關于推進農村空閑房屋流轉交易的對策研究

鐘哲 孫璐

[摘要]“空心村”現(xiàn)象是我國現(xiàn)行經濟體制轉型與發(fā)展下的產物，空閑農房是一筆巨大、隱形的閑置資源。隨著國家新農村建設以及“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的提出，國家對于農村宅基地及空閑農房使用權流轉逐步放寬政策，各地也紛紛開始試點和探索宅基地及空閑農房流轉交易。

[關鍵詞]宅基地 空閑農房 流轉交易

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終將三農問題擺在國家發(fā)展重要位置，以加快城鄉(xiāng)要素雙向流動，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農民增收為目標，堅持市場主導、先行先試、統(tǒng)籌規(guī)劃、合理開發(fā)，不斷深入推進“三農”體制機制改革。十九大提出鄉(xiāng)村振興的國家戰(zhàn)略，其要義是補齊農業(yè)農村的短板，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，從而建成小康社會，使中國社會主義建設達到更高的層級。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標，非常重要的是激活鄉(xiāng)村的閑置資源，實現(xiàn)人、地、錢在城鄉(xiāng)間的流動，給鄉(xiāng)村注入活力，逐步取消城鄉(xiāng)二元結構。因此推進農村宅基地和空閑房屋流轉交易，喚醒鄉(xiāng)村閑置資源，為鄉(xiāng)村引進新產業(yè)新業(yè)態(tài)是促進鄉(xiāng)村振興非常重要的手段和必然途徑。

1? 政策背景

農村宅基地和住宅是農民的基本生活資料和重要財產，也是農村發(fā)展的重要資源。近年來，國家城鎮(zhèn)化快速推進，農業(yè)轉移人口數(shù)量不斷增加，農村宅基地和住宅閑置浪費問題日益突出。積極穩(wěn)妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作，對于增加農民收入、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和推動鄉(xiāng)村振興具有重要意義。為確保此項工作有序實施、落到實處、惠及農民，2018年1月頒布的《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中首次提出，“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。”中農辦、農業(yè)農村部也分別于2019年9月11日和2019年9月30日發(fā)布了《中央農村工作領導小組辦公室 農業(yè)農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》《農業(yè)農村部關于積極穩(wěn)妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》兩個宅基地和空閑房屋使用的專門文件，對農村空閑宅基地及農房的有效利用起到了非常重要的指導作用。

2? 概念論述

宅基地是農村集體經濟組織以劃撥方式分配給內部成員用于建造住宅的集體用地。宅基地的所有權歸集體組織，使用權歸農戶。空閑農房是指未經流轉且無人居住或使用的閑置農村住房。農村宅基地及空閑房屋流轉是指農村宅基地及農民房屋使用權人出租、抵押、贈予、轉讓宅基地及房屋使用權的行為。

3? 交易難點

3.1? 交易主體限制

農村房屋流轉的主體主要涉及宅基地所有權人、房屋所有權人和受讓人。對于宅基地所有權人，法律、政策都明確規(guī)定為集體所有，而農房的所有權人應為農戶。根據(jù)我國“房地一體”的法律原則，房屋轉讓必然涉及土地使用權的變更，由于我國對宅基地使用對象有明確的限制規(guī)定，造成附著于土地之上的農房也處于流轉受限的狀態(tài)。

3.2? 價值評估困難

農村房屋的價格往往是由地價和房價組成，價值評估直接關系到交易雙方的利益問題，而價值評估公信度的好壞影響農民參與流轉的意愿。但由于農村空閑農房受宅基地價格、所在區(qū)位、配套資源等因素影響，評估價值差異很大，評估結果很難做到客觀、準確，且市場上從事資產評估的專業(yè)機構大多不愿承接此類業(yè)務，造成評估規(guī)范化、專業(yè)化水平不高，評估價格往往過低，導致農民流轉的積極性不高。

3.3? 制度體系缺失

現(xiàn)階段，我國農村閑置宅基地和空閑農房流轉在宅基地取得置換、產權明晰、抵押擔保、入市轉讓、有償使用、自愿退出及民主管理等涉及流轉交易各個環(huán)節(jié)并未形成一套制度體系，在實際操作過程中缺乏有效的政策支撐，無法按照市場需求從規(guī)范化、制度化角度引導和推進農村空閑農房進行流轉。

3.4? 確權難度較大

《憲法》第10條規(guī)定：“……宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”因此，根本法已明確宅基地所有權為集體所有。《土地管理法》第8條第2款規(guī)定：“……宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”則更進一步明確了宅基地所有權歸農民集體所有。但宅基地到底歸哪一級集體所有，仍有不同意見。

當前，國家針對宅基地實行的長期無償使用制度以及有償高價轉讓農村房屋的行為，導致宅基地有權人和房屋有權人之間形成了利益沖突，造成確權難度增大。

3.5? 交易亟待規(guī)范

在未成立專業(yè)的農村綜合產權交易平臺前，多數(shù)農村宅基地、空閑農房交易都由農戶或村委會等組織發(fā)起，流轉交易具有一定的自發(fā)性、隨意性，且交易流程不嚴謹、不規(guī)范，交易過程缺乏專業(yè)的第三方鑒證，容易引起交易糾紛和矛盾，不利于農村資源的有效整合、利用。

4? 案例分析

安徽省是全國農業(yè)大省。新中國成立70余年來，特別是黨的十八大以來，安徽省認真貫徹落實黨中央、國務院關于“三農”問題及鄉(xiāng)村振興等一系列重大戰(zhàn)略決策部署，出臺了一系列配套惠農政策。2010年，在安徽省推進城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略進程的大背景下，安徽省農村綜合產權交易所應運而生，主要立足于“三農”，為各類農村產權交易主體提供場所、設施、政策咨詢、發(fā)布交易信息、組織交易、對交易行為進行鑒證。10年來，安徽省農交所搭建了“省（市）-縣-鄉(xiāng)”三級聯(lián)動的運行架構，促進了省內農村產權有序流轉，并積極探索和實踐閑置宅基地和空閑農房流轉交易。

《安徽省人民政府辦公廳關于支持利用空閑農房發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的意見》（皖政辦秘〔2017〕296號）明確指出，推進全省空閑農房開發(fā)利用，促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，增加農民財產性收入，助力美麗鄉(xiāng)村建設。筆者以安徽省農交所關于農村閑置宅基地及空閑農房流轉交易案例進行研究分析，進一步探討在流轉交易過程中的實踐做法。

案例一：按照政府引導、市場化運作拓展模式，安徽省滁州市與安徽省農交所進行全面合作，依托安徽省農交所搭建了全市統(tǒng)一的農村產權交易平臺。滁州市南譙區(qū)近幾年在積極盤活農村閑置宅基地和閑置住宅方面先行先試，緊緊依托省農交所平臺挖掘市場資源，規(guī)范流轉交易環(huán)節(jié)，變“死資產”為“活資產”，充分釋放改革紅利，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，壯大村級集體經濟，增加農民財產性收入，推進美麗鄉(xiāng)村建設，促進鄉(xiāng)村全面振興。

（1）井楠模式——房旅融合。井楠村閑置宅基地面積約2.6萬平方米，閑置住宅數(shù)量為148幢，閑置住宅面積約1.1萬平方米，該村將閑置宅基地和閑置住宅盤活利用與美麗鄉(xiāng)村建設和文旅項目有機結合，通過閑置農房加固改造，以村集體名義流轉閑置住宅和閑置宅基地等方法，打造井楠村特色旅游文化。截止到目前已流轉33戶閑置住宅，面積約7000平方米，其中19戶有償退出宅基地，14戶統(tǒng)一安置住房。下一步將繼續(xù)流轉約1800平方米建設民俗制茶廠。現(xiàn)在，井楠村人均年收入已達1.4萬元，村集體收入從2014年零收入的“空殼村”，提高到2019年的15.6萬元，再到2020年上半年的13.6萬元，實現(xiàn)了“三級跳”。

（2）太平集模式——地產融合。太平集村共有閑置住宅數(shù)量為24幢，閑置住宅面積約2490平方米，該村通過閑置農房改建小木屋等方法，打造太平集村紅色旅游文化，截止到目前已流轉13戶閑置住宅，面積約1280平方米，均為有償退出了宅基地。盤活利用閑置宅基地4.1萬平方米，通過村集體股份經濟合作社與合肥藍石集團達成合作協(xié)議，占股約20%，共同建設“詩意田園”木屋旅居營地項目。

（3）姑塘模式——宅業(yè)融合。姑塘村位于城鄉(xiāng)結合區(qū)域，清流河、勝天河穿村而過，位于清流河畔的回莊、崔家灣、鐘大郢、東小郢4個村民組及杏塘、姑塘小學、勝利小學基本閑置，可盤活宅基地約10.7萬平方米，該村計劃使用4萬平方米用于安置房建設，6.7萬平方米入股合作企業(yè)，打造精品民宿、河堤自行車賽道、采摘園、農家樂等旅游觀光項目。

案例二：2017年8月8日，廬江縣湯池鎮(zhèn)果樹村第一批民宿項目在省農交所順利交易，2017年11月6日，廬江縣湯池鎮(zhèn)第二批民宿項目再次在安徽省農交所順利成交，中標價分別為每年52萬元和每年43萬元。這兩個利用“空心村”整體打包開發(fā)民宿項目擬投入資金3.5億元，已于2019年建成，將為附近居民帶來土地租金、民宿區(qū)務工、輔助商業(yè)服務等實實在在的福利。該項目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)牽頭引導村委會通過省農交所農村產權流轉平臺進行操作，通過宅基地置換和有償退出的方式，事實形成了兩個無人居住的“空心村”，由于地處山凹環(huán)境優(yōu)美，湯池鎮(zhèn)擬引資打造中高端名宿項目。為解決投資主體受限的問題，省農交所提出土地使用權租賃的建議，并依據(jù)《合同法》采取租期10年，到期延租10年，項目得以順利成交。事實證明，該項目的操作模式也完全符合2019年9月11日發(fā)布的《中央農村工作領導小組辦公室 農業(yè)農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》的相關要求，此舉為“空心村”綜合整治和鄉(xiāng)村振興提供了可執(zhí)行、可復制的操作模式，這也是省農交所積極落實十九大報告精神，響應中央“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”號召，推進農村閑置宅基地和閑置農房交易的一次嘗試和探索。

案例三：2018年11月安徽省農交所受廬江縣萬山鎮(zhèn)長沖村村民委員會委托，對廬江縣萬山鎮(zhèn)長沖村55.243畝土地使用權（含農房）進行公開租賃，2018年12月5日確定了承租人，項目總租金2209萬元。該項目經農房所有農戶集體委托村委會對外招租流轉，設置了后續(xù)建設投資要求和相關優(yōu)惠條件，計劃投資建設總額達1.5億元，改造建設精品民宿36套，預計項目建成后可以帶動周邊100至200人就業(yè)，可極大地促進當?shù)氐慕洕l(fā)展，同時每年為村集體增加直接經濟收入110萬元。農戶共同委托通過村集體名義利用農村產權交易專業(yè)平臺對外招租，充分發(fā)揮了規(guī)模化效應，最大限度地體現(xiàn)了農戶個人資產和集體資產的價值。

以上案例的成功操作對安徽省乃至全國閑置宅基地和空閑農房流轉交易起到了一定的借鑒和參考作用，值得深入研究和探討。

5? 建議對策

5.1? 完善制度體系

2020年施行的新《土地管理法》規(guī)定，國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。不過，《土地管理法》并未詳細規(guī)定宅基地能退給誰，或者誰可以買宅基地使用權。而這將直接影響到宅基地流轉的可操作性。因此，需進一步健全和完善制度體系，加快出臺《土地管理法》針對農村宅基地、空閑農房的交易辦法。同時，各地在試點地區(qū)經驗基礎上，積極探索閑置農房流轉交易規(guī)則和途徑，逐步形成從國家到地方多層次的農村宅基地、空閑農房流轉交易工作制度體系。

根據(jù)流轉實踐，可以將宅基地流轉分為包含宅基地資格權的轉讓和基于宅基地“三權分置”的宅基地使用權租賃。前者的受讓主體應嚴格限制為集體組織或內部成員，而后者的承租主體應根據(jù)中農辦、農業(yè)農村部《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》規(guī)定，在交易辦法、規(guī)則未出臺之前可適用《合同法》的相關規(guī)定。

5.2? 依托農村產權專業(yè)平臺交易

雖然現(xiàn)行政策法律限制了農民宅基地使用權的流轉，但是隨著城鄉(xiāng)一體化進程的推進，在城市郊區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地市場相對活躍的農村，農民自發(fā)的宅基地出租、抵押、互換、買賣等流轉實踐業(yè)已突破了政策法規(guī)的限制，由于缺乏公開的市場及價格機制，宅基地交易信息不透明，難以形成公平的交易價格，交易雙方的權益難以得到有效保障，極易引發(fā)交易糾紛，造成國家稅收的大量流失。因此，依托專業(yè)的農村綜合產權交易平臺發(fā)布交易信息、組織交易、進行鑒證，既規(guī)范了閑置農房使用權流轉的程序和資料要件，又規(guī)避了可能產生的各類矛盾糾紛，有效防控了農村產權交易風險、基層腐敗，對維護交易的合法性、公平性和保障交易雙方當事人的合法權益具有積極意義，是進一步推進農村空閑房屋流轉的必要途徑。農村綜合產權交易平臺應加強市場調研和多方聯(lián)動，運用“互聯(lián)網+農村產權交易”優(yōu)勢，完善平臺線上交易功能，并同步開展線下試點培訓，充分發(fā)揮農村綜合產權交易平臺在促進農村要素升值、壯大鄉(xiāng)村集體經濟、促進城市要素下鄉(xiāng)等方面的重要作用，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地實施。

5.3? 建立評估機制

開展農村空閑農房流轉交易，需要在客觀、公正的基礎上對資產價值進行專業(yè)性評估，資產評估是專業(yè)人員根據(jù)有關資料對資產在某一時點最可能的市場價值的估計和判斷的活動及過程。第三方評估機構根據(jù)資產所在區(qū)位、宅基地價格、周邊配套資源等因素，為交易雙方提供專業(yè)的價格指導，最大限度保障農民權益。由于評估機構的中立性，對于交易雙方當事人來說都容易接受，在組織交易過程中，可委托農村綜合產權交易機構從評估機構備選庫選擇第三方評估機構予以評估。因此建立健全具有權威性、科學性的價值評估機制十分重要，應當鼓勵具有資質的第三方評估中介機構參與農村空閑農房價值評估。

5.4? 統(tǒng)一確權標準

農村房屋確權登記制度還有待完善，我國房屋管理部門與土地管理部門對房屋和土地分別管理，也造成在房屋確權登記手續(xù)辦理上相互推諉。再加上一些歷史遺留問題，比如集體土地權屬邊界、界址勘察不夠細致，實行市場經濟以后，基于土地升值的利益驅動，很多相鄰村莊在邊界問題上扯皮，也影響了農村房屋登記辦證程序的進行。同時宅基地所有權歸哪一級集體所有，法律法規(guī)并不明確。筆者認為，若一宗宅基地上同時存在包括村在內的多級多個所有權主體，則應當確權與村民組，這是因為宅基地歸村民小組所有，有利于提高管理效率，保護農民的權益。對于農村房屋所有權人或稱宅基地使用權人，《土地管理法》規(guī)定為特殊主體。根據(jù)宅基地流轉形態(tài)的差異，宅基地使用主體可以分為原始主體和受讓主體。受宅基地使用權生活保障功能制約，原始主體只能為農村集體成員或者法律規(guī)定的其他特殊人員，集體無權將宅基地使用權出讓給本集體以外的其他人員。但在“三權分置”后的農村房屋使用權流轉中，受讓人的資格，不宜以本集體成員為限，應該完全放開，最大限度地體現(xiàn)其價值。在實踐過程中，由于資源的稀缺性和各方利益博弈，不少企業(yè)和個人通過農村集體產權交易流轉獲得宅基地使用權等情況越來越多，也給空閑農房交易帶來了一絲曙光。

6? 結語

隨著國家城鎮(zhèn)化進程加快，農村勞動力人口快速向城鎮(zhèn)轉移，一部分進城務工的農民購買城鎮(zhèn)住房后定居在城鎮(zhèn)，形成了大量的“空心村”，同時還有一部分農民富裕后在農村重新建房。移居城鎮(zhèn)以及舊房不拆建新房等農村普遍現(xiàn)象，導致大量農村房屋處于閑置或半閑置狀態(tài)，一定程度上造成了農村土地資源的浪費與流失，阻礙了鄉(xiāng)村振興與發(fā)展。

根據(jù)安徽省內部分縣市的流轉實踐，農村產權交易專業(yè)平臺和機構應在促進農村要素升值、壯大鄉(xiāng)村集體經濟、促進城市要素下鄉(xiāng)等方面發(fā)揮更加重要的作用。只有不斷完善宅基地退出機制，鼓勵農民退出宅基地，集體組織對于愿意退出多余宅基地的農民對其宅基地上的房屋按照市場價格作價進行回購，保障農民的財產利益，才能實現(xiàn)宅基地及空閑農房流轉市場的繁榮發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宏偉目標。

參考文獻：

[1]《農村房屋流轉的障礙分析及對策探討》（山西原平市規(guī)劃勘測局 郭靜媛）。

[2]《紹興激活閑置農房 推進鄉(xiāng)村振興的實踐與思考》（浙江省紹興市農辦 呂永江）。

[3]《農村房屋流轉的障礙分析及對策研究》（章合運）。