分工深化、去依附與鄉村政經分開改革

陳明

關鍵詞廣義分工 依附性 鄉村治理 政經分開

現代化的本質是人的現代化，人的現代化離不開能力的提升，這既包括個人能力也包括共同體（社會）的整體能力。而促進人類能力發生質的提升的，則是分工的出現與拓展。因此，在定義和討論現代化有關問題時，首先要扣住分工這個線索。一個現代化鄉村的基本特征是：農業勞動生產率達到較高水平，城鄉要素得以自由流動，農業產業政策與農村社會政策相對分離，鄉村經濟活動和社會治理實現專門化、專業化。① 表面上看，鄉村治理水平與經濟發展水平具有明顯的相關性。其內在邏輯是：經濟發展水平高意味著該地區經濟活動的專業化、市場化程度高，其背后是經濟分工的深化與拓展;這種情況下，人被卷入市場的程度加深，原有社會結構對人的束縛變弱，社會治理必然更為順暢。從這個意義上講，鄉村治理現代化的一個重要前提是鄉村經濟社會分工的深化與拓展。本文的主旨即在于討論分工深化、鄉村依附性關系解體與鄉村經濟社會活動專業化之間的內在邏輯。

一、經濟分工、擴展秩序與現代化的起點

長期以來，人們比較重視勞動分工的經濟效應，但對分工的社會效應及其擴展秩序認識不夠。不理解分工的政治社會意義，就難以把握人類社會現代化進程的本質，也就難以理解鄉村現代化的真實意涵。

1.經濟分工及其擴展秩序

亞當·斯密在《國富論》的開篇即提出：勞動生產力的進步是分工的結果;人性中互通有無、物物交換和互相交易的傾向，是分工產生的根本原因;分工的興起和深化，往往為市場規模所局限。① 這是理解經濟分工的三條基本認識。斯密在提出分工理論時，主要關注的是分工在提升勞動生產率方面的作用，至多拓展到分工深化與市場規模的相互促進。而時至今日，分工的無限深化已經被視作現代經濟增長的根本原因。

古典經濟學理論認為，商品交換和遠距離貿易推動了專業化和分工的產生。專業化是個體（組織）在已知的約束條件下作出經濟決策的結果，專業化抉擇的網絡化則帶來了分工的深化。專業化直接增強了個體（組織）的生產能力，分工的無限深化則帶來全局性的報酬遞增。二者互為表里共同促進了共同體（社會）總體能力的提升。這種能力，一方面表現為社會物質財富的極大涌流，財富積累的速度以幾何級數增長;另一方面，又表現為財富“普及于社會一切不同的階級”，②人與人在經濟方面的平等大大增進了。

大規模分工的社會，財富積累和經濟平等水平顯著提升，進一步催生了社會其他方面的進步，這也就是哈耶克所說的“擴展秩序”，③或者稱之為“廣義分工”。如果要對這一演進過程作一簡化分析，大體可以將其概括為：交換、分工、財富、產權、競爭、道德、法治、自由，等等。在這個過程中，分工具有超邊際特征，不僅局限于經濟領域中的超邊際，而且從經濟分工跨越到社會各領域的分工，即促進了政治、經濟、法律等不同領域的專門化、專業化。這已經超越交換或者交易的本能行為，毋寧是財富擴大到一定程度后為維護財富和競爭秩序而演化出的制度安排。

2.分工擴展秩序的社會歷史意義

馬克思也認同分工所帶來的擴展秩序。他認為，分工除了擴展到經濟領域以外，還擴展到社會的其他一切領域，到處為專門化、專業化的發展，為人的細分奠定基礎。④ 不僅如此，馬克思還對分工擴展秩序的社會歷史意義進行了詳細闡述，其內在邏輯大體包含以下機制：

一是勞動分工擴展為社會分工?！白匀坏牟顒e，在共同體互相接觸時引起了產品的互相交換，從而使這些產品逐漸轉化為商品。交換沒有造成生產領域之間的差別，而是使不同的生產領域發生關系，從而使它們轉化為社會總生產的多少互相依賴的部門。在這里，社會分工是由原來不同而又互不依賴的生產領域之間的交換產生的。”⑤二是分工預示著共同體的終結?！吧唐方粨Q是在共同體的盡頭，在它們與別的共同體或其成員接觸的地方開始的。但是物一旦對外成為商品，由于反作用，它們在共同體內部生活中也成為商品。”⑥ 這種趨勢一旦展開，共同體也就離解體不遠了。三是分工帶來了個人的獨立?！拔覀冊酵白匪輾v史，從事生產的個人就越不獨立，越從屬于比較大的整體”，他本人就是“共同體的財產”。而分工將個人力量轉化為物的力量，分工的進一步擴大帶來了生產和交往的分離，并由此帶來了社會關系的必然獨立化。⑦ 這為現代社會秩序奠定了基礎。

馬克思進一步討論了高度工業化條件下分工所帶來的人的異化與復歸。在他看來，分工只能靠分工不斷深化加以消除。⑧ 然而，分工和專業化水平也并非越高越好，因為分工深化會帶來交易成本的上升，最優的分工水平應該能夠在專業化所帶來的報酬遞增與交易成本之間達成某種平衡。但在發展中的一個重大悖論是，一個社會的專業化和分工程度越高，與交易有關的衡量成本便越大，發明有效倫理道德準則的成本也就越大。諾斯認為這一自相矛盾的難題，乃是發源于第二次經濟革命的近代社會中許多問題的根本原因。⑨ 專業化和分工意味著社會復雜程度的加深，如何在一個高度復雜的社會中建立公正的社會秩序，是人類面臨的時代命題。本文討論的鄉村社會分工和治理問題，很大程度上即寓于這一悖論當中。

3.低度分工水平下的社會形態

人類借助于專業化和社會分工實現財富大幅增殖，走出馬爾薩斯陷阱，也不過只有二三百年時間。在此之前長達數千年的時間里，人類社會普遍處于低度分工水平狀態。要認識分工及現代化的真實含義，有必要對傳統社會的生存狀態作一個描述，同時這也可以為鄉村社會轉型分析提供一個參照框架。

傳統社會具有以下特征：（1）生產特征。社會分工水平很低，導致生產效率低下，物質匱乏。（2）階級特征。極少數特權者壟斷絕大部分資源，社會等級秩序比較固定，社會流動性差，窮人的生存狀況不易改善。（3）交易特征。市場不發達且貨幣化程度很低，農民只是部分參與不完全的市場，契約關系約束下的交易活動無法大規模展開。（4）治理特征。解決資源稀缺性問題依靠的是強制、慣例和權威，公共領域泛化與公共生活狹窄并存，人無隱私和自由可言，處于支配地位的是人與人、人與共同體之間的依附性關系及統治—服從關系。（5）變遷特征。傳統社會的變遷是通過“簡單再生產”完成的———不斷瓦解、不斷重建、經常改朝換代，但是社會形態并無變化。①

傳統社會里，市場化程度低，資源總量小，宗法力量強大，權勢人物往往與有限資源相結合而產生貪欲和控制欲。他們為了更好地生存，就必須奴役和剝奪別人。由此不難看出的一個道理是，低分工、低效率人群湊在一起，必然形成一個壓迫性、依附性的社會。傳統社會，實際沒有獨立的城市經濟，可以認為整個社會都是低度分工水平的社會，當然鄉村尤甚。工業革命和大航海時代以來，城市率先進入現代社會分工體系，實現了現代化;而鄉村特別是欠發達地區的鄉村長期游離于社會分工體系之外，成為落后的代名詞。鄉村社會現代化的問題，實際上也就轉換為如何使大規模分工滲透進鄉村社會，促進鄉村依附性社會關系解體的問題。

二、去依附：傳統鄉村轉型的政治經濟學

在發展經濟學的框架中，傳統鄉村的轉型實際就是一個經濟結構變遷問題，分工問題的討論也主要聚焦于其帶來的效率提升上?，F在我們認識到，鄉村依附性關系的解體同樣也是鄉村社會卷入社會分工體系的結果。但這個過程的展開在任何國家都不是一個純粹的經濟問題，而毋寧是一個政治經濟問題。因為每個國家都有自己獨特的“體制存量”。

1.傳統鄉村：分工介入和秩序擴散的最后堡壘在全球化條件下，貿易互聯、信息互通早已打破了傳統的國界，國際分工體系在動態中不斷深化。然而即便是在這樣的條件下，全世界仍然有數十億鄉村居民處于封閉和半封閉狀態，未能充分進入社會分工體系。揆諸歷史，可以發現無論是在發達國家還是欠發達國家，鄉村從來都是分工深化最后的堡壘。這一方面受到社會分工演化規律的影響，另一方面又受到社會上下層結構之間關系的制約。

就社會分工本身的規律而言，鄉村很難獨立啟動分工進程。斯密從人性中互通有無的交易傾向出發演繹出局部市場的必然性，并進而認為分工的興起與擴展受到市場規模的局限。② 波蘭尼則認為，分工真正的起點是遠途貿易，而非近距離交換。③穆勒持有同樣的認識：“在文明的早期階段，當每一地區的需求肯定都很小時，產業只是在這樣一些人當中蓬勃發展，這些人控制著海岸或通航河流，能把全世界或所有沿海地區或通航地區當作其產品的市場?！雹堋叭绻麄儯ㄠl村）離最近的非農產業太遠，以致不能把其作為吸收剩余產品的市場，從而不能靠其使他們的其他需要得到滿足，那么一般說來，就不會生產出這種剩余產品或與其相等的東西?！雹菥C上可見，傳統時代鄉村幾乎占據全局，城市尚未得到有效的發展，近距離的城鄉之間抑或鄉村內部難以形成必要的商品市場，只有通過遠距離貿易才有可能真正啟動大規模分工。

分工與城市，實際上是互為表里的;分工一旦啟動之后，必然帶來城市的崛起。正如馬克思所說：“一切發達的、以商品交換為中介的分工的基礎，都是城鄉的分離?！雹俪鞘写笠幠３霈F之后，分工深化的進程大大加快了。但這一進程卻帶有將鄉村排擠到分工體系之外的技術性格。分工深化、貿易網絡都先是在全球工商業系統中進行整合，同一地區的城鄉之間雖然在地理空間上更加接近，但全球依存度卻帶有分工聯系上的優先性。世界市場興起之后，分工主要在全球工商業也就是城市之間展開，全球化實際成為城市的全球化。這個過程中，農業產業當然會介入全球分工鏈條，但其是作為城市經濟依附者的形象出現的。更為重要的是，農業產業介入全球分工，甚至實現了農業經濟向工業經濟的轉變，并不意味著鄉村社會卷入了社會分工體系，更不意味著鄉村現代化的實現。

城鄉分離之后一定會有一個再融合的過程，但這個過程是極其緩慢的。從現代社會興起的大歷史觀來看，社會上層結構與下層結構的互動是影響這個過程的關鍵。黃仁宇對此做過深刻分析：現代化過程中，每個國家既要改組上層結構，適應新的法制;又要翻轉下層結構，以便促進社會交換;此后還要重建或改組當中制度性的聯系，實現上層結構和下層結構的適配。③ 縱觀近代以來大國崛起的歷史，因為經濟社會條件的差異，不同國家的上下層結構調整通常遵循不同順序。歷史發展的事實是：英、美等國因為缺少嚴密的一元化控制體系，一旦條件成熟上下層結構變化起來都很快;德、日等國歷史上缺少統一的中央政府，上層的政治集權與下層的社會重組成了一個合二為一的過程;中國歷史上私人產權比較發達，社會交換和分工的自由度要遠遠超過西方，但中央集權的政治文化性格不斷綿延和遞進，限制了下層結構的持續演化。

下層結構變化，歸納起來并不復雜。其實就是土地產權受到法律保護，社會領域各要素能夠公平自由交換，資金融通、人才流動、技術擴散能夠有效展開，使原來的農業社會逐步與商業社會習慣相適應。但在改革開放之前的體制中，上層對下層的禁錮和壓力不能放松，指令經濟聯通上下，分工體系難以嵌入，現代化的社會基礎始終難以形成。改革開放后，上層放松了對下層的控制，社會分工體系才得以卷入鄉村的經濟社會進程，現代化逐漸具備了實現的條件。

2.農民形態：分工深化與農民分化

改革開放以來，中國鄉村先后經歷了三波分工深化的浪潮。第一波是鄉鎮企業的興起，第二波是民工潮的出現，第三波是專業農戶的崛起。20世紀80年代，工業化開始大步前進，鄉鎮企業興起給當時的中國鄉村乃至整個中國帶來了極大的沖擊，但短短數十年間大多數的鄉鎮企業便銷聲匿跡，少量存活下來的也轉制或轉場?？梢哉f，鄉鎮企業雖然短暫地將工業分工體系引入了鄉村，但并沒有在鄉村生根發芽，也沒有能夠實質性地改變鄉村社會。20世紀90年代，城市化的大幕拉開，大量農民工涌入城市，這個過程一直持續到今天還沒有結束。這個過程中，鄉村充當的角色是為城市經濟體系源源不斷地提供勞動力供給，進城農民卷入了社會化大分工，但鄉村社會亦未發生本質變化?？偟膩碚f，前面兩波分工浪潮并沒有直接觸發鄉村的分工深化和社會進步，但毋庸置疑的是這為鄉村社會分工的啟動奠定了基礎。因為，如果沒有全局性的工業化、城市化進程，農業商品化則無從談起;如果沒有上述進程帶來的鄉村人口減少和人地關系重組，農業商品化也只會帶來過密的勞動投入，而難以轉化為鄉村的現代化。

近十年來，第三波分工浪潮大規模啟動，專業農戶崛起成為中國鄉村最典型的特征。農業的分工和專業化進程乃是積微成著、潤物無聲的，這個進程容易被感知，但要總體概括則頗為不易。我們用三個替代性的指標來反映其中的變化。一是農林牧漁業總產值與第一產業增加值的比值，自1978年以來呈總體上升態勢，體現出農業產業鏈的延長和迂回交易的增加;二是租賃作業費占直接費用的比例超過40%，已經比1978年時翻了一番，體現出農業生產內部環節分工的深化;三是特定區域內規?；N植的農作物品種在減少，各種作物的優勢區域漸趨顯現，體現出農業生產區域分工的逐步深化。① 這一波分工浪潮是實實在在地歸于農業、落在鄉村的，而其直接結果則是帶來了農民的分化。當前，就典型農區而言，鄉村中主要有三類農戶：一類是專業農戶，一類是小農戶，還有一部分處于二者之間的過渡狀態。

專業農戶，是專業化程度高、技術水平高、經營收入高的商品化農業生產者。當前作為中國農業主導形態的是商品化家庭農業生產，其直接的組織單元是家庭農場，專業農戶實際是家庭農場的人格化主體。還有一部分從事農業社會化服務的專業戶，也可以歸入專業農戶范疇。根據大致的估算，農場主直接耕種的土地超過5億畝，專業戶通過社會化服務進行管理的土地達到15億畝。② 這意味著，專業農戶已經成為鄉村振興的中堅力量。

小農戶的情況則要復雜一些。正確理解小農戶的境況和內涵，需要把握兩個關鍵問題。首先，小農戶不同于傳統社會的小農。在農民研究的傳統中，小農是有著嚴格定義的。沃爾夫指出，理解小農的一個重要前提是整個社會以小農的租稅和利潤作為社會結構的基礎，社會其他群體依賴小農供應的糧食和收入維系生存。小農這個概念，僅僅反映了剩余生產者和統治者之間的一種不平等的結構性關系。③ 顯然，今天的小農戶是不符合這一基礎條件的。其次，絕大多數所謂小農戶不是真正意義的農民。現在作為小農戶主體的是老弱婦幼等留守人群，這部分人的主要收入不是務農，而是城市家人匯回工資;他們中的一部分已經將土地流轉出去，剩余部分或許也干一點農活，但主要的農業生產是依靠社會化服務組織完成的。從這個意義上講，絕大多數所謂小農戶已經不是通常意義上的農民，他們是城市化的留守者。

無論專業農戶還是小農戶，都是分工深化的結果。專業農戶是第三波分工的直接成果，而小農戶實際是第二波分工的“家庭剩余”，以家庭為單位看實際也已經納入了社會分工體系。目前的鄉村社會中，無論是專業農戶還是小農戶，都具有獨立對接市場的權利和能力，只是具有不同的核算方式;二者都已經超越了傳統時代低度分工水平下的農民的特征，成為具有獨立行動能力和價值取向的行為主體。

3.現代鄉村：專業農戶崛起與依附性的衰落

關于個人和共同體的進化問題，馬克思提出了“人的依附關系”—“人的獨立”—“自由個性”三個階段的演進圖式。④ 今天的中國鄉村，歷經坎坷終于走到了人的獨立性這一步，站在了現代化的門檻上。其核心邏輯無外乎列寧早已說過的“獨立地和市場發生關系，同時造成人格的提高”⑤。

一些保守主義者認為，農民在現代化的過程中，遭遇了“強制商品化”被迫卷入資本主義的商品關系當中，從而喪失了自我維持再生產的自由。⑥ 這種認識很大程度上來自一些論者的想象，在理論上是膚淺的。一百多年前，孟德拉斯在法國農民身上看到的景象是：在傳統世界中得到塑造的農民可以悠然自得地在現代世界中活動。一旦那些“經濟動機”并入嚴密的和有意義的經濟規則，就會立刻被農民所接受。當這些缺乏文化的莊稼漢走出農場時，會以驚人的可靠直覺去創立一些全新的和非常適合現代要求的機構（如：農業技術研究中心、農業集體利益協會、家庭鄉村培訓所，等等）。最終，現代農業核算方法導入了法國，這正是在他們的推動和要求下所獲得的結果。⑦ 這個描述如果移植到今天的中國鄉村，一點都不顯得違和。專業農戶規模升級和技術迭代的速度令人震驚。① 農業農村部監測的家庭農場平均規模達到100畝，農場跨越村莊乃至鄉鎮漸成常態;專門從事作物育種、花卉培育、水產養殖的農戶與科研機構組成創新聯盟，催生了推動科技進步的新型組織;山東的菜農、湖北的小龍蝦養殖戶已經超越一般性的生產者角色，開始在全國乃至世界各地開展技術指導，成為技術擴散的重要力量。

專業農戶深度卷入市場分工體系，生產效率和經營收入普遍提升。在廣泛的市場契約協作網絡的支持下，專業農戶直接參與產業鏈上下游乃至全球市場的競爭與合作。在這個格局下，他們的收入主要依賴自主經營和市場競爭，不需要借助宗法力量來維持生存和尋求庇護。他們的目光在更廣大的市場上，小共同體中的超經濟強制和依附性關系失去了作用空間。此外，無論是家庭農場還是社會化服務組織都是獨立的生產經營單元，專業農戶經營過程中必須獨立面對市場風險并作出決策。這意味著，專業農戶“人格的普遍提高”速度將遠遠快于普通農民，從而成為鄉村現代化的引領力量。近年來，在專業農戶支撐起的鄉村中，小農戶也已經以各種方式實現了與現代農業發展的有機銜接。大部分的小農戶具有獨立核算意識和行動能力，而且其背后通常還有若干已經完成城市化的家庭成員支援。在相對收入和經濟機會的引導下，小農戶還在不斷向城市遷移。即便是最底層的貧弱農戶，在脫貧攻堅工作的帶動下，也在經濟上脫離了絕對貧困。各類農戶以不同方式共同卷入市場分工體系，全面促進了傳統鄉村關系的解體和一個專業化社會的生成。

總之，商品化程度越高，依附性關系被社會分工和自由交易排擠得越多，鄉村作為一個傳統共同體的地位就越是風雨飄搖。作為鄉村振興的中堅力量，專業農戶的獨立和進步將成為整個鄉村社會現代化的支撐，同時必然帶動鄉村社會關系登上一個新的平臺。

三、政經分開：一個鄉村治理現代化的制度基礎

鄉村人口減少條件下，經濟分工擴大到鄉村社會，帶動農民能力提升和依附性關系解體，為鄉村治理體制的調整開辟了新的空間。在這一背景下，鄉村治理的若干現實問題，有了重新認識的必要。限于篇幅，只討論最關鍵的三個問題：公共領域與私人領域、產權單元與治理單元、社區自治與社區民主。這三個問題討論的結果最終都指向同一個改革目標———政經分開，即實現鄉村政治和經濟事務的專門化、專業化。

1.公共領域與私人領域

治理，本質上是國家對公共領域經濟社會秩序的構造和調節行動。鄉村治理是合理配置各種公共資源以構造鄉村秩序的過程。因此，討論鄉村治理問題就必然涉及對公共性的認識。

近年來，一種關于鄉村公共性認識的舛誤流行市肆，影響甚廣。這一認識大致由以下幾個命題組成：（1）稅費改革之前，鄉鎮政府雖然強制征稅，但是深刻理解農民訴求，會盡可能為農民提供公共品;取消農業稅后，鄉鎮再也不關心農民的生產生活秩序，分散的農戶難以通過合作解決公共品供給問題。（2）在土地確權頒證、集體產權制度改革的背景下，資源資產量化到人，就會將社會還原為個體，從而讓社會失去公共性。（3）鄉村治理中，村莊內部必須保持一定程度的政治性，通過調整土地能夠激活村莊政治，從而帶來鄉村善治。②

這套邏輯在理論和實踐上都有一定問題，主要在于對公共性概念的誤讀。一般來說，如果某項事務無法克服私人活動的外部性，就會認為這一事務具有公共性特征;公共品供給的行動空間通常被視作公共領域。從經濟學上講，一項事務如果能由私人活動完成并且不會給他人帶來損害，那么就不應被歸入公共領域，因為一旦納入公共領域勢必帶來附加的交易費用。而從政治學上講，公共領域導源于個人利益與個人意識的社會實現。二者表述方式不同，但實際都指向同一個邏輯：公共領域是以私人領域的邊界來界定的，如果沒有“私”就不會有“公”，這是現代公共性的核心要義。在傳統中國，“公”表達的是一種內含共同性的先行于私的概念，這種共同性中不包含平民百姓的“私”（個人利益），其核心倫理是“均分”和“反利己”。① 顯然，這種“公”的概念恰恰是對低度分工水平下依附性共同體狀態的理論抽象。

正是由于混淆了傳統和現代公共性概念的差異，上述認識把政府和村莊組織視作鄉村公共品供給的唯一來源，把產權改革明確的公私邊界當成是公共性的最大敵人，把地權糾紛激活的政治性當成公共性的活力源泉。這是顯而易見的三個反事實判斷。首先，公共品供給的方式是一個時代范疇。糾紛調解、宗族祭祀等事務隨著人口的疏解而迅速收縮;安全防衛、扶危濟困正成為政府的一般性公共管理活動;一些人反復強調的共同生產，則通過專業農戶的自主合作得到了很好的解決。其次，土地產權制度改革是改進鄉村公共治理的基礎。傳統社會中所謂的公共領域實際是一種無限擴大了的“公共領域”，其中的公共性實際是一種過分犧牲私人權利的“偽公共性”。鄉村治理中大量問題，比如干部賄選、小官巨貪、鄉痞橫行等等，都與“公私不分”有關。土地產權制度改革重建私人領域，非但不會造成公共性的喪失，反而是公共性的前提。再次，鄉村的去政治化是鄉村治理現代化的關鍵要義。新中國建政之際，我們靠激活農民的政治性來推進民主革命進程，但這也造成了農政問題始終與政治問題密切勾連，帶來不少麻煩。特別是在“政產不分”的條件下，這往往會導致土地問題的政治化，特殊的產權秩序成為鄉村治理現代化的阻滯。

為破解鄉村社會中公共權力與集體產權糾纏難解的復雜局面，中央對“政經分開”改革進行了專門部署。2015年中辦、國辦印發的《深化農村改革綜合性實施方案》首倡“政經分開”;2016年《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》再提此事，要求有條件的地方“實行村民委員會事務和集體經濟事務分離”。這一改革的邏輯實質是“公私分開”：將土地等集體資產量化到人、確權到戶，將產權問題交由專門的集體經濟組織管理，社會治理聚焦到真正的公共領域，鄉村治理現代化便具備了制度基礎。

2.產權單元與治理單元

還有一種觀點，認為鄉村的產權單元要與治理單元一致起來，這樣二者就有了對稱性，可以實現配置高效和治理有效。② 這種認識與上述公共性認識的舛誤具有相似性，一定程度上可以視作上述認識的翻版。這個謬誤可以用簡單的反證法予以證偽。在城市中，產權單元是法人財產和個人房產，治理單元是街道、社區等基層網格，沒有任何一個城市的產權單元和治理單元是重合的。難道能以此否認城市中產權配置和社會治理的有效性嗎？不過，提出產權單元和治理單元的關系這一命題卻并非毫無意義，因為這與當前分工深化和去依附條件下的中國鄉村變革密切相關。

產權單元與治理單元重疊，不是中華文明的傳統。中國傳統社會實行的是大一統下的編戶齊民制度，國家直接向小自耕農抽稅。為了防范地主豪強坐大，國家非但不會要求將產權與治權合二為一，還會通過分家析產、防范兼并等制度來限制產權單位的擴大。宋代以后，土地產權多數時期處于一種準私有狀態，為扶弱濟貧、祖先祭祀等需要而設立的公共產權比例很低。這種情況下，產權單元通常是家戶，治理單元通常是村莊，二者長期處于分離狀態。產權單元與治理單元的重疊曾經出現于人民公社時期，實際也就是“政社合一”體制。這一制度的典型特征是以規模替代效率，不求活力增強但求數量優勢，即便不考慮公正性問題，也難以長期持續。一旦開放人口流動和產權交易，這種體制很快就會在實質上被打破，并演化為制度層面的變革。

將產權單元與治理單元一致起來的觀點，仍然是從控制和汲取，而非從公共服務和社會活力的角度出發來思考社會治理問題的。但鄉村社會基礎結構已經發生重大變化，分工深化和去依附的背景下，舊的體制已經失去了存續的空間。首先，隨著改革深化土地產權逐步固化到家戶，村莊集體的所有權權能已經十分有限;而在開放性的產權秩序下，產權流動早已打破了社區的邊界。其次，村莊集體經濟組織全面組建，村級治理體系則逐步成為國家正式治理體系的一個組成部分;前者朝著市場前行，后者被行政吸納，二者已經漸行漸遠。第三，作為鄉村經濟主體的專業農戶深度卷入市場分工，其生產活動不但跨越社區，甚至跨越國界;鄉村經濟活動早已納入市場調節的軌道，農民的經濟空間與政治空間日益深刻地分離了。

現代社會中，產權和治理是以國家為后盾、由國家直接通達公民個人或法人的兩類不同的制度安排。從制度單元的角度看，產權單元和治理單元本質上沒有什么必然聯系，更沒有取得一致的必要。從公民個體的角度看，經濟組織成員權和社區成員權是兩種不同意義的成員權，兩種成員權服從不同的制度邏輯。經濟組織的成員權資格，一般來說通過經濟投入或者股份合作制改革取得，其服從的是依據投入獲得回報的經濟邏輯;而社區成員權資格，通常依據居民的常住地獲得，其服從的是公共服務均等化的政治邏輯。因此，要構建一個現代化的治理體系，必須把產權制度和治理制度，把經濟組織成員權和社區成員權區分開來。這同樣也是政經分開改革的核心要義之一，也是分工深化和去依附條件下鄉村居民的普遍訴求。

在現代化的治理體系中，真正影響治理單元的不是產權單元，而是治理半徑。治理活動要分出層級，基層治理事務瑣碎繁雜，治理半徑過大或者過小，都會對治理效率造成影響。因此城市中的街道社區，通常會隨著人口規模的變動進行重劃，以確保工作效率。但在鄉村治理中人們卻往往會忽視這個常識，一些地方組建了很多不大不小的居民點，公共服務低效問題長期得不到解決。鄉村治理體系改革，很重要的一點就是依據鄉村人口布局變動的趨勢，重新劃定治理單元，并通過適度引導使鄉村人口朝著規模效率的方向遷移。這本質上是一個技術問題，具有政治中性的性質，可以大膽推進。

3.社區自治與社區民主

社區自治與社區民主實際是兩個范疇，社區自治是針對社區與政府的關系而言的，社區民主則是針對社區成員間的關系而言的，二者不應混為一談。自治是共同體成員自主管理共同體內公共事務的活動。自治與民主之間有交集，但不可能完全一致。在小共同體中，自治是民主的必要條件但非充分條件。傳統中國鄉村社會具有一定的自治色彩，但這種自治來自人對共同體及其領袖的依附，這種自治與民主毫無關系。至于選舉，則只是民主和自治的一種操作方式，小共同體的自治與民主都不必然依賴選舉實現。作為我國基本政治制度之一的基層群眾自治制度，其制度的內核首先是自治，也就是解決群眾日常生活中的自我管理問題;其次才是民主，解決自治體成員間的利益協調問題。

基層群眾自治制度來自對村民自治實踐的理論總結。然而，這一制度經過30多年的發展，卻出現了一個尷尬局面———作為基層群眾自治內核的“內生性自治”實際上被消解了。其中內含有兩個問題：一是選舉替代自治，二是行政吸納自治。具體來說，一方面，原本是作為自治實現手段的“民主選舉”在制度演化中替代自治成了村民自治制度內核;另一方面，村民自治組織事實上已經成為國家政權的末梢，并且在被逐步地正規化。由此帶來的一系列問題是：（1）一個既非熟人共同體亦非一級行政區劃的行政村，既要承擔行政功能，又要承擔自治功能和民主價值，事實上是無論如何也做不好的。①（2）隨著鄉村社會演化，村莊常住人口變化非常大，同樣是村，少的只有幾十人，大的逾萬人，采用同樣的治理體制顯然已經不符合實際了。（3）在分工水平比較低，社會依附性關系占據主導力量的鄉村社會，人們對自治和民主的需求是比較低的;而在分工深化和鄉村社會依附性關系解體之后，人們自治與民主的需求上來了，可村民自治制度卻事實上被行政化的治理體系所吸納了，這時基層群眾自治以什么樣的形式實現，又成為一個新的問題。

針對這些問題，需要對當前鄉村治理體制進行調整。一是重建社區自治。村民自治之所以難以為繼，根本原因是列入自治的內容太多，而且把大小事務交由“民主投票”處理。很多事關全局性治理，使得政府不得不出手;還有很多事項關乎于村民私人領域，村民也不斷伸張權利。以至于有人說民主程序最難的地方，是在于確定哪些事務不是由民主投票決定的。① 從這個意義上講，基層自治的未來首先是要縮小自治范圍，關乎全局性的治理問題和關乎私人性的產權問題都應該退出自治領域，基層自治回歸日常生活領域公共事務的自主管理。二是調整治理單元。社區自治中最好不要形成派系紛爭，因為基層自治的價值就在于養成公民集思廣益以謀公共福利的習慣，維持鄰里間的友好關系。如果派系紛爭、利益競爭成為人們行為的動機，人們就會互相猜疑，上述自治的價值和意義也就不存在了。②如果在規模較大的村莊中實行投票選舉，這一問題就難以避免。因此要實現這個目標，調整鄉村治理單元就成為一個必然舉措。核心思想是：正式治理的單元要調大，建立正式的政治與行政機構;基層自治單元要調小，不再設立專門的權威機構。三是改進自治方式。過去我們一直認為自治就一定要建立一個公共權威，而最符合現代治理理念的方式似乎就是選舉，這就使得基層自治帶有了政治意味。實際上，自治完全可以從政治范疇之外的意義來理解，如果共同體成員能夠一起制定公共事務的目標，則可以認為實現了自治，同時也實現了民主。③ 在鄉村去依附的背景下，鄉村居民的獨立性、自主性都大大增強，在一個小規模的共同體中，開展直接協商的條件是具備的。通過上述調整，可以全面建立社區自治制度，至于社區內部哪些公共事務需要選舉或投票由自治體依據自身條件確定，政府只管法治底線。

四、鄉村政經分開改革的政策含義

基于前述若干理論和現實問題的討論，最后提出支撐鄉村政經分開改革的若干政策建議。

第一，治理體制。推行政經分開改革，核心是實現鄉村經濟活動和社會治理的專門化、專業化。（1）農業產業政策和農村社會政策功能分開，產業政策直接瞄準專業農戶，社會政策直接瞄準農村居民，減少村莊組織的政策承接任務。（2）土地產權管理與鄉村治理體系功能分開，土地產權及集體經濟事務交由集體經濟組織負責，完善從集體經濟收入中提取鄉村治理經費的相關財務制度。（3）生產性合作與村民自治活動功能分開，能夠由專業農戶通過自主聯合完成的生產性合作一般不再通過自治組織進行動員，村民自治的重點聚焦到村莊日常生活領域的自主管理。

第二，產權制度。產權與治權分開后，還要依據村莊類型繼續深化土地產權制度改革。（1）城中村、城郊村和經濟發達村在集體產權制度改革基礎上，逐步建立適度開放的股權交易流動機制。（2）典型農區村莊逐步賦予成員農村權益退出權，允許通過空間重組和專業農戶再聯合建立現代公有制體系。（3）“超級村莊”推行村企分開，推進村辦企業（集團）股權結構改革，建立現代企業制度。

第三，自治制度。（1）修改《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》，減少自治事務內容。（2）縮小自治單元，打破以土地所有制為基準的集體經濟組織所框定的范圍，依據熟人社會的規模和聚居方式靈活設置自治體。（3）在若干自治體之上設立黨組織和行政組織，上級黨政組織指導和規范自治體運作，可以考慮不必將黨組織、自治組織、集體經濟組織嵌套在一起。