需求導向下的鄉村振興規劃策略研究
——以河南省中牟縣四個村為例

□ 柳欣言 謝天成

1 引言

受城鄉二元結構影響，我國鄉村長期處于“無規劃、無建設、無管理”的自發生長狀態。黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村，以“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”方針的社會主義新農村建設在全國推開。同時，《中華人民共和國城鄉規劃法》于2008年1月1日正式實施，確立了鄉村規劃的法定地位。十多年來，鄉村規劃建設取得了顯著成效，但農民收入低、基礎設施薄弱、人居環境“臟亂差”等現象仍然十分突出。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，其成為新時代“三農”工作的總抓手。2018年中央一號文件要求強化鄉村振興規劃引領，“各地區各部門要編制鄉村振興地方規劃和專項規劃或方案”。

需求是推動社會發展的核心動力，堅持需求導向是編制鄉村振興規劃的重要原則。隨著經濟社會發展和農民生活水平的提高，農民對美好生活的向往和需求也不斷發生變化。《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》要求“充分尊重農民意愿，切實發揮農民在鄉村振興中的主體作用”，“把維護農民群眾根本利益、促進農民共同富裕作為出發點和落腳點”。樹立以村民為主體的理念，充分發揮其主觀能動性，符合鄉村的發展規律[1]。目前，全國很多地區都陸續開展了鄉村振興規劃編制工作，一些地區規劃成果看似“高大上”，但卻“不接地氣”，村民認可度不高。如何基于農民需求，把“自下而上”與“自上而下”相結合，科學編制鄉村振興規劃，是當前需要解決的重大問題。本文以河南省中牟縣四個村為例，結合實地調研和問卷調查，從產業發展、生態建設、公共服務設施、文化建設、組織建設等方面展開分析，探索基于農民需求導向的鄉村振興規劃策略。

2 相關研究綜述

總體來看，我國鄉村規劃理論和技術發展相對緩慢，尚未形成完善的規劃體系[2]。自黨的十九大正式提出鄉村振興戰略以來，國內學者對鄉村振興規劃進行了一系列探索。在鄉村振興規劃的理論研究方面，相關學者分別對鄉村振興規劃的內涵[3]、規劃體系[4]、技術路線[5]等方面進行了探索。基于城鄉融合角度探索鄉村振興路徑，轉變城鄉割裂的發展模式，這是相關學者對于鄉村振興規劃研究的基本共識。鄉村功能的再塑造是鄉村振興建設的發展趨勢[6]，鄉村振興規劃的實質在于遵循鄉村的發展規律，統籌各項發展目標[7]。在實踐探索方面，主要是從村莊個案研究[8]、縣域層面規劃編制[9]、區域整體層面[10]這幾個空間維度，探索鄉村振興規劃編制的方法和路徑。

從鄉村規劃的需求研究來看，相關學者分別基于城鄉統籌視角[11]和鄉村自身發展視角[12]提出公眾參與是解決鄉村規劃落地難問題的重要手段，重視農民意愿是規劃中農民主體性的重要體現。在已有研究中，“上下結合”的規劃模式是規劃編制與農民需求相適應的重要手段，主要從“村民主導”[13]和“政府引導、村民參與”[14]兩個方面進行了應用探索，構建農民在規劃決策中的全過程的參與[15]。

從已有的相關研究成果來看，學術界對于鄉村振興規劃以及規劃中的農民主體性問題都進行了有益探索，但在需求與規劃相適應的研究上，主要集中在參與方式、需求研究方法等理論方面，在規劃編制實踐中如何將農民訴求全面體現在規劃策略中、更好地體現農民主體性方面的研究有待進一步加強。

3 需求導向下的鄉村振興規劃框架

3.1 需求層次的構建

農民對于鄉村發展的意愿，大多是基于自身生產生活情況而產生的，在一定程度上反映了鄉村發展的實際狀況[16]。由于鄉村的差異性和發展走勢分化特征，在不同地區、不同群體之間，需求類型體現出不同的特征。本文在分析農民的生活習慣和心理意愿的基礎上，將農民需求劃分為增收需求、民生需求、宜居需求、精神需求和參與需求。其中增收需求是出于增加收入的目的，對于村莊產業及就業方式的選擇意愿；民生需求是日常生活需求的體現，包括基礎設施和公共設施的建設意愿；宜居需求是對于鄉村人居環境的發展預期；精神需求是對于精神文化生活的需求；參與需求是農民參與鄉村建設和治理的需求，是在鄉村規劃建設中農民主體性的重要體現。

3.2 規劃框架

把需求引入于規劃過程，核心問題是在需求調查的基礎上建立有效的關聯機制，以求最大限度地滿足需求，實現規劃適宜性[17]。以村民需求為導向，以鄉村現狀問題為切入點，對照十九大提出的“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興戰略總要求，構建鄉村振興規劃框架，從產業發展、生態建設、文化建設、鄉村治理、公共服務這五個方面來探索鄉村振興規劃策略（圖1）。

（1）增收需求下的產業規劃：以促進收入增長為目標，對產業布局和發展策略予以充分考慮。

（2）民生需求下的公共設施建設規劃：從補齊基礎設施短板、完善公共服務供給等方面促進民生保障，滿足民生需求。

圖1 需求導向下的鄉村振興規劃體系框架

（3）宜居需求下的生態建設規劃：從人居環境整治、發展綠色農業、生態環境修復等方面提高鄉村宜居性，實現可持續發展。

（4）精神需求下的文化建設規劃：從滿足村民的精神需求出發，健全鄉村文化服務體系、豐富文化生活，實現鄉村文化振興。

（5）參與需求下的鄉村治理規劃：從滿足村民參與村莊規劃治理的角度出發，凝集村民力量，發揮村民在鄉村振興中的主體作用。

4 需求導向下的鄉村振興規劃策略

4.1 產業規劃

從適應鄉村發展訴求、滿足農民的增收需求出發，多元化的產業發展方式是實現鄉村產業振興的趨勢所向。產業規劃要協調鄉村空間差異和農民利益訴求，融入文化、生態等多種要素，強調拓展農業功能。一是要構建現代農業體系，建立農民專業合作經濟組織，走規模化、集約化的生產道路。通過建設標準化、規模化、產業化的種植生產基地和特色種植產業園區，提升農業產業價值，實現傳統農業向現代農業的轉變。二是促進三產融合發展，將鄉村旅游業、創意農業、農村電商等新興業態融入產業布局之中，有序發展使農民充分參與和受益的創新產業。三是要從鄉村的自身特色出發，將生態、文化等要素融入產業發展之中，挖掘鄉村獨具的山水田園優勢，實現“綠水青山”和“金山銀山”的相互融合與促進發展。

4.2 公共設施建設

民生保障完善是提升鄉村生活幸福度的重要途徑，補齊鄉村基礎設施短板、完善公共服務供給，是縮小城鄉差距、實現農村現代化的重要舉措。鄉村振興規劃首先應梳理現狀缺少及配置不達標的公共服務設施，明確各項公共服務設施的數量和規模；其次，公共設施布設點從村莊實際需求出發，根據配置標準和設施輻射半徑進行補充和完善，解決分布不均衡、使用效率不高等問題。完善公共服務，須立足于農民的生活實際，為鄉村提供便捷的生活設施，而不是流于表面的大拆大建。

4.3 生態建設

鄉村生態環境分為自然環境和人工再造環境這兩個層面。在自然環境層面，鄉村具有良好的綠色生態基底，山水田園等自然生態是鄉村風貌的集中體現，也是鄉村區別于城市的優勢所在。鄉村振興規劃應充分保護和利用現有的生態要素，注重自然生態格局的完整性，依托于山水、林地、花草等自然生態要素，發揮自然生態的景觀功能，強化鄉村的田園風貌。

在人工再造環境層面，鄉村振興規劃下的生態建設體系必須考慮到與產業和生活空間的協調，促進生產生活生態融合發展。規劃要合理安排村莊綠化用地，明確集中公共綠地的位置、規模和建設要求，通過凈化街巷環境，綠化村莊空間，實現村容村貌的普遍改善及環境品質的有效提升，促進生態宜居的鄉村空間建設。

4.4 文化建設

從滿足農民精神需求的角度，文化建設要具有實際操作性，能夠在空間上實體存在，而不僅僅以提升農民文化素質為目的。鄉村振興規劃中的文化建設可以從以下幾個方面進行：一是要完善公共文化服務體系，拓展文化服務空間，通過建設文化館、圖書館、活動廣場等文化設施提供文化服務。同時創新文化服務供給方式，運用互聯網等手段推動文化建設。二是要豐富鄉村文化生活，通過文化講座、民俗展覽、戲曲演出等活動促進鄉村文化凝聚力和文化認同感。三是促進文化與產業發展和生態建設融合，發揮文化的推動作用，為鄉村振興提供保障，實現文化與產業的統籌發展。

4.5 治理參與

在鄉村發展中，農民關心能“摸得到”體驗得到的實惠，“利益相關、簡單有效”是其基本邏輯，在這樣的邏輯推動下，農民參與規劃要比運用深奧的規劃理念有效。因此在規劃治理中應建立規劃參與機制，打造全程的規劃參與，實現農民的主體作用，提高規劃的可操作性。增加農民對鄉村發展和治理的認同感，滿足治理參與需求，把期望轉變為實際行動，使鄉村發展真正符合農民期望。

5 中牟縣四個村的實證

5.1 研究區域現狀特征

5.1.1 區域概況

中牟縣位于河南省中部，是鄭州市轄縣，地處黃河下游，東接開封，西鄰鄭州，北瀕黃河，土地總面積1393km2，轄11個鄉鎮、274個行政村，城鎮化率53.68%。在鄉村振興戰略的實施下，中牟縣采用“1+5+N”的規劃設計模式，編制1個鄉村振興總體規劃，產業、組織（人才）、文化、生態、鄉村公共服務5個專項規劃以及多模式的村莊發展規劃，提出打造融合型新鄉村、美麗型新鄉村、人文型新鄉村、和諧型新鄉村、幸福型新鄉村的任務。

5.1.2 現狀特征

為了探索有效的鄉村振興規劃策略，本研究選取了中牟縣九堡村、古城村、瓦坡村、北堤村四個村莊進行實地調研，根據村莊建設情況、資源狀況、產業現狀等條件展開分析（表1），將其分為四種類型：生態保護類、文化特色類、傳統種植類、特色農業發展類，針對不同類型分別探討其規劃策略。

（1）生態保護類：九堡村位于中牟縣雁鳴湖鎮西北部，北距黃河大堤0.5km，處于黃河生態保護區內，鄉村生態功能和自然景觀特色突出，生態保護是其發展所要考慮的重要前提。

（2）文化特色類：韓寺鎮古城村是箜篌文化發源地，2008年東古城遺址被河南省人民政府列為第五批省級文物保護單位，古城遺址生態文化公園建設項目也已納入鄭州市生態保遺工程項目，文化特色鮮明。

表1 中牟縣4個村莊概況

（3）特色種植類：有一定的產業基礎、以種植業為特色的村莊。狼城崗鎮瓦坡村位于鎮域產業發展的重點區域，村莊以水產養殖和蔬菜種植為主導產業，具備發展特色種植業的良好基礎。

（4）融合提升類：具有一定的發展條件和發展潛力，但發展現狀較為落后。狼城崗鎮北堤村以傳統農業為主，特色產業缺乏，經濟發展動力不足。村莊配套用地布局分散，服務半徑無法滿足，提升發展空間較大。

5.2 需求分析

為充分了解中牟縣鄉村振興規劃中村民的需求，通過問卷調查、入戶訪談、村民座談等方法進行深入調研，問卷調查選取不同類型的代表性人群，年齡覆蓋自18歲到65歲以上人群，共發放問卷147份，有效率100%。問卷涉及產業發展、基礎設施、公共服務、生態環境、住宅狀況五大類，對村民家庭收入、外出打工狀況、生活狀況、發展訴求進行了詳細統計（表2）。根據問卷結果從增收需求、民生需求、宜居需求、精神需求、參與需求這五個層次對村民需求進行分析。

表2 需求度

5.2.1 增收需求

四個村莊產業均以第一產業的種養殖業為主，二、三產業缺乏，農民收入來源主要是農作物種植和外出打工（圖2）。單一的產業類型造成農民收入低、鄉村活力不足、空心化現象嚴重等問題，收入渠道拓寬、產業類型多元化是農民對于產業發展的訴求。

圖2 從業現狀

5.2.2 民生需求

對于基礎設施建設，滿足基本生活所需是農民的主要訴求，具體體現為村莊道路整修、給排水設施完善等問題。在公共服務方面，主要涉及教育、醫療、養老這三個方面，需求度最高的為養老院，體現出養老服務的欠缺。醫療和教育的需求度較低，主要問題為部分農民認為現有的教育和醫療質量不高，需求表現為醫療和教育的提質。

5.2.3 宜居需求

宜居需求主要體現在人居環境和生態建設兩個方面。對于住宅建設，農民更傾向于統一規劃的房屋選址，這體現出對于整齊劃一的居住空間的需求。另外由于長期以來形成的居住習慣，考慮到居住空間布局、農具及糧食存放等問題，在住房類型的選擇上，他們更傾向于新型農村住宅，而非樓房。在生態環境改善方面，表示出了改造村內綠化環境的期望。

5.2.4 精神需求

精神需求主要體現在文化活動的參與上，被調研村莊集體文化活動缺乏，且沒有特定的場地。有些村莊雖已配備休閑廣場，但由于選址問題或廣場內設施缺乏等問題，并沒有滿足當地農民的需要。

5.2.5 參與需求

在治理體系建設方面，村民的需求體現在建設參與上，根據調研訪談結果，絕大多數村民希望能夠在鄉村建設中表達自己的意愿和看法，使村莊建設沿著符合自身需求的方向進行。

5.3 中牟縣四個村鄉村振興規劃策略

5.3.1 優化產業路徑，發展特色產業

走多元化的產業發展路徑，實現單一的農業耕種向現代化農業、特色種植業、鄉村旅游業等多模式發展的轉變。

對于以九堡村為代表的生態保護類村莊，規劃要注重生態保護、促進生態生產融合發展。產業發展以生態旅游為導向，保護與利用村莊的自然生態要素，突破單一產業瓶頸，建立“文化+旅游+農業+N”的產業發展體系，以第一產業為基礎、融入鄉村民風民俗文化，擴展旅游產業鏈條，積極發展第三產業。

對于以種植業為主導產業的村莊，要大力發展規模化的種植模式，建立農民專業合作經濟組織，建設標準化、規模化的種植生產基地，同時注重產業鏈的延伸，提升產品附加值。

對于文化特色突出的古城村，產業規劃要以文化傳承為基礎，突出文化的品牌；依托正在建設的箜篌遺址公園，發展文化旅游產業、箜篌文化產品加工產業、箜篌制作產業等。

5.3.2 完善基礎設施，健全公共服務

從滿足實際需求角度，解決部分鄉村現有的基礎設施承載力不足、公共服務設施不夠完善的問題是滿足民生需求的重點。

對于生態保護類村莊，考慮其產業發展以生態旅游業為主導，因此村莊基礎設施的建設要考慮滿足旅游發展的需要。對于以北堤村為代表的融合提升類村莊，由于村莊空間布局的分散性，現有的公共設施無法有效滿足需求。此類村莊在規劃時首先考慮村莊用地的集約發展，以配套設施及工作服務半徑為出發點，引導住宅圍繞配套和娛樂設施均勻散布，形成以居住功能為核心的鄰里單元引導模式，保證公共設施利用率最大化，達到安全、共享、集約、便利的生活模式。

5.3.3 協調生態建設，留住鄉村特色

生態本底是鄉村特色的空間載體，生態建設要從滿足農民宜居需求和實現鄉村綠色發展兩個方面，實現生態、生產、生活的融合發展。

對于中牟縣北部臨近黃河地區的九堡村，生態建設要探索符合沿黃地區的特色，打造“旅游+生態”融合的格局，提升黃河灘區生態價值，建設具有黃河文化特色的生態田園。對于以特色種植業為主導的村莊，生態建設以特色農業為帶動，實現產業和生態聯動，為生產綠色農產品提供有利條件，使生態與經濟協調發展，從而構建“三生”融合的生態格局。

5.3.4 傳承特色文化，打造文明鄉村

通過公共空間打造文化傳播平臺，例如根據村民意愿，利用村莊閑置空地規劃建設圖書館、民俗展覽館、文化廣場等公共文化設施，以滿足村民日常學習、娛樂需求，同時也為村民接觸優秀文化、豐富文化生活提供機會，進而增強村民的文化認同，保留并傳承傳統文化。

鄉村景觀塑造要體現中牟縣鄉村文化特色，在傳承現有建筑風貌的基礎上，利用當地傳統設置有特色的文化小品，增加村莊的文化底蘊。對于具有悠久發展歷史和較深文化底蘊的古城村，要注重地域傳統文化的挖掘與再現，在規劃中利用村莊入口、街角空間、文化廣場等重要空間塑造鄉愁記憶節點，作為鄉村文化傳承的物質載體，在發揚鄉村文化、寄托村民鄉愁的同時充分展示新時代鄉村風貌。

5.3.5 完善制度設計，推動治理參與

為了促進村民參與鄉村建設的主動性，首先要建立健全鄉村規劃參與制度，完善需求反映機制，為村民參與規劃建設提供渠道。在中牟縣的規劃實踐中，村民的規劃參與分為三個階段：第一是規劃前期調研過程中收集村民的意見和需求；第二是規劃編制階段與村民溝通對規劃成果的意見；第三是規劃公示階段通過規劃導則、宣傳手冊等形式讓村民了解規劃內容，并形成反饋。

6 結語

鄉村振興規劃的最終落腳點在于鄉村居民，因而以需求為導向，對鄉村振興規劃策略進行探索，具有現實性的意義。本文以此為切入點，基于農民需求分析，構建需求導向下的鄉村振興規劃體系框架，從產業發展、生態建設、文化建設、治理參與、公共設施方面提出鄉村振興規劃的相關策略，并結合中牟縣四個村的規劃實踐，探討不同類型村莊鄉村振興規劃的具體舉措，為其他地區鄉村振興規劃編制提供借鑒。當然，由于不同鄉村地區發展基礎、功能定位與資源稟賦不盡相同，各地要因地制宜、積極探索適合本區域的鄉村振興規劃新路子。