督辦、智能分析、共享共治

大數據中心處理生成可視化治理成果，傳輸至城市治理平臺進行智能分析和開放共享，實現可視化指揮。若某一地區、某個部件、某項指標的數據偏離正常范圍，通過城市治理平臺可以實現自動預警。同時，精準分析、精確定位，實現對城市治理問題的重點督辦，進而實現可視化指揮、自動預警、重點督辦、智能分析、共享共治五大協同。

（三）保障機制

1.制度保障

健全相關法律制度及行政制度，彌補各部門在治理過程中遇到的法律方面的空白，解決具體落實過程中各部門的職能交叉、工作流程空白問題。同時還要注意基層落實和頂層設計的銜接、新政策和原有政策的銜接。

2.人才保障

全面推進專業技術人才和治理人才隊伍的培養，加快推進兼具數字經濟領域和城市治理領域的專業實用新型人才的培育。探索“高校—企業—政府”聯合培養模式，盡快打造一支專業知識過硬并兼具創新治理思維的專業人才隊伍。制定人才標準評價制度，加強對工作人員的理念和技能培訓。

3.資金保障

激發市場活力，減輕政府財政負擔，實現成本可控、城市運營可持續。實現管理權力下沉，積極引入社會資本，通過PPP模式等推進項目實施，實現社會融資與政府支出的相互補充。

4.技術保障

促進算法演進及圖像識別技術發展，增強城市運行體征的實時感知能力，增強城市的規律發現和風險分析預測能力。建立互通共享的城市數據平臺，增強部門聯系，提高工作效率。優化已有熱線電話和社交媒體平臺，降低平臺門檻，鼓勵社會公眾參與到城市治理的問題中，使城市治理更加精細化。

參考文獻

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（責任編輯：陳希文）