應急救災志愿服務指揮協調機制的構建

王春艷 劉亞萍

應急志愿服務是政府資源與非政府資源以應急管理為導向，遵照一定的法律法規進行協調整合，按照一定的應急救援方向和需求，將社會中的人、財、物等資源轉化為強大應急能力的活動過程。社會力量以志愿服務的形式參與危機和風險治理，一方面可以增強公眾應對危機和風險的信心；另一方面可以提升多元主體參與風險治理的程度，降低風險治理的成本。當前，志愿者及志愿服務在應急救災中發揮著越來越重要的作用，但也暴露出一些問題和缺陷。探索構建應急救災志愿服務統一指揮協調機制，對于充分利用一切內外環境因素化解志愿服務面臨的困境、促進志愿活動可持續發展具有重要的社會意義和實踐價值。

一、應急救災志愿服務中存在的問題

在應急救災實踐中，政府為社會力量參與應急管理提供的制度性渠道仍顯不足、不暢，非政府力量的組織化、專業化程度及可持續潛力低，與政府沒有良好的合作機制，導致協調指揮上的無序現象。

（一）志愿服務對應急救災工作的參與度不足

在應急救災工作中，大部分志愿服務以各類社會組織為載體展開，而現實中社會組織的參與難以貫穿應急管理全過程，呈現片段化、碎片化與被動化傾向。同時，社會組織參與應急管理工作主要集中于救災與災后恢復階段，對于減災與整備階段的應急管理參與則十分有限。在我國應急預案體系中，社會力量的參與往往作為一個基本原則被強調，而對具體納入、淘汰、培育以及合作方式卻缺乏深入的制度建構，志愿服務實際上未能參與應急救災全過程。

（二）志愿服務參與應急救災協同機制不完善

主要表現在兩個方面：一是志愿服務組織和政府部門之間目前沒有建立起政社聯動機制，使得志愿服務難以在政府的全力推進下做到有序參與、有效補充；二是社會組織之間、志愿服務組織之間連接性不強，往往只是火線攜手，許多情況下僅有線上接觸，甚至出現因志愿服務內容相同、相似而陷入無序競爭的情況。

（三）志愿服務尚未全面有機地融入社會治理

我國當前的志愿服務大多集中于扶貧濟困方面，應急救災尚未融入社會治理諸領域、各環節。公眾對志愿服務的認知仍主要局限于個人奉獻精神和崇高品質層面，對志愿服務在社會構建和家國同構層面的作用認識不足。

（四）應急志愿服務缺乏相關預案

一些地方在疫情防控中對志愿者管理缺乏有效的統籌協調，對防疫志愿者尤其是大量未注冊的社區防疫志愿者管理的規范性較差。不少地方在防疫志愿者的招募、注冊、培訓、權益保障等管理環節缺乏明確要求，防疫實踐中存在各行其是的問題。應急志愿服務沒有統一要求，基層社區根據需要自行招募應急志愿者，管理流程不夠規范。

二、構建應急救災志愿服務指揮協調機制

建立高效的應急管理統一指揮協調機制，是推進社會治理現代化的題中應有之意。應急救災志愿服務因其巨大的社會動員力，理應成為應急救災工作中綜合協調機制建設的重要內容。具體應做到以下幾個方面。

（一）構建常態應急救災社會動員體系

應急救災的社會動員應突破以往“現用現招”的緊急動員方式，在常態條件下，通過公共性培育和公共安全教育，引導社會公眾樹立戰勝危機和風險的信心，能夠在危機和風險來臨時自覺投入應急救災全過程，為非常態下政府進行社會動員奠定基礎。同時，增強非政府力量自發、有序參與應急救災的能力，加大“全國志愿服務信息系統”平臺宣傳力度，使有志愿服務意愿的人士能夠找到適合自己的志愿服務項目和活動。充分利用官方線上平臺開展網絡志愿服務活動和網上公益宣傳，實現志愿服務宣傳的線上線下同頻共振。

（二）完善對接、引導和指揮機制

針對各類突發重大災害、公共衛生事件提前制定應對方案，完善規范化流程，明確力量調用、現場指揮、物資保障等方面的要求，提高志愿服務快速反應能力，確保服務過程科學安全有序。積極培育應急志愿服務專業組織和團隊，建立醫療、消防、救援、科技、心理疏導等各類專業志愿者隊伍，做好登記管理，加強培訓演練，完善調用機制，確保其在發生重大突發事件時召之即來、來之能戰。各地志愿服務工作協調機構應依據《志愿服務條例》以及國家和地方各級突發事件應急預案，編制應急志愿服務專項預案，具體內容應包括：強調志愿服務協調機構在應急志愿者招募、培訓、督導、權益保障等方面的作用，讓應急志愿者管理有章可循；設置標準化的應急知識培訓內容和演練方案，特別是將傳染病防控等應急基礎知識納入志愿者培訓內容；發揮志愿服務培訓基地作用，開展面向政府部門及企事業單位的短期培訓，引導各單位將志愿服務意識融入具體工作安排。

（三）建設各方力量協同的應急管理體制

一是建立政府、社會、公眾間“自救、互救、公救”相結合的應急管理互動合作關系。由應急管理部門牽頭，梳理和完善應急管理方面的政策法規、行業標準，加強政策法規之間的統一性、協調性，鼓勵和促進應急管理領域的社會組織進行整合，以免任務重疊、資源浪費。同時開展經常性培訓，加強不同類型突發事件應急志愿服務的人才培育和陣地建設。二是構建志愿服務組織與政府部門在重大突發公共事件應對方面的信息溝通機制和應急救援快速協調機制，完善與政府部門在風險預防和處置環節的組織、協調、指導和保障。通過網絡互聯、平臺互融，實現跨地域、跨領域、跨系統、跨部門的數據匯集、資源共享、供需匹配、管理協同。健全屬地或區域間與政府協同應對重特大突發事件的應急志愿服務隊伍，針對跨地區、救援難度大的應急事件，按照有關標準和規格為應急救援志愿服務隊伍提供應急技術裝備，以發揮志愿服務在先期快速處置方面的優長。三是通過開展應急救災志愿服務項目征集大賽、優秀志愿服務項目評選等活動，依托志愿服務培訓基地、社會組織服務中心等陣地，不斷加大志愿服務項目開發、合作交流、業務支持的力度。四是搭建突發事件應急管理多元主體協同治理平臺。由地方政府根據本地特點建立與省級應急指揮平臺相兼容的應急指揮平臺系統，共享應急救援信息，統一調配應急救援力量。五是發揮好黨組織和黨員的力量，持續廣泛組織開展黨員志愿服務活動，以黨的強大引領力、組織力增強志愿服務的執行力、戰斗力，確保志愿服務沿正確方向發展。

（四）完善應急救災志愿服務信息管理制度

內蒙古新時代文明實踐指揮調度系統免費向全區各地各單位，各新時代文明實踐中心、所、站開放，由實踐雜志社項目承建小組全程提供業務培訓和技術保障。內蒙古新時代文明實踐指揮調度平臺/供圖

地方政府可通過應急救災志愿者及組織登記制度，確保能夠與志愿者、志愿組織隨時進行信息交流，同時為公共危機治理設立志愿者數據庫。依托“救災志愿者中心”制度，在災害發生時直接負責聯絡協調有關部門，根據需求招募、協調、派遣志愿者，并為志愿者提供支持和保護。在志愿服務信息管理方面，內蒙古在全國率先建立了省級新時代文明實踐指揮調度系統。要進一步用好用活已向自治區各地各單位，各新時代文明實踐中心、所、站開放的內蒙古新時代文明實踐指揮調度系統，使其核心功能——全區五級六類志愿服務組織數據庫和三級群眾需求信息庫成為應急救災志愿服務的強大支撐，通過大數據分析實現志愿服務提供和群眾需求的精準對接。

（五）依托社區建立志愿服務常態聯系機制

社區貼近應急救災第一線，也與志愿服務組織及志愿者聯系密切，在應急管理中可以發揮“第一響應陣地”的作用。在應對重大突發公共事件時，可通過“志愿服務 + 社工”的組織平臺，將緊急救援、過渡安置和災后重建階段的救災需求信息反饋給政府部門和民間組織。同時，應急志愿服務要以社區需求為導向，因地、因人、因時根據災情演進中社區居民的動態需求靈活提供相關服務。而在平時，應急志愿服務必須扎根社區，針對重點人群和個性化需求，聯動社區內外各方力量“積極響應、接訴即辦”，開展基于需求的具體服務。社區可整合資源力量，建立與文明實踐試點地區對口聯系、定向幫扶機制。

總之，我們要通過構建統一指揮協調機制進一步吸納社會組織進入應急準備中，增強志愿組織對應急管理的信任與積極性，實現政府危機治理與應急救災志愿服務的良性互動，為治理公共危機、保護民生福祉提供保障。