“為官不為”的總體特征及其治理探討

黃銀霞 吳海燕

摘要：黨的十九大以來，盡管管黨治黨、干部治理取得了顯著成效。然而，實踐中“為官不為”行為仍然存在，這種風氣削弱了行政效能，降低了黨和政府的公信力。結合354個案例文本的高頻詞分析以及對社會網絡語義圖分析可知，“為官不為”問題集中在基層黨組織以及民生相關領域，責任主要在于監管失職失察。因此，應當從加強官員思想道德培訓和業務能力培訓、完善考核制度和晉升制度、推行容錯免責機制、強化內部監察機制和社會監督機制等方面著手解決“為官不為”問題。

關鍵詞：為官不為;案例;總體特征;高頻詞;社會網絡語義圖

中圖分類號：D262.3??? 文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）02-0020-04

一、問題的提出

2019年，中國共產黨的十九大報告提出了新時代黨的建設總要求，明確要“以調動全黨積極性、主動性、創造性為著力點”，這是中國共產黨總結了歷史經驗教訓后的科學判斷。它要求黨員干部要積極地、主動地、創造性地做實事，這是黨向“為官不為”行為鳴槍示警。不作為問題不僅挫傷了領導干部為人民服務的積極性、阻礙了領導干部隊伍的良性發展，還削弱了政府部門的行政效能和執行力，降低黨和政府公信力。官員不作為會嚴重侵蝕黨的感覺，成為我們在決勝全面建成小康社會道路上的絆腳石。

所謂“為官不為”，即國家工作人員，特別是黨政領導干部，在負有法定義務的職責范圍內不能及時、有效地履行職責[1]。當前對“為官不為”問題的研究主要集中在其表現形式和治理之策上。習近平總書記在省部級的研討班上將“為官不為”分為“不想為”“不敢為”和“不能為”三類。許文[2]將“為官不為”現象概括為安于現狀不愿為、怕冒風險不敢為、工作拖拉慢作為和能力不足不會為四類。李小剛[3]將“為官不為”表現形式分成以下五種：思想消極、規避風險而不想為;作風漂浮、空喊口號而不作為;工作失職、庸碌無為而不敢為;缺乏正義、回避矛盾而慢作為;不能擔當、欺上瞞下而不作為。李敏華[4]將“為官不為”概括為以下六種：思想迷茫，不思進取;提心吊膽，明哲保身;行為受限，不謀其政;不敢擔當，怕擔風險;作風不實，遙控指揮;執行不力，應付了事。而在治理研究上，孫濤[5]、李德[6]等學者們發現，在國外，“平衡記分卡”等創新性績效管理方法、美國的“獨立檢察官制度”、韓國的“國民請求監查制度”等監察制度以及美國的《彭德爾頓法》、法國的《公務員總法》等法律制度均對其國家官員具有監督約束作用，能夠有效遏制官員不作為現象。國內學者們從思想層面、法律制度、監督體系等維度入手，以求針對性解決“為官不為”問題，提高政府的運作效率。李志杰、廖玲娜和黃再勝[7]等學者認為，應當強化官員“全心全意為人民服務”的宗旨意識，使為官者為官“愿為”。王羽[8]提出建立科學的責任機制，劃分權力清單，促使政府工作人員保質保量履行本職。孟慶東[9]等學者則強調建立容錯機制，以求改變官員追求中庸、不作為的現狀。

學術界的上述分類主要是通過舉例說明或者整體描述的方式來進行分類，有些類別出現了重復交叉的情況，如李小剛五類說里的“缺乏正義，回避矛盾”和“不能擔當，欺上瞞下”;李敏華六類說中的“明哲保身”與“怕擔風險”。部分學者對某些“為官不為”個別具體案例進行分析，然而個別的案例還缺乏系統性，無法探究我國“為官不為”現象的總體特征。

十九大后，黨中央出臺了《關于貫徹落實習近平總書記重要指示精神? 集中整治形式主義、官僚主義的工作意見》。隨后，各地方的監察委員會相繼出臺了關于“為官不為”問題的專項整治工作的方案，并在中紀委官網或地方政府門戶網站中通報不作為的官員。要客觀而準確地把握“為官不為”的總體特征，可以對“為官不為”行為進行大樣本案例分析。然而，搜集所有的官員不作為案例顯然并不現實，自2018年以來，中央紀委和各省市紀委發布于官方網站有關“為官不為”的通報和通告昭示著黨對治理官僚主義問題的重視，而這些公開的通報和通告便可成為現實與可行的研究路徑。

二、“為官不為”案例的總體特征

本文以“為官不為”“不作為”“形式主義”“官僚主義”等詞為關鍵詞在各城市政府網站或紀委網站上搜索與官員不作為有關的通報和通告，匯總了354個官員不作為案例。為了解“為官不為”的總體特征，筆者用ROST Content Mining（簡稱ROST CM6）軟件導入案例文本進行分詞處理，由此篩選高頻詞匯，繪制語義網絡分析圖。

（一）高頻詞分析：集中在基層黨組織以及民生領域

將11個市的354個案例進行匯總，并進行分詞和詞頻分析。提取了文本中的前100位高頻詞，詳見表1。從表中我們可以看到“街道”頻次達142，“社區”頻次達106，“城管”和“村黨”的頻次在40左右，“派出所”頻次也超過了25。這五個高頻詞說明了官僚主義問題在基層頻發。信訪的一票否決制和穩定壓倒一切的隱形考評標準使得基層工作出現了“不出事”邏輯，其具體表現是基層治理中的不作為[10]。作為黨和政府與群眾溝通的紐帶，基層干部要做好上傳下達，保證黨中央和上級政府的指示和政策落實到位和實現群眾的利益?；鶎庸ぷ髡咧苯勇撓等罕?，面對群眾，基層工作者的不作為會直接導致群眾利益的損失，這違背了將人民的利益放在首位的原則。近年來，我國群眾性事件日益多發[11]，群眾試圖通過群眾性事件獲得與更高一級政府直接對話的機會，期間一定程度破壞了基層公共秩序。然而，從根源上不難發現群眾性事件的爆發源于基層干部沒有及時與群眾對話和溝通，導致群眾性意見無法實現其建設性作用，最終群眾不得不采取激烈的手段進行意見表達[12]。

其次，我們可以看到“書記”的頻次達120，“黨委委員”“黨委書記”“黨支部書記”“黨工委”“支部”“黨組”以及“黨委副書記”的頻次不低。在我國的政府組織中，擔任主要領導職務的一般都是黨員，這使得不作為的黨員官員人數占比頗高。與此同時，在政府運作中，承擔責任的第一責任人往往是“書記”，例如，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》明確強調了“縣級黨委和政府承擔主體責任，書記和縣長是第一責任人”[13]。一旦在扶貧領域出現了不作為現象，“書記”不可避免地要對此負責。這不僅反映了我國“黨對一切工作的領導”的現實國情，更體現了治黨對治國的意義。黨風的建設有利于改善我國當前的體制環境，對提高公務員隊伍的廉潔性有著重大的意義。

再者，在詞頻分析過程中，我們可以看到“拆遷”“違建”“扶貧”“環?！薄巴恋亍薄把a貼”“教育”等這六個詞的頻次均超過了35。由此可見，不作為現象在扶貧領域、城市建設與規劃領域、環保領域、國土資源領域、社會保障領域以及教育領域中頻發。尤其是在城市建設與規劃領域，“拆遷”的詞頻高達51，“違建”的詞頻達到38。其次是在環保領域，“環?！钡脑~頻達42，“環保局”的詞頻達28，“污水”的詞頻達25。此外，扶貧領域的不作為問題也是堪憂。扶貧的詞頻高達41。從對扶貧案例的梳理可知，“為官不為”現象主要發生在扶貧項目的監管上和發放扶貧資金的過程中。學者王延中和寧亞芳[14]在對民族地區經濟發展調研中，發現存在精準扶貧過程部分干部不作為現象，據不完全統計，貴州省、云南省、湖北省等地，已召回并處置了數千名不作為的干部[15]。我國官員晉升機制容易使地方官員重視GDP增長而怠慢民生建設。教育、扶貧和社會養老等民生建設投入大、周期長、見效慢，不易出政績，這使得許多官員在民生建設方面的積極性不高。

（二）社會網絡和語義網絡分析：責任主要在于監管失職失察

為了更為直觀明確地得出關鍵詞之間的相關關系，將354個案例匯總得到的文本導入到ROSTCM分析軟件中，進行社會網絡和語義網絡分析。通過提取高頻詞、過濾無意義詞、提取行特征、構建網絡、構建矩陣等多個操作，繪制了案例文本的關鍵詞網絡圖譜（詳見下圖）[16]。網絡圖譜中的每一個節點代表案例文本中的關鍵詞，節點間的連線代表其存在相互關聯性。從關鍵詞網絡圖譜中可以清晰看出，“不力”“主體責任”“責任”“領導”“監督”“履行”“不到位”“嚴重”“領導”等關鍵詞處于圖譜的中心位置，這些關鍵詞是案例文本的核心內容。在語義網絡分析的圖譜中，我們不僅可以對案例文本的核心關鍵詞有直觀的認識，通過節點間的連線亦可以看到詞組之間的關系。首先，我們可以看到“履行”“不力”“主體責任”“未及時”“監督”“不到位”“失職”，這幾個關鍵詞之間有著一定的聯系。由此，我們可以判斷出，案例中反復出現“工作人員監督不力，存在失職行為，相關部門要承擔主體責任”的現象;再者，我們可以看到“領導”“不力”“制止”“失職”“下屬”“負有”“責任”幾個詞有著一定的聯系，結合案例可以判斷出存在“領導干部沒有及時制止下屬某些違法違紀行為，負有管理不力的責任”的不作為現象;隨后，社會網絡和語義網絡邊緣部分的左上角，出現了“資金”“項目”“工程”和“實施”幾個詞構成的網絡?？梢?，在城市的建設過程中，相關的部門和主管單位在對工程的監管上出現了失察失職的現象。與此同時，左下角出現了“補貼”“發放”和“主體責任”構成的網絡。這說明了，“為官不為”現象同時頻發于社會保障領域中，工作人員在發放補貼（主要包括低保補貼、單位津貼和獨生子女補助津貼）的過程中也存在著履職不力的情況。

三、遏制“為官不為”的對策

（一）加強官員思想道德培訓和業務能力培訓

思想道德的松散甚至缺失，是當前“為官不為”問題出現的重大癥結所在。因此，要強化官員在思想道德方面的培訓，有效推動思想道德培訓常態化。堅持推動“兩學一做”學習教育①，推動“學習強國”建設，貫徹為人民服務的思想方針，引導官員為官“愿為”。與此同時，也要采取一些措施，提高官員治國理政的能力。例如，定期與高校合作，加強官員培訓。借助高校雄厚的專家學者儲備和科學的課程定制，更新官員的行政理論知識，提高官員問題分析能力，讓官員在課堂學習中掌握合理恰當的方式方法，從而提高官員的業務處理能力，如南寧師范大學舉辦了領導干部核心素養和領導力提升專題研修班，自治區48位處級干部參加培訓，以期轉知識為能力，提升領導干部核心素養和領導力。

（二）完善考核制度和晉升制度

我國部分城市，尤其是基層，現有考核制度不足以激勵和約束官員，因此應當完善考核制度。首先，將官員干部的工作態度、工作質量、工作效率、工作效能等多項內容納入干部績效考核工作中，將其自身的履職行為與政治待遇和經濟待遇雙掛鉤。其次，建立官員干部德行考察評價機制，利用“內部測試考核”“公眾反饋評價”等方式全方位考察官員干部的履職行為。最后，改革傳統“唯GDP論”晉升考核制度，以多維考核指標，促使官員重視環保、民生等領域的治理。

（三）強化內部監察機制和社會監督機制

首先，要在黨政機關內部建立專門的督查制度，設立“為官不為”問題具體清單，對官員隊伍中“為官不為”各類型表現實施重點排查，建立反映“為官不為”問題的有針對性且高速化的核查機制。如廣州市紀委列明專門的“為官不為”問題清單，據此建立針對官員不作為問題線索的快速核查機制，進行有效監督和問責。其次，黨政機關內部應建立專門的“為官不為”問題督查組，開展“為官不為”專項治理活動。如江西萍鄉分為自查、督查、整改、總結四個階段開展“為官不為”治理活動，在工作執行不力、工作不敢擔當、職權行使不當、工作推諉扯皮四方面問題開展了重點治理。發揮監督作用，要依靠體制監督和社會監督合力發揮作用。把社會各監督主體納入監督體系，加強線下監督和線上監督兩大監督渠道作用，形成“為官不為”問題的“放大鏡”。例如，湖南郴州市委針對“為官不為”問題開展電視問政，采取直播方式，邀請群眾對官員在工作中出現的不作為現象進行提問，讓在場提問者對被問政官員進行實時打分，直接曝光“為官不為”問題。

（四）推行容錯免責機制

推行容錯免責制度是在新時代新形勢要求下的重要舉措?，F如今我國正處于轉型發展關鍵時期，需要敢闖敢試、奮勇爭先的官員干部來引領革新事業，因此推行容錯糾錯和免責制度的重要性不言而喻。建立容錯免責機制，將敢于擔當、積極進取的官員干部在改革發展事業過程中出現的無本意過失與明知故犯、肆意用權的行為區分開來，在未違背黨紀國法、未造成重大損失和社會負面影響的情況下，可為這類官員干部予以減輕或免除非故意過失的處罰，真正為恪盡職守、善謀善為的官員干部保駕護航。

結語

本文共搜集匯總354個“為官不為”的案例，先用ROST CM6對全部案例進行整體性分析，了解“為官不為”現實情況并對其提出治理對策。此次研究的創新點在于通過搜集案例文本，使用ROST CM6軟件對案例文本進行了內容分析，了解“為官不為”案例總體情況。然而，筆者發現，案例分析過程中存在一些無法避免的影響因素。筆者所搜集的案例文本來源于各級紀委的通報、通告等文獻材料，而現實情況中可能出現某些官員存在不作為的問題卻沒有被查處、官員被查處后并沒有被公開通報于政府官網中的情況。若要進一步探討官員不作為現象的深層次成因，需要進行實地訪談，從訪談中剖析官員不作為的成因。這也是筆者下一步的研究目標。

注 釋：

①“兩學一做”學習教育：指的是“學黨章黨規、學系列講話，做合格黨員”學習教育。

參考文獻：

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作者簡介：黃銀霞（1996—），女，漢族，廣東揭陽人，單位為深圳大學管理學院，研究方向為行政管理和行政改革。

通訊作者：吳海燕（1969—），女，漢族，廣東湛江人，單位為深圳大學管理學院，博士，副教授，研究方向為公共管理學、政府改革方面。

（責任編輯：易衡）

基金項目：本文系國家社科基金項目“中國特色行政學的發展及其話語體系建構研究”（編號：18BZZ066）階段性成果