提升公園城市精細化治理水平的三個關鍵

孫建平

成都歷史悠久，建城2300余年，城名未改、城址未遷，歷史遺產豐厚。如今，黨中央賦予成都建設踐行新發展理念的公園城市示范區的重大使命。根據《關于支持成都建設踐行新發展理念的公園城市示范區的意見》，到2025年，成都將基本建成踐行新發展理念的公園城市示范區;到2035年，踐行新發展理念的公園城市示范區成為全國樣板。

公園城市這一城市發展模式，是城市發展理念的全新探索，貫穿在城市空間規劃和城市治理的全過程中，在城市空間系統逐步完善的同時，與之匹配的治理能力必須實現全方面提升。“安全”是新時代人民美好生活的基礎指標之一，是美好生活的基石;“安全”還是城市生活的敏感神經，稍有波動，不僅影響人們對美好生活的感受，更會影響城市的有序運行。美好的公園城市要通過精細化的城市治理，實現安全和美好生活的統一。達到這一目標，必須聚焦人民的需求，始終以人為本;聚焦每一個基層社區的具體場景，通過管理和技術為基層賦能，激發全社會的參與熱情;要在城市數字化水平的提升過程中，讓精細化治理更加符合公園城市的建設需求，演繹公園城市安全、美好的生活。

公園城市的精細化治理始終要以人為本

歷經“十三五”時期快速發展，成都城市治理水平實現全面提升。人城境業高度和諧統一的美麗宜居公園城市形態是成都城市發展的更高目標。“人民城市的幸福樣本”其出發點和目標都是“人”這個核心，這就決定了所有的治理活動都必須以人為本，以人民為導向。

城市運行與有機生命體極其相似。城市各個部分在社會層面、經濟層面、文化層面高度關聯，有機組合在一起，就像一個生命體是由很多器官組成的一樣，難以切割。城市還有“新陳代謝”、“生長發育”、“遺傳和變異”、“關聯和共生”、“自適應”等典型生命體征。對城市的認知不應該是機械的、割裂的，而應該是聯系的、系統的、歷史的，城市治理的復雜性可想而知。

在復雜系統中，各種干擾因素會影響我們的判斷。特別是成都的城市空間形態多樣而復雜，文化傳統悠久，因此，簡單條塊化的、程序導向的機械治理方式顯然不能滿足公園城市的發展需要。只有抓住“人”這個導向，才能在復雜局面中找到問題的關鍵。在城市風險治理中，要始終圍繞人的活動、人和人的交互、人和物的交互等基本維度，分析研判城市風險，才更容易發現哪些風險會對城市安全產生重要影響。如直接引發人民生命健康、安全問題的重大公共衛生事件，包括重大疫情、食藥安全事故等;各種原因人員聚集引發的風險;“生命線”風險，包括城市運行的基本保障的供水排水系統、電力系統、燃氣系統、信息通信系統等生命線系統的風險，等等。總之，以人為本研判和治理城市風險，可以幫助我們迅速發現風險源，研判風險演化趨勢，在具體的應急處置中，也能迅速把握重點，并有助于形成風險治理的全局觀。

以人為本，能在復雜局面中激發不同治理主體的主動性。例如，在城市風險治理中常常會出現“一人生病，大家吃藥”或“別人生病，我們吃藥”的情況，這是因為衡量治理的尺度不是人的需求，而是程序的要求。2019年4月巴黎圣母院火災后，我國各相關主管部門紛紛發文，地方各文博單位積極開展火災隱患排查工作，從排查數據上看，成績顯著。這表明，是可以起到風險防范作用的。但長期看，這個方法具備顯著的被動性特征，離精細化的管理要求有很大差距。一是容易間接導致基層工作把握不住重心，掌控不了關鍵，只能全盤照抄，生吞硬咽，規范動作多，自選動作少，久而久之，形式主義就自然抬頭。二是容易間接導致城市對新風險敏感性不足。新業態、新模式是城市經濟發展的必然，也必將會帶來新風險。既有的處理規范很難應對各種“黑天鵝”，只有以人為本才能不斷創新，找到解決之道。三是容易間接導致各級責任意識的缺位。在城市安全與風險治理責任網絡里，一直存在著“主動”與“被動”的問題。是“主動擔當”還是“被動應付”，既有文化理念層次上的驅動，也有機制設計上的牽引。如果總是“多做多錯、少做少錯、不做不錯”，最終將很難實現“事故問責”向“問題問責”的可持續良性發展態勢。

總之，精細化治理要避免走入越細越好、越復雜越好的誤區，就要不斷回歸初心，思考每一項舉措是否滿足人民的需要，每一項新技術的運用是否滿足美好生活的需要，以此為標尺來衡量精細化治理的成效，才能真正筑城聚人，打造創新驅動、全齡友好、生活富裕、生態宜居的公園城市發展樣本。

精細化治理要緊扣社區場景，激發全社會參與

公園城市的生活場景應是自然而有序，人民美好生活應自在且自得。精細化治理的最終目標是要人們在具體的生活場景中感受到安全、美好生活。緊扣具體的社區場景，激發社會廣泛參與的精細化治理才能落到實處，才能避免治理很費力和人民不滿意的矛盾。要通過機制創新、文化支撐、法制保障、專業賦能激發全社會參與到城市精細化治理當中。

在復雜、多變的治理環境下，要發揮好社區、基層力量，創造性的產生行之有效的精細化治理方案，還有巨大的改進空間。例如，在新冠肺炎疫情期間，社區防控創新多，成效好，打了漂亮的攻堅戰，可見社區的積極參與可以調動市民的主體能動性。但從長期看，社區風險治理還是面臨職能多、人員少、能力弱的挑戰，亟需不斷總結經驗，通過機制創新、技術賦能等多種手段建立基層風險治理的長效機制，提升基層風險治理能力。尤其要以城市基層管理組織為建設主體，社區為建設對象，用好專業力量、社會力量，理順居委會、業委會、物業等主體的關系，培育社區風險防范能力。從共建和監督兩個方面夯實城市管理的基礎，還要加強基層賦權力度，鼓勵讓渡機制，培育自選動作的形成環境，設計包容度較高的組織程序、執行程序和考核程序，盡快扭轉城市風險治理“倒三角”型架構，發揮好基層力量。

調動社區的力量，激發全社會參與的精細化治理，不是政府的職責退后。政府作為金字塔尖的力量，要制定管理的目標和確定標準，還要在機制上進行創新，形成政府主導、市場主體、社會主動的長效機制，激勵、引導全社會主動參與。

調動社會的主動性，除了機制創新，必須認識到文化是最能潛移默化人類行為的力量。成都歷史文化悠久，公園城市的基層治理，應充分尊重本地文化，發揮文化的力量。如果把城市比喻為一個人，文化對人的行為方式影響體現在方方面面，更像一個人的習慣。尤其在基層治理層面，文化的影響力更明顯。要存異求同，促進意識合力的形成。要認識到不注重“差異性”，則無法形成“合力”這一客觀規律。

要加強法制保障作用。法律是治國之重器，良法是善治之前提。要結合城市發展過程中出現的新情況、新問題，抓緊填補法律體系漏洞，不斷完善分級負責、分類管理的機制，健全制度、改進標準，加強普法，提升不同主體的責任意識。要特別重視如何考慮發揮黨內法規制度去補短板，強弱項、促成效，重點完善執法缺位的追責問責機制。

實現城市精細化治理水平的提升，要賦能不同治理主體，特別是基層單位。基層不僅是治理系統的手和腳，更是具有臨場決策能力的“頭”，是信息的采集者，是具體防控舉措落地的實施者，高效的基層治理單元是具備城市風險治理系統所有功能的“分體”，只有賦能基層，才能確保管理單元不斷分化、管理顆粒度不斷細化的過程中，仍保有強韌的風險防控能力。在技術賦能的同時，要做到標準賦能，確保“做正確的事”和“正確的做事”。例如，在確保安全防控風險方面，要結合城市運行重大風險的特點，圍繞“應急管理系統”的八項功能，設計“信息流”和“業務流”，突破應急管理工作“危”和“累”的怪圈，用標準化的流程確保“做正確的事”和“正確的做事”。要因地制宜，知識賦能，確保不同層級的治理主體統一行動又靈活機動，做到“個性”中體現“共性”，發揮專業團隊作用，為各級治理主體提供智力支持。

在智慧城市建設升級的過程中提升精細化治理水平

成都提出打造新型智慧城市發展樣板。根據《成都市智慧城市建設行動方案（2020-2022）》，到2022年，成都市智慧城市架構體系基本完善，“城市大腦”全面提能，數據要素高效流轉，智能設施廣泛覆蓋，基本實現政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”、社會訴求“一鍵回應”、生活服務“一碼通城”、風險防控“一體聯動”、產業發展“賦能提質”，城市智慧治理水平明顯提升。

智慧城市水平提升，是精細化治理水平提升的機遇期、窗口期。一方面，當前城市安全普遍面臨著風險疊加化、風險管理碎片化、政府監管單一化的難題和現象;另一方面，城市安全與風險治理具備“多主體、多部門、多事務、多維度”的特征。這兩點決定了我們的工作需要加大信息共享的力度，需要讓信息“跑”起來，將城市諸多要素全部納入信息化監控范圍。如果這些工作還是靠腿、靠嘴、靠筆，就很難把有限的城市安全管理資源和精力，投入到重點工作、重點領域和重點方向上去。智慧城市建設可以將城市管理下沉至社區、園區等微單元，通過實時管理、溯源管理、預測式管理等手段，實現精細化治理。隨著數字化手段在社區衛生、公共安全和社會服務管理等領域的滲透，可以實現組織結構、運作機制和服務流程等多方面的協作與創新，會為城市治理創造巨大動能，成為治理變革的突破口，進而整合和共享各行業、各系統和各部門的信息，為社會和市民提供一體化、全方位的社會管理服務，技術動能逐漸轉變為機制、制度優勢。

在新冠肺炎疫情應對中，不少城市迅速打通數據壁壘，通過共享疫病防治數據信息，快速準確將疫情通知各部門，同時通過大數據排查重點防疫人群，迅速形成了疫情防治最小單元格和社區共治體系，取得了良好效果。但應該看到，智慧城市的建設一般分為前期基礎設施建設、中期數據處理設施建設和后期的服務平臺建設、場景應用。對于我國城市而言，這一過程基本同步，邊建設、邊應用，經過幾年發展，城市數字化在很多領域仍然存在“無協同”、“協而不同、同而不深”、“信息孤島、數據壁壘”的現象，這是下一階段主要要解決的問題。在城市風險治理中，要聚焦“人、機、環、管”四個安全要素，通過數字化、信息化和智能化全面提升城市風險治理工作的“數據化觀、信息化管、智能化防、智慧化統、現代化救”的效能，實現效率變革。

在效率變革的同時，不能忽視城市文化的人文關懷。5G網絡、數據中心、人工智能、物聯網建設等新型基礎設施建設代表并非“冰冷”，要用科技向善的理念引領數字技術的開發和應用，實現以人民為中心的治理，讓城市風險治理數字化精細化轉型帶著溫度落地，實現動力變革。

精細化治理是系統工程，要從大處著眼，也要從具體場景入手，尤其是在城市發展已經達到一定水平之后，更需要聚焦人民生活的具體場景，俯下身將工作做細做實。在成都公園城市的建設中，使“青山綠道藍網”呼應的公園城市空間形態、“軌道公交慢行”融合的公園城市運行動脈、“生產生活生態”相統籌的公園城市發展空間、“巴適安逸和美”的公園城市社區場景更加安全、和諧、美好。

作者

同濟大學城市風險管理研究院院長、教授