科學制定環衛定額有效提升保潔質量

柳青 李昇平 楊雪鋒

一、引言

（一）環衛保潔定額的定義

“定額”在建筑工程預算中被普遍使用，是指單位建設面積所需人工費、材料費、制品費、機械費的數量，為此國家定義了綜合定額、預算定額、房屋維修定額、安裝定額等。國家雖然沒有以定額的形式規范環衛作業各項目的收費，但以省、市為范圍，各地區均已結合地區的實際用工用料成本，依照國家政策出臺了相關的政策法規，建立了環衛作業費用的核算體系。

（二）環衛保潔定額的編制及其作用

環衛保潔定額的編制是一個科學研究的過程，依據國家及地方性政策，再結合當地財政和經濟發展的總體情況進行成本及消耗量核算，結合各省環衛作業管理、作業、招投標等的實際情況進行編制。一般來說環衛保潔定額的作用有以下幾點：（1）統一市或省行政區域范圍內城市化地區環衛保潔作業項目劃分、工作量計算，以及政府編制年度環衛保潔作業經費預算的依據;（2）編制環衛保潔作業預算的計價依據;（3）編制環衛保潔作業招標標底和投標報價的參考依據;（4）解決作業費用糾紛、加強內部管理和核算的參考依據;（5）正確引導環衛保潔行業的發展。

（三）環衛保潔定額主要內容

環衛保潔作業一般根據環衛作業項目的不同進行劃分，通常分為：道路清洗保潔、公共廁所管理保潔、非法涂寫清理、生活垃圾收集運輸與處置等。在各項目中包含環衛項目作業說明、作業量計算規則等。項目一般由具體的作業內容和環衛定額核算基準價格表格組成。其中項目作業內容簡明扼要地說明作業的主要工序，并依據作業項目的不同、機械的不同、道路等級的不同、公廁等級的不同及作業計算量規則的不同制定項目基準價格。

（四）全國各地環衛保潔定額標準對比

從表1可以看出，浙江的杭州、寧波兩市標準偏低。特別是杭州作為經濟大省的省會城市，2022年要舉辦亞運會，在不斷提高城市精細化管理標準的趨勢下，定額偏低不利于保潔質量的持續提升。

二、環衛保潔定額的構成及核算方法

通常，在制定環衛保潔基準價格時一般由以下幾個部分構成：人工成本、機械成本、材料成本。

（一）城市道路分類保潔及核算方式

當前道路清掃部分，上海、廣州等城市環衛作業定額的主要內容一般分為：機械清掃、沖洗;人工清掃、沖洗;垃圾箱保潔等。

1.人工成本

目前國內一些城市道路人工清掃保潔中針對人工成本及工作量測算，對道路及路面進行分類，并采用單價“元/平方米·年”來計算定額。以廣州市、上海市為例，首先均實行道路、路面分級，其次依據不同標準及類型按照實際清掃面積采用單價“元/平方米·年”來計算基準價格。其中廣州市人工清掃保潔工程量中人行道清掃、保潔作業量以全面積計算;非機動車道道路清掃、保潔作業量以全面積計算;道路無非機動車道與機動車道標志的，路面清掃、保潔面積按人行道邊沿向路面中心延伸2m寬度計算作業面積，其余車行道，按照道路面的面積60%進行折算。其中上海市人工清掃保潔工程量按道路不同的寬度，以梯級的百分比系數計算實際清掃面積（見表2）。

2.機械成本和材料成本

關于機械成本和材料成本，目前國內一些城市依據專業機構按照不同機械項目、不同道路類型測定的實際消耗量核定基準價格，大多按照單價“元/公里”，來根據實際的作業長度，對不同寬度的路面，采取不同的折算比例計算消耗量，依照工作里程去核定基準價格，已不采用單價“元/平方米·年”的方式來計算定額。由于工作路段、路面、工作時長、人流量的不同，采用由專業機構測定不同材料在不同項目中實際使用中的消耗量，按照其消耗量定量分析其使用成本。再由測定的消耗量折算到不同項目類型的基準價格中，據此定量制定基準價格。

（二）城市公廁分類保潔及核算方式

關于公廁分類管理保潔，上海、廣州等城市環衛作業定額的主要內容一般分為：固定公廁管理、糞便收集運輸、活動式公廁管理。固定公廁通常分為一類、二類和三類。

在實際制定定額的過程中，在人工成本、機械成本和材料成本方面，一些城市由專業機構依據實際工作量、消耗量和不同項目，進行詳細測算。

1.人工成本

由專業機構測定成本，制定不同等級的人工基準費用，不同人工按照不同權重系數去核算。

2.機械成本和材料成本

在公廁分類保潔中，主要機械成本為糞便收集及運輸，個別城市會加入糞便處理項目。目前一些城市按不同類型、不同等級公廁的實際消耗量核定基準價格，其中耗材一般包括：水、小掃把、拖把、鉗子、清潔劑、消毒除臭劑、塑料軟管、塑料水桶等。按照其消耗量定量測算使用成本。再將測定的成本加入不同的公廁保潔項目中去，據此定量制定基準價格。在公廁革命及公廁服務提升的背景下，突破傳統公廁服務范圍的各類設備的維修和維護經費會大幅增加，公廁突發的大規模主體維修（墻體、管道等）也應考慮在內。

3.工作量計算

目前有些城市按照“廁位”計算，或按照“座”核算定額。例如，廣州市公共廁所管理與保潔費用以“廁位”計算，上海市公共廁所管理與保潔費用以“座”計算。其中廣州市公廁小便池和小便槽按一定比例折算成廁位，公共廁所小便器按其總數乘以系數0.50折算廁位數計算，小便槽按其總長度除以0.7m折算小便器數（除后不足0.7m的小數部分舍去）。上海市倒糞站、小便池管理保潔以“座（組/二合一）”計算。由于不同公廁人流量的不同，糞便收集量也不同，廣州、上海等城市均已區分吸糞車噸位數和運距，按糞便收集量以“噸”計算。

（三）生活垃圾收運保潔及核算方式

隨著2017年3月30日國務院發布《國務院辦公廳關于轉發國家發展改革委住房建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》，國內部分地區已根據該通知在各地的環衛保潔定額中加入有關垃圾分類的內容，并重新修訂各地的垃圾分類標準、垃圾分類管理條例和環衛保潔定額預算。但目前國內仍有眾多省份及直轄市未將垃圾分類項目納入現有的環衛保潔定額預算。

關于垃圾分類管理保潔，目前一些地區和城市的主要項目有：生活垃圾收集運輸、水域漂浮垃圾打撈、生活垃圾填埋處理、餐廚垃圾處理、糞便收集運輸、垃圾箱房和小壓站管理作業等。目前垃圾分類的子項目按人工和機械分類，人工收集可分為：人工上門收集生活垃圾和人工上門收集廚余垃圾;機械收運設施按種類可分為：電動三輪車、小型機動車、機動車（人裝自卸）、桶裝車、電動桶裝車、拖拉機、壓縮站（壓縮）、地埋式對接車、自卸汽車、自壓自卸汽車、電動自壓自卸汽車、集裝箱式垃圾車、自壓集裝箱式垃圾車、密閉罐式餐廚垃圾專用車和餐廚垃圾專用車輛等。

1.人工成本

由專業機構測定成本，按照工種及作業內容的不同制定相應的基準費用。

2.機械成本和材料成本

在垃圾分類保潔中，主要機械成本為生活垃圾收集運輸、濕垃圾（廚余垃圾）收集運輸，個別城市將糞便收集運輸及處理項目也納入垃圾處理。由于垃圾種類、垃圾站點和垃圾收運量的不同，生活垃圾收集運輸區分不同型號收集機械及運輸方式和運距，垃圾收集運輸量以“噸”計算。目前，一些城市按不同耗材的實際消耗量核定基準價格，耗材一般包括：水、鐵鏟、小掃把、大掃把、鉗子、清潔劑、消毒除臭劑、垃圾桶等。再將測定的成本加入不同子項目中，據此定量制定各子項目基準價格。

3.工作量計算

目前一些城市生活垃圾收運中人工方面，人工上門收集生活垃圾和定點收集分類垃圾按戶數以“戶”計算，餐廚垃圾按實際收集量，以“噸”計算。

（四）管理費用

關于管理費用，目前一些地區和城市的做法如下，以廣州市為例，管理費主要是指作業企業為完成環衛作業而組織作業和經營管理所發生的費用，主要包括以下內容：管理人員薪酬、辦公費、差旅交通費、作業單位進退場費、非生產性固定資產使用費、工具用具使用費、勞動保護費、財務費、稅金和其他管理性的費用。以上海市為例，企業管理費是指保潔作業企業為組織和管理保潔作業活動所發生的費用，主要包括以下內容：管理人員和服務人員工資、社會保障費、辦公費、差旅交通費、非生產性固定資產使用費、低值易耗品攤銷費、全體職工的職工福利費 、工會經費、職工教育經費、業務活動經費、勞動保護費、財產保險費、材料采購及保管費、財務費用、四小稅（土地使用稅、房產稅、車船使用稅、印花稅相關稅費）及其他。管理費以環衛作業機械費與人工費之和為計算基數，按不同費率計算并已列入各章相應項目中，實際執行時隨人工、機械等價格變動而調整。

三、啟示和建議

經濟發達地區的省市依據國家出臺的文件迅速做出反應，現根據各省市環衛保潔定額的先進經驗和實際情況，對環衛保潔定額編制提出以下幾點建議：

（一）定額的整體制定，建議遵循定量原則

在制定新的定額預算時按照項目及工作的不同，測算人工、材料、機械的實際消耗量，對應價格分開核算，分項匯總的方式計算環衛保潔定額。其中在道路保潔方面，建議相關定額內容盡可能的具體，將道路人工清掃保潔、道路機械清掃保潔、道路灑水沖洗、人行道沖洗、空氣抑塵、垃圾箱清洗保潔、垃圾站點清洗保潔、道路欄桿清洗、隧道（涵洞）內立墻壁清洗、隔音屏幕內立面清洗、小廣告清除皆可作為單獨的項目進行項目成本測算。聘請專業機構進行項目成本核算核定、出具相關項目的實際消耗量和成本測算報告，依據出具的成本審計報告《XX省/XX市城區道路、街巷、公廁保潔、垃圾分類、垃圾場站等項目成本測算專項審計報告》，編制最新定額。為順應城市精細化管理，打造智慧之城、美麗之城，為下一步政府制定精準預算，規范行業行為、行業招標等做好執行標準框架，應盡快制定環衛保潔定額標準。

（二）人工薪酬方面，建議遵循工作量原則

在道路分類保潔、公廁分類管理及垃圾分類中，按照不同分級、不同工種，由專業機構按照實際的工作量和路面的繁忙程度去進行真實測度消耗量，根據市場行情去計算實際成本和實際工作量，按定量原則去制定環衛保潔定額。人工工資指導價位可參照最新年份出臺的《XXXX年XX市人力資源市場工資指導價位》中“環境衛生人員工資”。其中道路分類保潔方面人工費，按不同道路、街巷再給予不同系數配比。當前很多地區道路人工作業，仍采用未加區分的、統一的作業面積，無法適應不同路段和路面的實際工作量的需求。在人工薪酬體系中，按市有關部門要求，繳納社會保險費、住房公積金及殘疾人保障金，保障從業人員的利益。

在人工經費測算方面，除了考慮景區和商業區的人流量對作業造成的特殊影響之外，能夠考慮以區或者更小范圍的地域差異性因素，從現實出發，針對工人的生活成本（目前最為突出的是租房成本）給予適當經費支持。

（三）機械成本和材料成本的確定，建議進行區別性核算

機械成本和材料成本可由專業機構測定不同項目的實際耗材消耗量，科學定量地根據實際消耗量去核算基準價格。避免因項目不同，而費用單價一致的問題。道路分類保潔機械、材料成本方面，各省市可依據現有機械設備，根據當前市場行情、材料成本及耗材使用量去制定基準價格。公廁分類管理中的機械和材料成本方面，各省市可依據現行公廁分類、人流量去測定耗材和機械使用量，同時可依據現有化糞池容積和不同吸糞車類型和運距去測算成本。部分地區應精細化管理要求，添加了多種先進設施設備，其日常維修費用也應相應上漲。其中維修費用也可納入材料成本，統一進行測算。

機械成本，除了維修費以外，應考慮到作業車輛停放產生的相關費用。目前車輛都需要統一停放在停車場，除了產生車位費，還因各項目距離停車場的遠近，車輛實際空駛產生的能耗有所區別。

（四）管理費用，建議分門別類劃定

部分省市道路和公廁保潔方面的管理費用偏高，建議合理制定管理費費率。在制定定額時，建議參照發達地區將管理條目分門別類盡可能詳盡列出，杜絕在制定定額時粗略劃分大致范圍，又不指明具體標準。舊有定額中的勞保用品，建議納入管理費用統一核算。企業按規定發放勞動保護用品，如手套、防暑降溫飲料、工作服、在有礙身體健康環境中施工的保健費用，以及其他的行業關心關愛支出等。

（五）垃圾分類項目，建議制定相應定額標準

各省市應盡快依據國家和各省市頒布實施的相關政策法規，制定垃圾分類相關定額預算。雖然目前部分省市配套出臺了相關政策并組織了一系列垃圾分類專項整治活動，但較之發達地區，大部分省市在新的環衛作業定額預算編制的反應上還落后一大截。截至目前，很多地區仍未就垃圾分類項目給出一個標準的環衛保潔作業定額。因此各地應盡快修訂相應的垃圾分類標準、垃圾分類管理條例，規范垃圾分類的實施標準，并結合當地財政和經濟發展的總體情況進行垃圾分類成本及消耗量核算，合理制定垃圾分類相關預算。

（責任編輯：陳希文）