優化雙城經濟圈產業功能定位 打造新型城鎮化發展標桿

陳迎春

“十四五”時期，成渝地區雙城經濟圈建設迎來關鍵機遇期。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》在“推進以人為核心的新型城鎮化”一節中，唯一明確涉及具體區域的發展任務就是“推進成渝地區雙城經濟圈建設”，并且與“建設現代化都市圈”和“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”編列在一起，為雙城經濟圈建設賦予了多個層次的城鎮化任務。貫徹落實黨中央戰略部署，在成渝地區雙城經濟圈建設中探索不同層次的新型城鎮化發展路徑，需要遵循新發展階段和新發展格局要求，以多元化的產業功能布局為支撐，實現高質量發展。

“建大圈”需要“組長鏈”，加快布局戰略集群型產業功能

密切協作的產業功能是形成經濟圈的基礎。成渝地區雙城經濟圈擁有一億人口，面積達到18.5萬平方公里，需要在區域內構建起具有相當規模的產業功能組合體，讓區域內的各類發展要素在產業協作中得到充分調用。我國已進入工業化中后期，產業門類十分齊全，已有產業集群的空間分布趨于穩定。成渝地區雙城經濟圈崛起成為新的區域增長極，需要立足已有發展要素的優勢特色，探索形成具有較高發展能級的新興產業功能組合體，引領形成鏈條較長、彼此關聯的網狀產業鏈，為城市群賦予戰略集群功能。

要加快培育綠色能源戰略集群。按照國家在2030年前碳排放達峰、爭取2060年前實現碳中和要求，部署成渝地區雙城經濟圈率先達峰后下降、力爭在全國主要城市群中率先實現碳中和的戰略路徑，推進能源產業和能源消費結構綠色化。發揮西南地區水資源和水力、地熱等能源優勢，建設大規模儲能基地，發展儲能材料和儲能裝備制造業，推動風、光等其他新能源跨區域輸送存儲、高效利用，帶動分布式能源城鄉一體化發展。適度開采頁巖油氣資源，提高天然氣自我保障能力，完善提升甲烷轉化利用技術，探索以“有機新材料+氫能”方式，實現天然氣資源多路徑、高附加值、低碳化利用。以“新基建”為契機，完善能源服務基礎設施，以中心城市引領新能源汽車研發制造和市場銷售。

要做大做強數字經濟智能化戰略集群。緊抓新一輪科技革命與產業變革機遇，以強化人工智能、量子信息、集成電路等關鍵領域國家戰略科技力量為目標，深度整合、培育壯大成渝地區“硬科技”力量，構建在國內具有戰略先導地位的數字經濟相關產業集群。圍繞“新經濟”發展主題，探索數字經濟智能化新場景、新應用。統籌建設成都、重慶國家新一代人工智能創新發展試驗區，在人工智能基礎研發、協作支持型研發、大數據應用產業、智能化公共服務與社會治理等領域形成優勢特色。推動在天府新區、兩江新區和成渝兩市間高速公路率先建成車路協同基礎設施，提高自動駕駛服務保障能力。

兼顧“高能級”和“低門檻”，注重產業結構的均衡協調性

發展不平衡不充分是新時代我國經濟社會發展面臨的主要矛盾。區域增長極作為我國經濟社會發展的領軍方陣，擁有高發展能級的核心地區，但同樣面臨核心地區范圍有限、核心地區與周邊地區發展梯度“陡峭”的問題。一些中心城市在產業準入、戶籍政策、要素成本、管理機制等方面存在有形和無形的“高門檻”，不利于對周邊省市的輻射帶動。成渝地區雙城經濟圈的優勢在于經濟圈內的發展梯度差異相對平緩，在堅持以大都市圈和高能級產業集群驅動發展的同時，需要兼顧不同層次的城鎮化，保持一二三產均衡協調發展，使小城市（鎮）和鄉村地區以較低的門檻享受城鎮化發展紅利。

農業、農產品加工和餐飲服務產業鏈在鞏固糧食安全、提升人民身體素質和健康水平、降低全域各類要素綜合成本、促進縣域經濟發展中始終起到基礎作用。“十四五”時期，成渝地區雙城經濟圈在傳承弘揚天府農業文化、打造巴蜀美食知名品牌、發展現代餐飲服務、培育形成綠色健康飲食理念等方面迎來更大機遇，產業鏈布局、城鄉分工協作將進一步優化：都市核心區發展高品位定制化餐飲服務和標準化經濟型便捷餐飲、半成品食材社區供應服務，衛星城鎮相應建設“中央廚房”和食材冷鏈物流基地，中小城市發展包裝食品、保健食品、特色調料、食品添加劑等加工業，縣域產業園區側重發展農產品批量初級加工、食材制備，全域種植養殖業保障綠色農產品供應，整個經濟圈形成一二三產為一體的綠色食品產業鏈供應鏈，在不同發展能級的區域協同創造靈活多樣、進入門檻較低的就業崗位，有力促進鄉村振興和農村人口就近城鎮化。

全域旅游、全域康養是促進城鄉協同和一二三產協同發展的關鍵突破口。踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，需要統籌生態建設、環境污染防治、鄉村基礎設施建設、景觀農業設計，重點在大都市周邊營建美麗鄉村，形成“近者悅、遠者來”的宜人生活環境，淡化城鄉界限，打造宜商、宜閑、宜育、宜養的都市圈生態協作功能區。以成都建設踐行新發展理念的公園城市示范區和重慶建設“山水之城、美麗之地”統領全域生態建設，堅持構建山水林田湖草生命共同體，加強城鄉建筑、林草等景觀統籌設計，將人居環境有機融入雪山、碧水、林盤、田園構成的生態畫卷。依托生態修復、基礎設施建設養護、體驗型農業、導游參觀、手工藝品制作、家政物業服務等需求，創新鄉村地區就業形式，帶動鄉村地區消費增長。

著眼“大格局”實現“差異化”，在國內國際雙循環中突出區域經濟優勢功能定位

城市群在全球城市網絡中的地位，是城市群國內國際發展能級的重要體現。隨著新興市場國家特別是東盟、南亞部分國家加快發展，世界城市的分布格局開始調整，我國對外開放的區域格局也在發生深刻變化。國家“十四五”實施川藏鐵路、西部陸海新通道、沿邊沿江沿海交通等重大項目建設，為成渝地區雙城經濟圈強化國內國際區位優勢、實現高水平對外開放創造了更加有利的條件。在謀劃產業發展的增量部分中，要著眼全球經濟地理格局變化，立足新優勢、開辟新路徑，形成與沿海地區充分差異化的開放型產業結構。

要持續鞏固向西開放高地優勢。運用好中歐班列和航空物流等快速通道，擴大高附加值產品出口體量，涵蓋電子產品、代工品牌服飾、高品質食品、花卉園藝、機電零部件及輕工產品、節能環保裝備和新材料等歐亞市場適銷品類，形成傳統優勢產業和新興產業相結合的出口產品結構。推動軌道交通、工程建設產業集群“走出去”，在“一帶一路”沿線國家以總承包總集成方式建設一批基礎設施項目，促進國際節點城市間互聯互通、世界城市提升區域輻射帶動能力。

要重點加大向南開放力度。緊抓全面經濟伙伴關系協定（RCEP）實施帶來的戰略機遇期，推動“中國—新加坡”南向運輸通道提質擴容，建設“成渝—北部灣”南向出口產業帶，引導成渝地區傳統產業由區域消納型向外向輸出型轉變。推動石化、冶金建材、精細化工、生物制藥、農用機械、汽車摩托、大型成套設備等產業布局調整，形成面向東盟市場的產能結構和空間格局。在成渝地區建設一批進口熱帶優質農產品精深加工基地，建設進口食藥品、服裝、電子等東盟南亞高性價比產品在國內儲運銷售網絡。在條件具備時繼續推進西南地區與東盟、南亞重點旅游目的地間的旅游聯盟，創辦更多大型國際會展論壇，提升成渝國際商旅樞紐城市地位。

要加快構建面向國際網絡空間和文化圈的數字化開放格局。不斷堅定“四個自信”特別是文化自信，在我國國際影響力和文化軟實力持續提升的戰略機遇期，將成渝地區雙城經濟圈打造成中華文化對外傳播交流窗口，建設以網絡空間為載體的開放型文化產業體系。鼓勵支持中華傳統風格音樂創作、傳統民族服飾設計制作、歷史題材影視創作拍攝向成渝地區集聚，推出具有鮮明中華民族文化形象、巴蜀文化標記的動漫游戲。依托民族傳統生產生活方式、山水田園詩歌畫作和非物質文化遺產，吸引西南地區各族“網紅”在成渝開設常駐或旅居直播基地。推動成渝文化和消費中心城市“線上形象”向城市品牌資產和實體產業價值轉化，力爭打造具有中華風韻、享有國際知名度的本土奢侈品牌。

用“人城產”推動“可持續”，暢通國內大循環的關鍵節點

推進以人為核心的新型城鎮化，關鍵在于人的發展。堅持以人民為中心的發展思想，意味著人才成長、民生訴求就是推進新型城鎮化的最大動力。成渝地區雙城經濟圈提升可持續發展、高質量發展能力，需要以“人城產”的邏輯優化產業布局，在既關乎區域經濟活力又涉及社會公平正義的重點領域，不斷探索創新，解決好大都市圈發展中的民生保障問題，為暢通國內大循環打消難點、打通堵點。

高度重視“教育—就業—家庭發展”循環。學習借鑒最發達城市經驗，堅持大力吸納拔尖人才從事教育、引入最有發展活力社會資本辦教育、投入大量公共資源支持教育，以競爭機制全面提升從幼兒園到高等院校的教育質量，以國內一流教育水平吸引一流人才在成渝就業落戶。大力提升3歲以下嬰幼兒托育服務、公立學校辦學質量，不斷降低家庭養育和教育成本。積極發展遠程教育服務，通過線上互動教學、集團化托管辦學等方式實現優質教育資源均衡化。暢通小城鎮、鄉村地區優秀學生發現和選拔機制，為留守少年兒童入城接受教育創造條件。推動川渝基礎教育同步改革，盡快建立“雙元同構”教學考試體系，以“雙城教育圈”支撐雙城經濟圈發展，解除人才雙向流動中的子女轉學“后顧之憂”。大力發展職業教育，依托校企聯合培養機制，強化職教畢業生的就業保障和市場競爭力。通過合理調節收入分配機制、暢通人才成長渠道，引導人民群眾積極轉變就學就業觀念，在雙城經濟圈率先形成辦公室勞動與技藝型勞動同樣增收致富、固定崗位就業與靈活個性化就業同受社會尊重的先進理念，促進社會分工多向流動、人力資源多樣化發展。

穩慎構建“房地產—金融—基礎設施建設”循環。堅持房子是用來住的、不是用來炒的基本定位，保持房地產業平穩有序發展。加強對熱點區域房地產市場調控引導，以教育、醫療等公共服務資源均衡化布局為根本措施，穩定市場預期;制定針對性政策，引導企業總部、高層次人才適度集聚，實現在市域范圍內總體均衡分布。探索國有資本以共有產權商品房、地企合建人才長租公寓等保障性住房形式實現長期保值增值。分批分片推進市場化的城市更新行動，引入社會資本，完善法治化征收和良性競爭機制，在老城改造、城中城邊村落城鎮化過程中切實增進民生福祉。加快探索農村集體建設用地相關制度改革，引導一部分房地產業金融資本和管理人才向鄉村振興、生態建設、物業管理、康養產業等相關領域多元化流動。

作者

國研經濟研究院研究室副主任