基于網格化管理基礎上的北京城市運行“一網統管”研究

習近平總書記高度重視城市治理體系和治理能力現代化建設。他多次強調，一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫，要抓好政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”，將“兩張網”建設作為提高城市現代化治理水平的“牛鼻子”工程。貫徹落實好習近平總書記關于城市運行“一網統管”的指示要求，結合各地工作實踐，明確北京城市運行“一網統管”的概念定義、基本內涵和推進策略，具有十分重要的現實指導意義。

一、精準把握城市運行“一網統管”的內涵要求

（一）推進城市運行“一網統管”，是新一輪科學技術創新發展與城市治理需求緊密結合的必然產物

當前，新產業革命、技術革命方興未艾，5G、大數據、物聯網、新能源、人工智能、生物工程為代表的新技術、新產業迅速崛起，引領和帶動經濟社會發展呈現深刻變革。特別是新冠肺炎疫情發生以來，新一代信息技術蓬勃發展，快速應用到城市生活的方方面面，催生了數字化、網絡化、智慧化的公共服務新模式和城市治理新理念，為攻克違法建設、交通擁堵、“馬路拉鏈”、違規渣土車、非法小廣告等治理難題提供了一系列新渠道、新方案。比如，云計算能力快速提升，給城市運行海量數據的分析和匯集提供了支撐保障;5G等遠程傳輸技術的發展和應用，給感知數據、視頻資源等海量數據的實時傳輸、無線傳輸提供了可能;人臉識別、車牌號識別、動作識別等視頻分析技術的發展，為精準識別、快速查處違法違規行為提供了有效渠道，探索了城市管理領域非現場處罰的可能性和可行性。

（二）推進城市運行“一網統管”，為加快實現城市治理體系和治理能力現代化提供了重要支撐

習近平總書記多次做出重要指示，強調城市治理要向全周期管理和智慧化升級轉變，努力探索超大城市現代化治理新路子。現代城市是一個復雜的巨系統，城市運行則是維持城市正常運作的相關事宜，包括市政、環衛、園林、交通、水務、電力、燃氣、供熱等城市基礎公共服務設施及其所承載的服務和管理。推進城市運行“一網統管”，就是要通過科技賦能城市治理，充分發揮人工智能、大數據、物聯網、5G等前沿技術作用，推動“科技+管理”模式，貫徹全流程精細化管理、全生命周期管理理念，實現城市運行動態變化的實時感知、智能研判和高效處置，以此為重要抓手提升城市治理的科學化、精細化、智能化水平。抓好城市運行“一網統管”，是“十四五”時期面向未來城市發展、打牢新基建、新城建基礎的重要組成任務，也是開創城市治理新發展階段、探索新發展路徑的重要渠道，需要盡快納入“十四五”發展規劃，統籌推進落實。

（三）推進城市運行“一網統管”，是堅持以人民為中心，加快構建“數字城市”“智慧城市”，提升首都城市運行管理精細化精準化水平的重要手段

目前，上海、杭州、廣州等城市都在大力發展數字治理，在創新運用數字技術賦能城市治理方面取得了突出成效。北京作為全國科技創新中心，在率先構建“數字城市”和“智慧城市”，推動城市運行“一網統管”方面具有得天獨厚的優勢條件。一大批“新經濟企業”蓬勃發展，5G、大數據、區塊鏈、人工智能等新經濟形態茁壯成長，為推動首都城市治理數字化、網絡化、智慧化提供了堅實基礎和重要保障。推進城市運行“一網統管”，有利于踐行以人民為中心的發展思想，更加精準全面地感知城市體征，回應群眾訴求，滿足城市發展需要;有利于更好地融合數字化技術與城市治理理論，推動城市治理方法、模式創新，實現城市治理結構性重塑;有利于減少部門間、條塊間、政企政社間的協調調度成本、提高辦事效率，提升科學決策水平，體現了城市治理創新發展的新方向。

二、充分認清城市運行“一網統管”的主要特征

總體來看，城市運行“一網統管”是智慧城市建設的重要組成部分，也是推進城市精細化管理的必要手段，具有變革、融合、跨界、賦能等主要特征。

（一）變革

從發展趨勢看，推進城市運行“一網統管”，具有運用技術手段倒逼體制機制、治理模式“變革”的基本特征。在問題發現環節，從依靠人工巡查轉變為依靠傳感器、攝像頭等24小時實時在線、智能感知，實現由人力密集型向人機交互型轉變。在問題研判環節，從依靠傳統經驗分析研判到依靠大數據分析，實現由經驗判斷型向數據分析型轉變。在問題處置環節，從依靠行政協調、行政管理到依靠智能設備綜合處置、協同處置，實現由被動處置型向主動發現、主動治理型轉變，均體現了變革特征。

（二）融合

從應用效果看，具有數據、資源、技術、方法、手段、流程、標準等多要素“融合”發展的基本特征。一是體現在數據融合、資源融合、標準融合，形成了統一的信息平臺和數據底座。二是體現在行業管理需求和技術手段在業務流程上的融合，即通過智能感知、形象識別、視頻跟蹤、衛星定位等多種技術手段與城市管理需求緊密結合，創新城市治理場景，破解城市治理難題，拓展智慧城市新應用，構建城市治理新生態、新業態。三是體現在方法手段、理念機制融合，探索形成了智能高效的城市治理新模式、新手段。

（三）跨界

從范圍界定看，呈現跨區域、跨領域、跨層級的“跨界”特征。有些地區城市運行“一網統管”實現了“三級平臺、五級應用”，即建立貫穿市、區、街鎮三級的信息中臺，實現“市、區、街鎮、社區（村）、網格單元”五級應用和管理。縱向上，市、區、街之間實施“一張圖”“一朵云”“一套碼”“一個湖”等，數據資源真正實現共享共用。橫向上，統管范圍實現協同聯動，既實現城市運行平臺與相關社會治理平臺、規劃建設平臺等資源數據的有效對接，也實現城市運行部件、事件打破部門局限和行業界限，實現市政、交通、園林、環衛、氣象、應急、安全等領域的大協同、大聯動，有效提升了問題處置效能和城市治理水平。

（四）賦能

從基層實踐來看，推進城市運行“一網統管”，能夠有效地賦能城市管理、賦能基層治理、賦能公共服務。借力新興技術，對接群眾需求，緊扣治理主題，通過寓管理于服務，優化治理流程，拓展治理渠道，豐富治理手段，提升人民群眾對城市治理的獲得感和滿意度。特別是對街鎮、社區等基層單位，通過數據多跑路、基層工作人員少跑腿，既為基層減負，也為基層賦能，可以將更多時間和精力用于協調解決城市運行管理問題，實現動態發現問題、動態協調和解決問題。比如，城市道路和地下管廊的智能巡檢，地下管線的智能感知，危化學品收運、中轉、處置等環節的實時監控，建筑垃圾從運輸到處置的全過程監管等，可有效提升問題發現和處置效能。

三、認真總結城市運行“一網統管”的實踐經驗

（一）上海市

堅持城市治理“全生命周期”理念，觀、管、防一體化推進城市運行“一網統管”建設。以“三級平臺、五級應用”為核心，筑牢“王”字形城運架構，完成市本級、16個區、215個街鎮三級城運中心建設，并各自作為本級樞紐節點，統籌同級城市運行事項的跨部門協同。在市城運中心的系統大屏上，圍繞城市“人、物、動、態”幾個方面，用海量、多維、動態數據打造城市運行生態體征1700多項，接入了50個部門的185個系統、近千個應用，初步實現了“一屏觀天下、一網管全城”。在上海市城市運行管理中心的指導下，組建成立上海數字治理研究院，更好地賦能城市運行“一網統管”平臺。

（二）深圳市

城市運行管理中心集城市大數據運營、城市規劃、綜合管理、應急協同指揮等功能于一體，是技術、業務、數據高度融合的跨層級、跨區域、跨系統、跨部門、跨業務綜合協同管理和服務平臺，也是城市運行管理的“大腦”和“神經中樞”。目前，已接入19個政府部門的60個相關業務系統，覆蓋了城市運行主要方面，包括安全、交通、生態、環保等。通過部門數據聯動，建立全市事件監測體系，監控事件發展，監督事件處置，實現事件綜合態勢“一張圖”。

（三）青島市

圍繞群眾需求這一核心要義，發布“雙12”清單，將分散在各部門辦理的“單個事項”集成為企業和群眾視角的“一件事”“一個場景”，實施業務流程再造，推動政務服務“一網通辦”和城市運行“一網統管”。打造城市運行管理服務平臺，整合供熱供氣、環境衛生、綜合執法等16個城管行業部門數據;共享住建、園林、公安、交通、水務等28個市級部門及區（縣市）數據;接入40路高點視頻和全市城管領域視頻采集車、無人機等智能終端采集數據;對公用設施、交通設施、市容環境等102小類、190余萬個城市管理部件標明統一標識編碼。一旦哪個部件出了問題，平臺可以自動識別、預警，并將問題部件第一時間流轉給相關部門處理。

（四）合肥市

融合物聯網、云計算、大數據、移動互聯、BIM/GIS等現代信息技術，打造智能化城市安全運行管理平臺，精準感知橋梁、燃氣、供水、排水、地下管廊等地下管網城市生命線運行狀況，分析生命線風險及耦合關系，深度挖掘城市生命線運行規律，實現城市生命線系統風險的及時感知、早期預測預警和高效處置應對，推動城市生命線安全防控由“以治為主”向“以防為主”轉變、“被動應付”向“主動監管”轉變。該平臺目前已覆蓋全市高風險、安全敏感區域的51座橋梁和2200多公里燃氣、供水、排水、熱力管網及綜合管廊。自2017年運行以來，平均每月有效報警91.2起，預警燃氣泄漏事件63起、供水爆管和路面塌陷事件12起、橋梁超載預警2540起。

四、科學實施城市運行“一網統管”的路徑措施

推動城市運行“一網統管”，是當前乃至今后一個時期城市治理方法模式創新升級的重要任務，需要抓好統籌謀劃，強化頂層設計，聚焦智能感知、科學研判、高效處置三個主要目標，著力在部門協同、流程再造、機制創新、賦能基層、優化服務等方面下功夫。

（一）合理框定“管”的范圍

從各地實踐看，上海的城市運行“一網統管”覆蓋了50多個部門，包括城市運行管理、社會治理、經濟管理等，是宏觀上的“大城管”概念。其他城市重點聚焦城市供熱供氣、環境衛生、綜合執法等傳統的城市管理行業部門，共享住建、園林、公安、交通、水務等其他相關部門數據。結合北京城市管理體制及各部門智慧城市建設實際，建議在堅守廣義城市管理的基礎上，合理框定“一網統管”責任范圍，重點在地下管網、能源運行、環境衛生、市容景觀、網格化城市管理、城管執法、市政交通、河湖水務、園林綠化、生態環保、城市應急、綜合保障等方面進行建設，兼顧氣象預警、地質災害、危化品監測等與城市運行安全緊密關聯的領域。

（二）統籌把握“網”的架構

作為一項全新的綜合性治理體系，推動城市運行“一網統管”要強化頂層設計，做到統一架構、分項建設、分布式管理、模塊式擴展。統一架構，即在推進之初，就要梳理明確城市運行“一網統管”的體系架構，包括信息系統的技術架構、運行管理的機制架構等。實施分項建設，即結合現有智慧城市建設成果和工作需求，突出工作重點，區分新建和已建、領域和區域，分別建立清單，有序推進。實施分布式管理，即強調市級平臺抓總、條塊分別統籌、街鎮落實的扁平化管理架構“1+N”模式。模塊式擴展是指不打破現有體制架構，不替代各區、各部門已建信息系統，重在打通基層支撐，包括技術標準、數據、底圖等，在高層搭建數據匯聚、分析、預警和共享平臺，強化部門聯動和協同處置。

（三）率先實現感知布設“一張網”

感知設施是實現城市運行“一網統管”的重要基礎性設施，是推動經驗感知、粗放型感知向實時感知、精準感知、動態感知轉變的重要渠道。目前，感知設施總量龐大、功能豐富、渠道多元，總體上可以粗略歸為三類，一是視頻影像類，比如各類視頻探頭;二是體征脈搏類，比如溫濕度、壓力、光照、人流車流、氣體含量等;三是社會感知類，比如市民服務熱線、網絡輿情等社會感知信息。推進城市運行“一網統管”，要率先推動空間感知設施“一張網”，實施大類粗分、統籌布設。即統籌考慮地上地下感知設施綜合布局，在摸清現有感知設施布局、建立清單的基礎上，緊密對接工作需求，查漏補缺，制定新增感知設施建設計劃，逐步實施。對于現有功能相同、作用相近、隸屬不同部門的感知設施，實施歸并整合，調整布局。用好線桿、鐵塔等高空設施，做到“一桿多感、統籌布設、統一管理”。

（四）打造綜合性運營管理平臺

在完成感知設施布設、數據匯聚的基礎上，要用好這些資源，建設好“一網統管”的指揮中樞，即綜合性運營管理平臺，完成數據分析、研判、預警、協調、督辦等功能，真正實現“一網感知、一庫匯聚、一體分析、一腦慧治、一碼共治”。平臺應包括駕駛艙、信息大屏、系統平臺及數據庫、24小時協調調度人員及工作席位等組成部分。建議以網格化城市管理監督指揮中心為基礎，增加相關職能，統籌設立市、區兩級城市運行“一網統管”監督指揮中心，承擔城市運行管理的實時監測、動態分析、統籌協調、指揮監督、綜合評價等職能，建立監督指揮中心與各區、各部門之間的協調聯動機制，以及信息平臺之間的聯通共享機制。

（五）精準把握城市運行體征指標

推動城市精治共治，首先要讀懂城市，更好把握城市脈動，找準城市發展規律。將城市當作一個“生命體、有機體”來治理，梳理最基本、最關鍵、最直觀、最核心的城市體征，用于監督和指導城市的建設發展。結合城市運行管理職責，著力從市政管理、市容景觀、環境衛生、能源運行、交通運行、水務管理、安全應急、生態環境、公眾滿意度等多個維度，構建城市特征指標體系。對城市運行體征數據進行實時監測、動態感知，通過全景式掃描，精準掌握城市運行狀況并繪制城市發展全息態勢圖，打造現代化城市運行狀態的“晴雨表”、城市風險防范的“警示鐘”，衡量城市發展水平的“標準尺”，為政府部門科學決策、及時預警、精準治理、高效處置提供信息支撐和決策參考。

（六）聚焦需求，豐富和創新場景應用

堅持“急用先行、安全為要”原則，首先對城市運行安全、風險防控的重點領域強化場景應用，例如：自然災害監測預警，水、電、氣、熱和地下管網等城市生命線監測預警，以及危化品運輸存儲、加油站、液化氣充裝站等涉危領域安全預警，大氣、水等生態環境監測預警，人流車流密集度等交通安全預警，等等。強化風險智能識別、安全預警防范、事件主動發現、應急模型演練和信息更新共享等內容，為提升城市運行應急水平提供重要支撐。鼓勵和支持各部門、各單位結合實際，依托感知設施“一張網”和綜合數據中臺，開發個性化、多樣化的智能場景應用，培育城市智慧應用生態體系。以數字地圖和單元網格劃分為基礎，全面集成基礎地理、地理編碼、市政及社區服務部件事件的多種數據資源，推動底圖、網格、編碼、標準、接口等五要素統一，做到一張圖、一套碼、一個治理單元、一個數據標準、一個系統接口，打通底層技術和運行系統的工作基礎。

（七）重塑城市運行管理業務流程

發揮市、區兩級城市運行“一網統管”監督指揮中心作用，建設好城市運行駕駛艙，強化綜合調度、運行監測、科學研判、風險預警和應急指揮等五大職能，提升城市治理的預見性、及時性和有效性。依托“一網統管”信息平臺，建立健全以動態感知、體征監測、態勢分析為基礎支撐的監督管理體系，建立健全從問題發現到協調督辦、快速處置的實時響應機制。推動部門職能整合、機制優化，強化協同聯動，確保城市治理工作在各領域、各環節、各方面運行更順暢、更高效、更可持續。建立健全以“數據治理、場景應用”為驅動的新型治理模式，推動城市治理從“經驗判斷型”向“數據分析型”轉變。梳理城市運行管理高頻案件，逐一進行數據分析和源頭跟蹤，找準問題癥結，建立健全機制，創新場景應用，通過線上、線下聯合發力，有效改進城市治理亂象。通過業務、技術和數據“三位一體”融合;支撐城市從單域智能到城市群智的升級，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。

（八）優化城市基層治理和提升公共服務水平

按照“市級抓統籌、區級抓樞紐、街鎮抓落實”的治理思路，構建市、區、街三級貫通、分工明確的“一網統管”運行體系，在強化市級統籌的同時，用好科技手段，賦能城市基層治理。市級平臺實現跨部門、跨層級、跨區域統籌調度，建立市級駕駛艙;區級平臺實現區級部門之間聯勤聯動，建立區級駕駛艙，實時派發調度、協調指揮;街道（鄉鎮）平臺實現派發信息響應、督辦結果反饋、主動發現上報和人員指揮調度等。同時，布設手機端App或5G單兵智能終端，實現移動巡查、移動處置。堅持人民至上，強化服務宗旨，以人民群眾需求為己任，做到有訴必辦、接訴即辦、未訴先辦，不斷提升城市管理科學化、精細化、智能化水平，以首善標準落實好“城市讓人民生活更美好”的要求，切實增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

（壓題圖片：北京市通州區城市管理指揮

中心 ?龐艷平提供）

（執筆人：堵錫忠、李娟）

（責任編輯：陳希文）