新修訂《中華人民共和國檔案法》配套制度建設的基本思路與重點內容

摘要：為完善檔案法規體系，促進新修訂《檔案法》實施，應按照遵循檔案法立法導向和法律文本、面向檔案工作實踐、契合檔案事業發展趨向、降低檔案制度轉換成本的思路，從保障檔案利用權利、鼓勵檔案社會參與、加強檔案信息化建設、推進檔案資源共建共享、優化檔案公共服務、明確檔案管理責任、強化檔案監督檢查等七個方面加強新修訂《檔案法》配套制度建設，從而夯實新時期檔案事業規范化、制度化和現代化發展的制度基礎。

關鍵詞：檔案法 檔案法配套制度 配套制度建設

Abstract： In order to improve the system of ar？ chives laws and regulations， promote the imple？ mentation of the newly revised Archives Law， and consolidate the institutional foundation for the stan？ dardization， institutionalization and modernization of archival cause in the new era， we should follow the idea of "following the legislative guidance and text of archives law， facing the practice of Archival work， conforming to the development trend of ar？ chival cause， and reducing the cost of archives sys？ tem conversion"， so as to strengthen the support？ ing system construction of the newly revised Ar？ chives Law from the following seven aspects： pro？ tecting the rights of archives utilization， encourag？ ing the social participation of archives， strengthen？ ing the construction of archives informatization， pro？ moting the co-construction and sharing of archives resources， optimizing the public service of archives， clarifying the responsibility of archives manage？ ment， and strengthening the supervision and in？ spection of archives.

Keywords： Archives law； Archives law support？ ing system； Supporting system construction

經過幾十年的檔案法規體系建設，我國形成了以《中華人民共和國檔案法》為核心，由上百部檔案工作行政法規、地方性法規及規章構成的較為完備的檔案法規體系，基本涵蓋檔案工作的主要環節和重點領域，為檔案管理現代化提供了根本遵循。但檔案法規體系仍存在一些短板和弱項，主要表現在科學性、及時性、有效性不足，制度缺失和滯后問題愈發嚴重，構建系統完備、協調統一的檔案法規體系仍任重道遠。[1]2020年6月，第十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“新修訂《檔案法》”），并于2021年1月1日起施行。該法在立法理念、文本內容和程序設計方面更加注重回應檔案治理現代化、檔案工作數字轉型、社會力量參與檔案事務等現實訴求，進一步提升了檔案法規體系的科學性和適應性。考慮到新修訂《檔案法》的相關規定仍然較為原則和籠統，如社會享有依法利用檔案的權利、鼓勵和支持社會力量參與檔案事業發展等規定，還需要具體的配套制度對其予以細化和落實。就此而言，一部法律的制定只是起點，健全法律體系并做出相應調試與良善法律制度在社會實踐中的一體遵行，才是更為重大的挑戰，而配套制度的健全恰恰是制度躍出靜態的紙面文本、投射于鮮活之社會實踐的前提要件。[2]因此，明確新修訂《檔案法》配套制度建設的基本思路和重點內容，是完善檔案法規體系的有效途徑，也是確保新修訂《檔案法》真正實施和效力發揮的重要保障。

一、新修訂《檔案法》配套制度建設的基本思路

從制度功能上來看，檔案法配套制度是檔案法規體系的重要組成部分，與檔案法相互配合共同發揮著規范檔案工作、調節檔案社會關系的作用；從制度內容上來看，檔案法配套制度是檔案法立法理念與立法內容的細化和延伸，是對檔案法法律文本原則性內容或未盡事宜的補充；從制度運行上來看，檔案法配套制度相較于檔案法的穩定性更具操作性和靈活性，對檔案工作實踐的影響更為明顯和具體；從法律效力上來看，檔案法配套制度的法律位階和效力等級低于檔案法，與檔案法屬于上位法和下位法的關系，其制度內容不得與檔案法相抵觸?；谏鲜稣J識，在新修訂《檔案法》配套制度建設的過程中，應按照遵循檔案法立法導向和法律文本、面向檔案工作實踐、契合檔案事業發展趨向、降低檔案制度轉換成本的思路，完善以檔案法為核心、以檔案法配套制度為支撐的檔案法規體系。

（一）遵循檔案法價值導向和法律文本，完善檔案法規體系

檔案法配套制度建設的一個重要目的是與檔案法共同形成結構合理、內容完備、運行有效的檔案法規體系，以便提高檔案制度指導和規范檔案工作的效能。檔案法作為檔案法配套制度建設的法律依據，要求檔案法配套制度在建設過程中應貫徹檔案法的價值導向，遵循檔案法的文本條款。具體來講，一方面，檔案法配套制度的內容要與檔案法的立法精神和立法目的相一致，例如，新修訂《檔案法》規定社會組織和個人享有檔案利用的權利，這就要求檔案利用服務制度、檔案開放制度等檔案法配套制度隨之做出調整，以便保障社會組織和個人檔案利用權利的實現；另一方面，檔案法配套制度應能夠促進檔案法相關規定的實施，例如，新修訂《檔案法》規定“電子檔案與傳統檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，這就要求電子檔案管理制度、電子證據認定制度等檔案法配套制度能夠保證電子檔案法律效力的發揮。

（二）面向檔案工作實踐，提升檔案法配套制度的可操作性

檔案法配套制度在內容設計上可以更為靈活和具體，是對檔案法法律條款的有力補充。隨著新技術、新理念在檔案實踐中應用領域和作用范圍的拓展，檔案工作在制度化發展方面面臨著更為嚴峻的挑戰。這就要求檔案法配套制度建設更多地面向檔案工作實踐，并在檔案法的基本框架內不斷地細化和優化檔案工作的相關規定、政策和標準，以便提高檔案法配套制度的可行性和可操作性。例如，新修訂《檔案法》提出將“反映基層群眾性自治組織城鄉社會治理、服務活動的；反映歷史上各時期國家治理活動、經濟科技發展、社會歷史面貌、文化習俗、生態環境的”材料納入歸檔范圍，但是現有檔案收集制度、檔案鑒定制度、文件材料歸檔制度等檔案法配套制度對上述內容的規定尚不完善。這就要求在檔案法配套制度建設過程中，進一步細化相關材料收集的責任主體、歸檔的時限要求以及鑒定的價值標準等，確保新修訂《檔案法》得以落實。

（三）契合檔案事業發展趨向，增強檔案法配套制度的預見性

檔案法是調整檔案社會關系、協調檔案利益訴求、明確檔案權責范圍的重要依據，要求具有一定的穩定性和連續性，這使得檔案法的制定和生效程序極為復雜，也導致檔案法在面對不斷變化的社會環境和工作需求時呈現出一定的滯后性。相較于檔案法的穩定性，檔案法配套制度在應對檔案工作環境變化、解決檔案工作現實問題中具有一定的靈活性。此外，檔案法配套制度的制定程序相對簡單，可以及時地將檔案工作中的有益經驗、先進做法上升為檔案規章制度。例如，在檔案法配套制度建設過程中，可以根據檔案法關于“鼓勵社會力量參與和支持檔案事業發展”的立法導向，采取先試先行的方式，積極探索社會力量參與民間檔案館建設、公共檔案管理、檔案外包服務等的路徑和模式，并將相關做法制度化、規范化和體系化，從而更好地適應檔案事業發展的要求和趨勢。

（四）降低檔案制度轉換成本，增進檔案法配套制度的運行效率

檔案法配套制度建設，既包括原有檔案制度的修改廢，也包括新檔案制度的設立和運行。從成本/受益的角度來看，在檔案制度變遷過程中，一方面，由于新的檔案制度環境的營造，將會調動利益受益方的積極性，約束不良行為的發生，從而產生新的機會收益；另一方面，由于新舊檔案制度轉軌，要求進行新的檔案制度宣傳、檔案制度學習和檔案制度實施，在此過程就會產生一定的制度摩擦，形成相應的制度轉換成本，從而增加檔案法配套制度實施的難度。因此，加強檔案法配套制度建設必須樹立成本觀念，盡可能地保持檔案制度的協調性、連續性和有序性。具體來講，新增加的檔案法配套制度在理念和內容上既要體現新的檔案工作要求，也要避免與已有檔案制度的沖突；新修改的檔案法配套制度要在保證制度效果的同時盡量減少制度調整的幅度，避免給檔案實踐部門帶來過多的工作負擔。

二、新修訂《檔案法》配套制度建設的重點內容

新修訂《檔案法》根據經濟社會發展需求和檔案工作實踐的變化，由原來的6章27條修改為8章53條，更加注重從保障檔案利用權利、鼓勵檔案社會參與、加強檔案信息化建設、推進檔案資源共建共享、優化檔案公共服務、明確檔案管理責任、強化檔案監督檢查等方面推進檔案事業的發展轉型。新修訂《檔案法》確定了今后檔案工作的基本方向和主要原則，但與上述內容相關的具體的制度措施還需要通過實施條例和一系列配套的法規規章加以細化。這就要求地方和有關部門著力推進檔案法配套制度建設，構建起系統完備、科學規范、可操作性強的檔案法規體系，從而確保與新修訂《檔案法》的精神和相關規定相互銜接協調。[3]

（一）檔案利用權利保障制度

按照檔案權利與檔案義務相統一的原則，新修訂《檔案法》明確提出：“一切國家機關、武裝力量、政黨、團體、企業事業單位和公民都有保護檔案的義務，享有依法利用檔案的權利?！毕噍^于原先檔案法只強調保護檔案的義務，這是自中華人民共和國成立以來對公民檔案利用權利最明確、最直接、最有力的規定，體現了我國法治和檔案事業的進步，將極大地推動我國檔案事業的創新發展。[4]為保障檔案利用權利的實現，還需要在檔案法配套制度中進一步完善檔案開放鑒定制度、檔案利用服務制度、檔案服務監管制度等，從而明確檔案利用權利的范圍、實現方式和救濟途徑。

（二）檔案事務社會參與制度

鼓勵和支持社會力量參與檔案事務，是“共建共享共治”社會治理格局重塑背景下檔案事業發展走向開放、走向現代化的重要一步。在法規政策層面，新修訂《檔案法》和《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》已經明確了社會力量參與檔案事務的正當性和必要性，但是由于現有檔案制度對社會力量參與檔案事務的制度規范、機制保障、體系支持相對不足，降低了社會力量參與檔案事務的深度和成效[5]。這就要求在檔案法配套制度建設中，明確社會力量參與公共檔案管理、私人檔案館建設、社會檔案收藏、檔案事務性服務、檔案發展基金設置等方面的范圍、形式、權力邊界和條件要求。

（三）檔案信息化建設制度

我國在檔案信息化建設的制度構建方面，已經制定了《電子公文歸檔管理暫行辦法》《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》《檔案移動服務平臺建設指南》等多項法規標準，為檔案信息化建設提供了有力支撐?！皺n案信息化建設”專章入法是我國檔案信息化建設歷程中的重要里程碑，為數字轉型時期的檔案信息化建設提供全面的法律保障，[6]其從合規性、技術性的角度對電子檔案管理、電子檔案法律效力認定、檔案數字資源安全保存和有效利用等提出了更高的要求，對當前整合程度相對較低的檔案信息化建設制度形成了沖擊。這就需要相關部門進一步細化和協調電子文件歸檔、電子檔案管理、數字檔案資源保全等的內容，提升相關制度的整合力度和協調程度。

（四）檔案資源共建共享制度

“推進檔案信息資源共享服務平臺建設，推動檔案數字資源跨區、跨部門共享利用”，是新修訂《檔案法》在檔案信息資源共建共享方面的新要求，也是服務型政府建設背景下“讓數據多跑腿，讓群眾少跑路”的具體體現。從目前我國檔案信息資源共享服務的實踐情況來看，局部地區或單一部門主導的檔案信息資源利用服務仍然是主流，跨區域、跨部門的檔案信息資源共建共享尚處在理論探討或局部試點階段，在更大范圍內實現檔案信息資源的共建共享還存在一定難度。因此，還需從檔案數據開放、檔案數據流通、檔案數據交換、檔案數據整合、檔案數據協同服務等方面，推進檔案信息資源共建共享制度建設。

（五）檔案公共服務供給制度

檔案工作堅持“對歷史負責、為現實服務、替未來著想”的宗旨，遵循“為黨管檔、為國守史、為民服務”的原則，提供檔案公共服務是檔案工作的內在要求。新修訂《檔案法》要求檔案館“不斷完善利用規則，創新服務形式，強化服務功能，提高服務水平”，并“加強對突發事件應對活動相關檔案的研究整理和開發利用，為突發事件應對活動提供文獻參考和決策支持”，從而明確了檔案公共服務供給的方向和重點。因此，一方面，要在加大檔案開放力度的基礎上，加強面向社會公眾的檔案信息查詢服務、檔案公共文化服務、檔案社會教育制度建設；另一方面，應在提升檔案信息整理和檔案數據分析的基礎上，完善面向重大突發事件應對的參考咨詢和決策支持服務制度。此外，在檔案公共服務供給制度建設過程中還應注重與信息公開制度的協調問題，即檔案館相關信息的公開在適用法律上沒有出現競合情況時還需遵守《中華人民共和國政府信息公開條例》《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》等有關法律法規的規定，不得損害國家安全和利益，不得侵犯他人的合法權益。[7]

（六）檔案工作責任制度

新修訂《檔案法》指出“按照國家規定應當形成檔案的機關、團體、企事業單位和其他組織，應當建立檔案工作責任制，依法健全檔案管理制度”，從而明確了檔案工作責任制度建設的責任主體和主要目標。為了健全和落實檔案工作責任制度，一方面，要按照權責一致的原則細化責任主體和責任事項，明確檔案形成單位、檔案保管機構、檔案監管部門及其黨政負責人、業務負責人等在檔案工作中的主體責任、直接責任和監管責任；另一方面，規范檔案工作責任制度的運行，將包括企業法人、事業單位法人、機關法人、社會團體法人和其他法人的法人單位及其法人代表，視為檔案業務管理的第一責任人，提升法人單位內部檔案制度責任主體的權力等級，確保檔案工作責任制度在業務管理環節的執行。[8]

（七）檔案監督檢查制度

檔案執法檢查是檔案行政主管部門行使監督職權的重要形式和有力抓手。[9]對檔案管理制度運行、檔案業務管理、檔案工作人員管理、檔案保管設施配置、檔案信息化建設和信息安全保障、檔案違法行為、檔案權力行使等實施監督或檢查，是新修訂《檔案法》賦予檔案主管部門和相關涉檔主體的權力。為了保障檔案監督檢查的有效進行，需要重點加強以檔案主管部門主導的檔案行政監督檢查制度和以社會力量參與的檔案權力行使監督制度建設。具體來講，需要結合檔案監督檢查的工作內容、監督方式、檢查標準和法定程序，構建由單位內部監督與社會外部監督、檔案法律監督與檔案行政監督、部門常態化監督與政府回應性監管、組織事中監督與用戶事后監督相結合的檔案監督檢查制度，從而完善檔案監督檢查制度體系，增強檔案監督檢查效果。

三、結語

制度作為國家治理的基本支撐和基本方式，與法治歷來不可分割?，F代國家治理實踐表明，制度的完善必然呼喚法治的加強，反之法治的懈怠也必然是制度缺失的結果。[10]可以說，作為檔案法規體系重要內容的新修訂《檔案法》及其配套制度，兩者相互作用、互為支撐，共同構成檔案法實施和檔案工作規范化發展的制度基礎。因此，在推進檔案法治現代化的進程中，既要關注檔案法的制定、修訂和實施，也要注重檔案法配套制度的建設和完善，以便更好地適應內外部環境變化對檔案事業發展的沖擊，促進新的時代背景下檔案事業的規范化、制度化和現代化發展。

*本文系國家社科基金重點項目“法律規制視域下中國檔案工作規范體系建設研究”（項目編號：17ATQ012）、河南省社科規劃青年項目“治理現代化語境下檔案制度效能提升研究”（項目編號：2020CZH008）階段性成果，并受到河南省博士后經費資助。

注釋及參考文獻：

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[3]陸國強.為新時代檔案事業高質量發展提供堅強法治保障[EB/OL].[2020-09-15].https：//wap.people？ app.com/article/5640943/5563201？from=timeline&isap？ pinstalled=0.

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[7]邢變變.新舊《檔案法》規制下檔案開放利用在司法案件中的變化與應對：以中國裁判文書網39篇文書所涉案件為例[J].北京檔案，2020（11）：10-13.

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[10]包心鑒.制度現代化：國家治理現代化的實質與指向[J].社會科學研究，2015（2）：6-10.

作者信息：鄭州大學信息管理學院