空間治理體系下廣東省“三舊”改造政策評述

黃楠 張彬

摘?要：“三舊”改造是廣東省推進用地節約集約利用試點工作的產物，自出現以來經歷了十年的演進，在省、市、區層面不斷完善與豐富其政策體系，成了廣東省促進城鄉發展的重要手段之一。隨著國土空間規劃時代的到來，“三舊”改造又有了新要求，本文以空間治理體系為切入點，從治理體系的層次性、主體多元性、差異性、實體性與均衡性五個方面對廣東省“三舊”改造政策進行評述，從而判斷現有政策體系的得失，并提出政策建議。

關鍵詞：空間治理體系;“三舊”改造政策;廣東省

Abstract："Three-Old" reconstruction is the product of the pilot work of promoting the economical and intensive use of land in Guangdong Province，and it has experienced ten years of evolution since its emergence.It has been one of the important means of promoting urban and rural development in Guangdong province by constantly improving and enriching its policy system at the provincial，municipal and district levels.With the advent of the era of national spatial planning，the "Three-Old" reconstruction has a new requirement，based on the space governance system as the breakthrough point，from the level of governance system，subject pluralism，diversity，substantive and balance the five aspects of Guangdong "Three-Old" reconstruction policy was reviewed，which determine the gain and loss of current policy system，and put forward policy Suggestions.

Key words：Space governance system;"Three-Old" reconstruction policy;Guangdong province

1 “三舊”改造融入空間治理體系

“三舊”改造是2008年國土資源部與廣東省合作，共同推進廣東省建設節約集約用地試點示范省工作的重要措施。經過十年的探索與推進，從省、市、區縣三級完善政策體系并不斷拓展“三舊”改造內涵。而隨著2019年國土空間規劃體系正式確立，“推進國家治理體系和治理能力現代化”有了穩固的基礎，空間治理體系之下的“三舊”改造如何推進成了新時期廣東省的重要議題。

當前，“三舊”改造工作雖不包含在國土空間規劃體系內，但卻是空間治理的有力手段?！叭f”改造的主要目標是通過改造工作全面促進資源節約集約利用，這也是國土空間治理中關于建設用地治理的一部分內容。那么，以空間治理體系的主要特征來評價廣東省“三舊”改造政策，有益于完善“三舊”改造政策體系，發掘其優勢，彌補其不足。

2 空間治理體系

2013年中共十八屆三中全會作出了將“推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革總目標的重大部署;2015年中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》提出了“構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系”的目標;2016年“十三五”規劃綱要提出以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管制、差異化績效考核等構成的空間治理體系;2019年5月《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的發布，明確了國土空間規劃的戰略性地位和對各專項規劃的指導約束作用，對于推進生態文明建設和促進國家空間治理體系與治理能力現代化意義重大。

2.1 空間治理體系概念與定義

2.1.1 空間治理

空間治理脫胎于國家治理，即國家管理者和多元利益相關方在一個國家范圍內共同行動對社會公共事務的合作管理。空間治理是國家治理面向國土空間范圍的部分，以空間資源分配為核心，涉及政府、市場、公眾等多元主體共同參與，協調社會發展單元不同利益訴求，目的是實現國土空間的有效、公平和可持續利用，以及各地區間相對均衡的發展[2]。

2.1.2 空間治理體系

空間治理體系是指利用法規、規劃、管制、政策和標準等手段，對國土空間進行管理及對相關資源進行配置的過程（引文）。依據《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，空間治理體系包括空間規劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等內容。

空間規劃即國土空間規劃，是整個空間治理體系的基礎?，F行國土空間規劃從規劃層級和內容類型來看，可以歸納為“五級三類”，“五級”是從縱向看，對應我國的行政管理體系，分五個層級，就是國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級。國家級規劃側重戰略性，省級規劃側重協調性，市縣級和鄉鎮級規劃側重實施性?！叭悺笔侵敢巹澋念愋?，分為總體規劃、詳細規劃、相關的專項規劃。

用途管制是空間治理的核心，強調以差異化的政策、規則管制來實現空間治理。以國土空間規劃中“三區三線”為例，城鎮開發邊界、生態保護紅線及永久基本農田保護紅線三條控制線內治理要素、導向與需求均不同，有必要針對性的開展差異化用途管制，并從產業、資金、獎補措施等方面提供差異化政策支撐。

領導干部自然資源資產離任審計是保障體系。依據2017年6月下發執行的《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》，建立空間監管機制，通過審計“領導干部執行中央生態文明建設方針政策和決策部署情況，遵守自然資源資產管理和生態環境保護法律法規情況，自然資源資產管理和生態環境保護重大決策情況”等方面的工作情況，保障空間治理決策層對治理行為與目標進度的把控。

差異化績效考核是必要的獎懲機制。首先，國土空間具有差異性，“生產、生活、生態”三個區域中用途管制與政策支撐均不相同，因此需要差異化的績效考核，如生態空間內要強調生態環境保護的績效考核，淡化經濟發展考核;其次，差異化績效考核是促進國土空間要素均衡分配的支撐條件，是促進社會公平的助力。

2.2 空間治理體系轉變

國土空間規劃時代，空間規劃開始由“重視經濟發展”向“以人為本”與“生態文明”轉變;由“促增長工具”向“宏觀指導”與“戰略引領”轉變;由“局部謀劃”向“整體布局”與“分級管理”轉變。[3]與此同時，空間治理體系也應從重技術向“技術、政策、實施、管理”四位一體轉變，從靜態藍圖式治理向全規劃周期動態調試轉變;從“就空間論空間”的邏輯自洽，轉向協同共治，融入國家宏觀治理體系，引入引導、激勵手段;從自上而下的規劃逐級調控，轉向事權清晰、各司其職的去中心化、扁平化、分布式調控;從單向的管，轉向多元主體參與的協同共治，推動被治理對象的廣泛、實質性參與。[4]

2.3 空間治理體系特征

結合空間治理體系的內涵與轉變趨勢，空間治理體系主要特征包括：層次性、多元主體性、差異性、實體性與均衡性。

2.3.1 層次性

空間治理體系要有層次性，且不是簡單地自上而下的任務下達，而是發揮不同層次特性，綜合治理。空間治理體系的層次性與國土空間規劃的層次性同源，同樣作用于在國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級五個層級上，以宏觀層級的戰略性、中觀層級的協調性與微觀層級的實施性為導向構建治理體系。伴隨著空間規劃在不同層次之間的政策傳導，國家空間戰略的治理理念、政策到具體措施管控的也逐級具體落實[2]。

2.3.2 主體多元性

空間治理現代化，關鍵要突破政府單一主導的管理模式，明晰政府、市場、社會等多元主體在空間資源保護與利用上的權責邊界，協調多元主體之間的利益關系與利益矛盾，建立多元主體“共識構建與協作治理”的制度與機制[1]。政府主體通過管理、協調等方式保證空間資源分配與使用的公平公正性、回應分配與使用過程中人們的需求、保障公共空間的配給予公共利益的均衡。市場主體在空間治理中主要作用是提供治理動力、激發空間活力，同時接受政府與社會的監管，以防資本過于追求利潤而侵害公共利益。社會主體一方面是空間的實際使用者，即空間治理的直接受益者，對空間治理情況能直觀反饋;另一方面，社會主體具有強大的組織活力和動員能力，能夠有效吸納社會力量參與到公共事務與社會服務之中[2]。

2.3.3 差異性

針對龐大的國土空間與復雜的治理要素，空間治理體系要有差異性，主要體現在差異化的政策支持與差異化的績效考核兩個方面。如前文所述，差異化政策支持基于不同空間的用途管制，差異化績效考核是空間治理體系的組成內容。差異性貫穿于空間治理體系的始終，前者作用于空間治理的起點，以差異化政策統領空間規劃治理的方向;后者作用于尾聲，對治理工作的效果判定獎懲。

2.3.4 實體性

所有的經濟活動都要落在地理邊界清晰的客觀空間上，需要在特定實體空間中表征出不同階段的發展形態、特征和趨勢[2]。空間治理體系以國土空間為對象，在國土空間規劃全面開展的背景下，山、水、林、田、湖、草等生態要素納入空間治理范疇，生態空間、農業空間與城鎮空間三者終于統一在一套規劃與治理體系之下?？臻g治理體系中的空間規劃、用途管制、空間監管及績效考核都需要落實在實體空間上，而不是停留在圖紙之上。尤其是在現今全國第三次土地調查基礎上，國土空間規劃“一張圖”管控的要求下，空間治理體系的實體性進一步增強。

2.3.5 均衡性

空間治理的目的就是在一定空間單元內，有序有效地配置國土空間要素，實現人與自然的和諧共生[2]。國土空間中城鎮空間、農業空間與生態空間“三區”的均衡分配，其中要素的均衡配置是保障人與自然和諧共生的基礎。把視角拉進城鎮空間，政府、市場與社會多元主體分布其中，三者之間的利益均衡則是促進城鎮良性發展的基礎，其中包括了公共利益保護與收益分配。

3 廣東省“三舊”改造政策導向

3.1 省級政策導向

3.1.1 政策歷程

廣東省于2009年出臺《廣東省人民政府關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》粵府〔2009〕78號（以下簡稱“78號文”），開展“三舊”改造工作的先試先行。2016年省政府出臺《關于提升“三舊”改造水平促進節約集約用地的通知》粵府〔2016〕96號（以下簡稱“96號文”），強調加強規劃管控引導、完善收益分配機制、改進報批方式、完善部門配套政策、建立健全監管機制、優化“工改商”政策。2018年經省政府同意，印發了《關于深入推進“三舊”改造工作的實施意見》粵國土資規〔2018〕3號，從標圖建庫、規劃保障、項目申請、用地審批、實施監管等方面進行了細致規定，城市更新政策得到改革性的優化調整。2019年出臺《關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發展的指導意見》粵府〔2019〕71號（以下簡稱“71號文”）提出19條針對性的改革措施，即“兩創新三支持四強化”，對各市完善城市更新政策，提供基礎支撐。

3.1.2 政策導向

（1）成片連片導向逐漸加強。96號文中第一個章節便是“加強規劃管控引導，積極推進連片成片改造”，并對成片連片改造項目給予一定的政策紅利;71號文也明確提出“支持整體連片改造”，從利益平衡、改造方式、公共設施建設三個方面給予支撐和要求。

（2）持續強化三舊改造對公益性設施的落地作用。78號文中提到“通過統籌產業發展，加快商貿、物流等現代產業或公益事業的建設”，還沒有著重強調;96號文已明確提出在“工改商”項目中“將不低于該項目用地總面積15%的土地無償移交政府用于城市基礎設施、公共服務設施建設或者其他公益性項目建設”。71號文進一步豐富了對公益性項目的支持條款，包括標圖建庫審查中，“上蓋物占地比例未達到30%，改造后用于建設教育、醫療、養老、體育等公益性項目的，可納入標圖建庫范圍”;降低用地成本中，“在保障政府收益不受損的前提下，允許以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收繳土地價款”;同時加大對公益性項目的獎補力度。

（3）持續簡化報批手續，促進歷史用地手續完善。78號文簡化集體建設用地轉為國有建設用地的報批程序，可不需落實征地補償、社保和安排留用地;96號文要“改進報批方式，加快完善歷史用地手續”;71號文中更細致的從標圖建庫審查、“三舊”用地報批、微改造項目行政審批等方面創新審查報批機制。

（4）不斷完善利益分配機制。78號文創新提出允許利用土地出讓純收益的一定比例支持企業或村集體發展;96號文提出“完善利益共享機制，充分調動土地權利人和市場主體參與改造的積極性”;71號文則從加大財政獎補力度、降低改造項目稅收負擔兩個方面進一步細化利益分配機制。

（5）優化標圖建庫審查要求，將相鄰多宗地整體入庫的，可以整體核算上蓋物占地比例;支持土地置換后連片改造。71號文創新規定：在符合規劃、權屬清晰、雙方自愿、價值相當的前提下，允許“三舊”用地之間或“三舊”用地與其他存量建設用地進行空間位置互換。以拆除重建方式實施的“三舊”改造項目，可將標圖建庫范圍內的“三舊”用地進行復墾，復墾產生的建設用地規模和指標可用于本項目范圍內的非建設用地，辦理轉用手續后一并實施改造，也可有償轉讓給本市其他“三舊”改造項目使用。

3.2 市級政策導向

在廣東省政策定調的基礎上，各市根據自身特征與操作實際，分別制定了相應的“三舊”改造政策體系：以“三舊”改造（或城市更新）辦法為統領，搭配相應政策。

3.2.1 廣州

廣州市以簡化歷史手續、微改造為抓手，形成政府主導的改造政策體系：基礎政策由《廣州市城市更新辦法》與“三舊”更新實施辦法、用地報批、供地手續辦理、更新片區、前期數據調查、資金管理等內容的相關規定文件構成;搭配整村統籌、微改造、數據調查、資金財稅等方面的配套政策;近期廣州市及各區新發布的政策主要針對于村莊改造成本核算、“三舊”改造稅收等內容。

3.2.2 佛山

佛山市以南海區為試點，形成重點關注村級工業園的政策體系：基礎政策由《城市更新（“三舊”改造）工作的實施意見》與標圖建庫動態調整、協議出讓、工業提升發展、監督檢查等內容的相關規定文件構成;搭配地價核算、村級工業園整治、棚戶區改造等方面的政策或方案;近期佛山市發布的政策針對于舊村莊（居）改造、“三舊”改造實施細則等。

3.2.3 惠州

惠州市落實上位政策要求，形成以“六階段流程”“三級管控”為核心的政策體系：惠州市出臺《惠州市“三舊”改造實施辦法》，該辦法包括了明確機構與職責、制定規劃和計劃、提供改造實施方式、明確用地管理和監督管理等七章內容，并配套成片連片改造片區規劃編制技術指引、改造單元實施方案編制指引等9個附件，形成惠州市“1+9”的改造政策體系。同時在公建公益性用地、新型產業用地、農村危房改造等方面搭配相應方案與管理辦法。

3.2.4 政策導向

從廣、佛、惠三市的“三舊”改造政策體系來看，市級政策導向主要包括：

（1）明確“三舊”改造全流程。廣州市針對舊廠房、舊村莊、舊城鎮三類改造對象，從項目申報、方案編制、方案審核、方案批復、批后實施五個階段分別制定項目報批流程;佛山市城市更新工作流程分為更新單元計劃、更新單元規劃、實施方案與實施監管四個階段;惠州市“三舊”改造項目辦理流程分為地塊標圖建庫、片區規劃編制、年度計劃編制、改造方案編制、改造主體認定與辦理供地前六個階段。

（2）完善基礎政策與相應配套政策。三市均在“實施辦法”基礎上補充完善了政策體系，如惠州市“1+9”政策，對改造流程中標圖建庫、項目申報、規劃編制、項目審查等各項工作均出臺指引文件。

（3）依據城市特征，提出針對性改造類型。廣州市針對既有政策下村莊整體改造難提出整村統籌，結合住建部關于老舊小區改造試點工作要求，出臺《廣州市老舊小區微改造設計導則》;佛山市也針對轄區內大量的村鎮工業集聚區，出臺一系列的“村級工業園”改造提升政策指引。

3.3 區縣級政策導向

3.3.1 佛山南海區

南海區主要政策為《佛山市南海區城市更新（“三舊”改造）實施辦法》，正文涵蓋有十三章節，正文內容可分為落實上級政策的規定性內容以及立足于南海發展的創新性內容，其中規定性內容包括對“標圖建庫、城市更新單元計劃規劃、項目監管、用地審批、協議出讓”等基本內容的規定及深化;創新性內容包括針對南海區自身條件提出的聯動改造、混合開發、土地置換、片區統籌整備、轉移容積等內容。

3.3.2 惠州惠陽區

惠陽區主要政策為《惠州市惠陽區“三舊”改造實施暫行辦法》，主要針對目前省市文件原則性較強、細節問題規定不夠具體的情況，結合惠陽區的操作實際，界定了各職能部門權責，明確了改造方式及相應的主體認定規則，細化了申請、報批流程等。

3.4 特征總結

廣東省“三舊”改造政策呈現“層層細化、各有側重”的特點。首先，省級政策注重框架搭建，78號文便從總體要求、基本原則、改造范圍、規劃流程、改造方式、改造資金等八個方面確定“三舊”改造總體內容;市級政策在此框架下，進一步梳理改造流程，明確改造重點、改造時序等內容;區級政策則進一步結合操作實際，出臺實施辦法，細化部門權責、細化省市政策條文。其次，省級政策強調改造方向引導，從重視成片連片改造、公益性設施落地、完善利益分配機制等方面，強化下一步“三舊”改造工作方向;市、區級政策則更具針對性，結合自身特征，強調特定改造類型的政策指引，如廣州市的整村統籌、微改造，佛山市的村級工業園改造。

4 廣東省“三舊”改造政策評述

“三舊”改造工作雖不包含在國土空間規劃體系內，但卻是空間治理的有力手段。以空間治理體系對“三舊”改造政策進行評述，一方面可以驗證兩者配適性，另一方面可以發掘差異，互補短板。

4.1 層次性評述

空間治理體系的層次性主要體現在不同行政層級之間各有側重分級落實治理要求。廣東省“三舊”改造政策中，在行政層級上，對省、市、區縣、鎮街各層級從標圖建庫、審查審批、編制規劃、出臺政策等職責進行了分工，并建構傳導機制。以惠州市惠陽區“三舊”改造工作流程為例，其中標圖建庫階段，鎮街負責接收入庫申請與匯總，區層級負責出具規劃意見與初審，市層級負責審查，而后上報省國土資源廳（現自然資源廳）入庫備案。在行政層級之下，部分城市“三舊”改造政策中進一步劃分層級，如惠州市出臺《惠州市“三舊”改造成片連片改造片區規劃編制技術指引》與《惠州市“三舊”改造單元實施方案編制指引》，增加成片連片改造片區與改造單元兩個層級，結合“三舊”改造專項規劃中劃分的重點改造區域，在規劃管控層級上，形成了三級管控體系——重點改造區、成片連片片區、改造單元。

4.2 主體多元性評述

空間治理體系強調“要突破政府單一主導的管理模式”，引進市場、社會等多元主體，協調共治。廣東省針對“三舊”改造出臺的第一項政策“78號文”便提出：鼓勵各地探索利用社會資金開展“三舊改造”，并賦權市、縣人民政府可以探索引入市場主體的具體方式。而后在廣東省及各市探索中，匯集了政府主導的收儲、統租與綜合整治，政企合作的毛地出讓、土地整理，市場主導的集體自改、村企合作、原權利人自改與收購改造等改造模式，針對不同項目類型特點，充分調動市場、政府與社會等多元主體的動力與活力。“三舊”改造中多元主體目前僅限于項目申報、方案編制與改造實施等前中期階段，后期的監管、考核與管理依然是政府單一主導模式。作為改造行為直接作用的社會主體，應介入到改造后期的監管、考核與管理中，從空間使用角度給予客觀反饋。

4.3 差異性評述

差異性是空間治理體系面向國土空間實事求是治理的體現。廣東省“三舊”改造政策同樣注重差異性：從舊城鎮、舊廠房、舊村莊三種改造類型，拆除重建、綜合整治、生態修復等多種改造方式，政府主導、政企合作、市場主導等多種改造模式等方面均有差異化政策支持，其出發點契合空間治理體系差異性。另一方面，廣東省“三舊”改造政策中差異化績效考核應該強化?，F在政策中對項目監管、風險評估相關后續保障指引均有涉獵，但缺乏差異化績效考核內容。這樣“三舊”改造工作僅僅是空間工程，無法成為空間治理手段，后續政策完善中應該結合多元主體權責，落實差異化績效考核。

4.4 實體性評述

空間治理體系強調治理對象的實體性?！叭f”改造以實體項目為起點，由改造主體提出申請，以具體地塊為出發點，“三舊”改造規劃是最落地的一種規劃。在規劃編制過程中，以實體空間為基礎。以《惠州市“三舊”改造成片連片改造片區規劃編制技術指引》為例，規劃內容中強調改造用地的現狀梳理，明確片區內權屬情況、建筑合法比例、判斷現狀存在的問題等，同時強調對接城市規劃管理單元接線與土地規劃的重要控制線。在實施過程中，以實體空間為對象。改造實施首先編制實施方案，要進一步摸清土地利用現狀與權屬、完善用地手續、明確拆遷安置方式與補償方式等，以實體用地與建筑為目標，實施改造工作。

4.5 均衡性評述

從空間治理體系的均衡性要求來看，廣東省“三舊”政策的均衡性主要體現在利益均衡，即利益分配和公益性設施落地。利益分配方面，省級政策從最早78號文的土地出讓收益按比例返還，到96號文提出完善利益共享機制，再到71號文提出加大獎補力度、降低稅收負擔，一步步完善利益分配機制，調動各方主體參與改造積極性;公益性設施方面，首先強調“工改商”等類型項目要按比例無償移交公益性用地，而后對建設公益性項目的改造用地，放寬入庫限制，增大獎補力度。當前空間治理體系下，“三舊”改造政策缺乏對生態空間的全面考慮。雖然改造方式中有生態修復這一類型，但一方面生態修復項目占比不高，改造動力不足，另一方面沒有將生態優先的理念納入“三舊”改造政策體系中。

4.6 小結

總體來看，廣東省“三舊”改造政策體系具有空間治理體系基本特征，應該納入空間治理體系范疇或結合空間治理體系要求完善政策體系。層次性上，契合行政層級，并進一步劃分非行政層次;主體多元性上，融合政府、市場、社會多元主體參與改造;差異性上，針對不同改造項目特征，搭配差異化政策支持;實體性上，由始至終的掌握用地與建筑的實際情況;均衡性上，逐步完善利益分配與公益性設施落地規范。

5 政策建議

5.1 銜接國土空間規劃體系，由改造實施向空間治理演進

在國土空間規劃時代，融合了以往城鄉規劃與土地利用總體規劃等傳統規劃，構建以“五級三類”為核心的規劃體系，雖然“三舊”改造規劃因地域性等原因，未納入國土空間規劃體系，但應積極銜接、融入主流規劃體系，以真正發揮其作用，延伸其內涵。廣東省“三舊”改造工作經過了十年的演進，條款日益完善，導向日益清晰，但仍停留在改造實施階段，未進一步拓展“三舊”改造作用與內涵。經前文分析，“三舊”改造有融入空間治理體系的良好基礎，在改造實施流程中增補管理內容，融入空間治理體系，對于廣東省“三舊”改造工作推進與空間治理現代化建設均有助益。

5.2 建立差異化考核體系

目前，廣東省各市的“三舊”改造政策中，在改造工作實施階段普遍設立監管機制，由項目所在鎮街從清拆、資金、公益用地移交、轉讓、驗收等方面進行監管，并配備監管協議。然而這樣的監管模式只能保障項目落地實施，項目落地后對其周邊地區優或劣的影響沒有評判標準，無法保證改造項目的社會價值。建議市一級政府參考空間治理體系中差異化考核內容要求，針對不同地域、不同資源條件、不同改造類型的項目制定相應的績效考核內容。改變現在以實施改造面積定任務的考核方式，由“控量”向“控質”轉變。

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