遷徙自由權(quán)視角下的限制出境制度分析

摘要：限制出境是指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)一定的方式禁止或者限制特定自然人離境的行為。從遷徙自由的視角對(duì)限制出境的現(xiàn)行法律規(guī)范進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)限制出境與出境自由之間存在一定的沖突，對(duì)限制出境的限制應(yīng)與憲法的基本原則和精神相符合。要尋求限制出境沖突之破解路徑，應(yīng)當(dāng)做到：（一）將遷徙自由權(quán)重新寫入憲法，在《憲法》中重新確認(rèn)遷徙自由權(quán)，規(guī)范對(duì)限制出境的限制;（二）明確限制出境之限制原則，對(duì)我國(guó)當(dāng)前關(guān)于限制出境的各種類的法律規(guī)范逐步進(jìn)行整理、修訂以符合“法律保留原則”的要求。按照比例原則，在失信懲戒制度中設(shè)置梯度性措施，將限制出境作為“底線”;（三）規(guī)范限制出境的執(zhí)行程序，既確保公權(quán)力在法律程序的框架內(nèi)規(guī)范運(yùn)行，又能有效保障當(dāng)事人的出境權(quán)。

關(guān)鍵詞：人身自由;遷徙自由;限制出境

中圖分類號(hào)：D922.14??? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）02-0071-03

一、限制出境制度的現(xiàn)狀

（一）限制出境的現(xiàn)行法律規(guī)范

在我國(guó)法規(guī)范中，對(duì)出境的限制是通過(guò)“不準(zhǔn)出境”“阻止出境”“不予批準(zhǔn)出境”“不予簽發(fā)護(hù)照”等詞語(yǔ)對(duì)公民的出境行為進(jìn)行明文規(guī)定的限制。由于不準(zhǔn)出境與阻止出境是公民出境管理過(guò)程中具有銜接關(guān)系的兩個(gè)環(huán)節(jié)，互為因果，緊密相連，所以本文所指的不準(zhǔn)出境包含了阻止出境的含義，當(dāng)公民具有不準(zhǔn)出境的情形時(shí)，主管機(jī)關(guān)有權(quán)阻止其出境，或?qū)ζ渥C件予以扣留或者收回。這些均是對(duì)公民出境限制的表現(xiàn)。限制出境的具體情形在我國(guó)各類法律規(guī)范中大都有相關(guān)規(guī)定，可以說(shuō)上至法律下至規(guī)范性文件，甚至司法解釋（含司法解釋性質(zhì)文件）都對(duì)限制出境進(jìn)行了規(guī)定。

通過(guò)北大法寶“法律法規(guī)”數(shù)據(jù)庫(kù)檢索與我國(guó)公民限制出境有關(guān)的法律規(guī)范，經(jīng)篩選并剔除已失效的法律規(guī)范，最終檢索到現(xiàn)行有效的法律7部、行政法規(guī)6部、司法解釋5部、部門規(guī)章3部、規(guī)范性文件10部。具體的法律規(guī)范名稱及法條見下表：

（二）限制出境的執(zhí)行現(xiàn)狀

1.限制出境的執(zhí)行主體

從法律角度看，出境行為是一個(gè)連續(xù)性的行為，公民的合法出境必須依順序遵循兩個(gè)程序：第一，申領(lǐng)出境證件。公民提出簽發(fā)出境證件的申請(qǐng)，公安機(jī)關(guān)出入境管理部門對(duì)該申請(qǐng)進(jìn)行審查批準(zhǔn)后，依法給申請(qǐng)人簽發(fā)普通護(hù)照或前往我國(guó)港澳通行證或我國(guó)大陸居民往來(lái)我國(guó)臺(tái)灣通行證。第二，離境檢查。公民前往口岸準(zhǔn)備離境時(shí)須接受邊防機(jī)關(guān)對(duì)出境證件的核驗(yàn)以及對(duì)人的查控。對(duì)證件的檢查，檢查出境證件是否是在第一個(gè)程序簽領(lǐng)的有效證件，經(jīng)檢查機(jī)關(guān)查驗(yàn)無(wú)誤后方可出境;對(duì)人的檢查，檢查其是否符合許可出境的情況，只有符合出境許可制度的人才準(zhǔn)許出境。

限制出境的執(zhí)行主體主要為上述兩個(gè)程序的執(zhí)行主體，兩個(gè)部門相互配合，各司其職。出入境管理部門在受理審查出境證件申請(qǐng)時(shí)，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)有不符合申請(qǐng)要求的，則應(yīng)對(duì)其出境申請(qǐng)不予批準(zhǔn)，不予簽發(fā)出境證件，已經(jīng)簽發(fā)了的則可以宣布其出境證件作廢。邊防檢查機(jī)關(guān)在對(duì)出境人進(jìn)行檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)有被限制出境人員的，按規(guī)定對(duì)其作出阻止出境的決定。

2.限制出境的對(duì)象及事由

依據(jù)上述法律規(guī)范條文中的限制出境事由對(duì)限制出境對(duì)象進(jìn)行分類，可將其主要分為刑事司法類、民事司法類、監(jiān)察類、出入境管理類以及其他行政類。各類被限制出境的對(duì)象具體為：

（1）刑事司法類：涉及刑事案件的被告人和犯罪嫌疑人;有電信違法犯罪記錄的人員以及開庭審理時(shí)必須到庭的證人。

（2）民事司法類：未了結(jié)案件中的當(dāng)事人或者當(dāng)事人的法定代表人、負(fù)責(zé)人和可能逃匿的債務(wù)企業(yè)的股東和高管人員。

（3）監(jiān)察類：被調(diào)查人和相關(guān)人員。

（4）出入境管理類：沒(méi)有有效出境證件或者沒(méi)有接受邊防檢查的;因違反出入境管理而未滿不準(zhǔn)出境規(guī)定年限的;申請(qǐng)出境證照的申請(qǐng)人，存在弄虛作假情節(jié)嚴(yán)重的，可在1至5年內(nèi)被限制出境以及赴境外博彩和色情經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所工作的人員。

（5）其他行政類：欠繳稅款的納稅人或者他的法定代表人;正在患檢疫傳染病、染疫嫌疑人或者未經(jīng)衛(wèi)生檢疫機(jī)關(guān)許可而攜帶、托運(yùn)或者郵遞的人以及未履行海關(guān)處罰的當(dāng)事人或者其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人。

概言之，從限制出境的對(duì)象范圍來(lái)說(shuō)，限制出境可通過(guò)限制相對(duì)人的出境自由，以使相對(duì)人履行義務(wù)或者將相對(duì)人限制在國(guó)境內(nèi)，以便于公權(quán)力的行使，又或者為了避免相對(duì)人的出境行為會(huì)對(duì)公共利益和國(guó)家利益產(chǎn)生危害而進(jìn)行限制[1]。

二、限制出境與出境自由的沖突

（一）出境自由的權(quán)利屬性

《世界人權(quán)宣言》第十三條以及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》（簡(jiǎn)稱《公約》）第十二條規(guī)定了公民享有自由遷徙的權(quán)利。遷徙自由權(quán)作為公民的基本權(quán)利，已為國(guó)際人權(quán)公約所確認(rèn)。就遷徙自由而言，以公民能否離境為根據(jù)，可以分為狹義和廣義的遷徙自由。狹義的遷徙自由是指公民僅在本國(guó)范圍內(nèi)的自由遷移;廣義的遷徙自由是指公民不僅可以在本國(guó)內(nèi)自由遷徙，還可以進(jìn)行跨國(guó)的遷徙。出境自由作為遷徙自由的重要組成部分，其具有遷徙自由的權(quán)利屬性。

關(guān)于遷徙自由的性質(zhì)，一般認(rèn)為遷徙自由是人身自由的一部分。也有觀點(diǎn)認(rèn)為遷徙自由是經(jīng)濟(jì)自由的基本內(nèi)容，如有學(xué)者根據(jù)日本憲法第二十二條規(guī)定的內(nèi)容中有居住、遷徙與職業(yè)的自由就把遷徙自由視為一種經(jīng)濟(jì)自由權(quán)[2]。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為遷徙自由既具有人身自由的性質(zhì)，也具有經(jīng)濟(jì)自由權(quán)的屬性[3]。

對(duì)于上述三種觀點(diǎn)，本文認(rèn)為，遷徙自由不局限于人身自由或者經(jīng)濟(jì)自由，其可以同時(shí)兼具這兩者的權(quán)利屬性。從經(jīng)濟(jì)自由權(quán)的發(fā)展來(lái)看，遷徙自由權(quán)最初是為了適應(yīng)資本主義商品經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而被提出來(lái)。封建社會(huì)中原有的農(nóng)奴對(duì)地主的人身依附關(guān)系因資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而被打破，這為雇傭勞動(dòng)和人員流動(dòng)創(chuàng)造了有利條件，遷徙自由也因此產(chǎn)生。公民的人身與行動(dòng)具有不可分離性，其享有人身自主、居止行動(dòng)自由的權(quán)利，從邏輯和學(xué)理上看，遷徙自由屬人身自由的范疇。

（二）限制出境之限制與沖突

任何自由都是有界限的，并不存在絕對(duì)的自由，公民的出境自由權(quán)被國(guó)家通過(guò)法律規(guī)范進(jìn)行限制是必然的?！妒澜缛藱?quán)宣言》第二十九條第二款規(guī)定，對(duì)公民權(quán)利和自由的限制，只受法律所規(guī)定的限制且這種限制的目的，從個(gè)人層面來(lái)說(shuō)是為了確保對(duì)他人權(quán)利和自由的承認(rèn)與尊重，從國(guó)家的層面來(lái)看則需符合民主社會(huì)的正當(dāng)需要。在我國(guó)，對(duì)公民出境自由的限制存在著一定的界限，是否對(duì)公民的自由權(quán)進(jìn)行保護(hù)需進(jìn)行價(jià)值衡量。例如對(duì)負(fù)有一定民事責(zé)任、刑事責(zé)任或?qū)?guó)家利益構(gòu)成損害的公民進(jìn)行懲處，在這些情形之下，價(jià)值衡量的結(jié)果則是維護(hù)國(guó)家安全與公共秩序、保護(hù)國(guó)家利益而對(duì)公民的出境進(jìn)行限制，公民的個(gè)人自由則不被優(yōu)先保護(hù)。在國(guó)際遷徙中，限制出境制度保護(hù)的是公共秩序，公民的出境自由與公共秩序這兩種相互沖突的價(jià)值應(yīng)如何優(yōu)先選擇保護(hù)，需進(jìn)行價(jià)值分析后才能進(jìn)行選擇。

總而言之，出于正當(dāng)?shù)哪康?，?duì)出境自由進(jìn)行限制，已成為國(guó)際法上的基本準(zhǔn)則?；緳?quán)利被憲法確認(rèn)的同時(shí)又通過(guò)立法具體化被予以保障。憲法和法律對(duì)基本權(quán)利限制的最終目的都在于保障公民的基本權(quán)利能夠最大限度地被行使，而非通過(guò)法律的種種限制使其行使受到不適當(dāng)?shù)淖璧K[4]。在進(jìn)行價(jià)值衡量時(shí)，對(duì)限制出境的限制應(yīng)與憲法的基本原則和精神相符合，否則有違背憲法之嫌。

三、限制出境沖突之破解路徑

（一）將遷徙自由權(quán)重新寫入憲法

我國(guó)曾在1954年《憲法》中規(guī)定了公民享有居住和遷徙的自由。但因國(guó)家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，需要對(duì)勞動(dòng)力人口進(jìn)行干預(yù)甚至限制，加之對(duì)戶籍的管理也越來(lái)越嚴(yán)格，我國(guó)便在1975年憲法修改時(shí)取消了原第九十條中規(guī)定的居住和遷徙的自由，直至2018年憲法修改也沒(méi)有再次確認(rèn)公民的這一基本權(quán)利。不可否認(rèn)，遷徙自由權(quán)的憲法實(shí)施不僅現(xiàn)實(shí)地依賴著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，同時(shí)也被基于我國(guó)政府對(duì)流動(dòng)人口的管理能力來(lái)考慮?；谶@一原因我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平不管處于哪一發(fā)展階段，公民的遷徙自由權(quán)必然會(huì)受到制約。但即使如此，我國(guó)在《憲法》中重新確認(rèn)遷徙自由權(quán)還是十分有必要的[5]。

其一，有助于與國(guó)際人權(quán)公約原則保持一致。在前已述及的國(guó)際人權(quán)憲章和公約中，遷徙自由權(quán)已被確認(rèn)為基本權(quán)利。我國(guó)與聯(lián)合國(guó)一樣，致力于加強(qiáng)人權(quán)方面的國(guó)際合作，已簽署了上述的人權(quán)公約，保障公約中規(guī)定的人權(quán)實(shí)現(xiàn)成為了我國(guó)的國(guó)際義務(wù)，通過(guò)《憲法》對(duì)遷徙自由權(quán)的確認(rèn)，正是符合國(guó)際人權(quán)公約原則的要求。

其二，符合我國(guó)現(xiàn)階段人口流動(dòng)的實(shí)際情況，有利于對(duì)出入境管理制度的完善。如今隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)流動(dòng)人口逐年增加，特別是出國(guó)就業(yè)、留學(xué)、旅游等日益增多，而對(duì)公民的出境自由進(jìn)行限制的法律規(guī)范也會(huì)增多，這迫切需要從憲法層面來(lái)確認(rèn)遷徙自由權(quán)，保障公民的出境自由，規(guī)范對(duì)限制出境的限制。

（二）明確限制出境之限制原則

在我國(guó)法律規(guī)范上，存在著諸多對(duì)公民出境自由限制的規(guī)定，然而對(duì)這些限制進(jìn)行限制時(shí)，應(yīng)遵循法律保留和比例原則，否則就會(huì)侵蝕到出境自由的內(nèi)核，存在違法違憲的可能。

1.法律保留原則

有學(xué)者對(duì)《公約》第十二條第三款進(jìn)行分析，其認(rèn)為公民享有的遷徙自由權(quán)應(yīng)受法律所規(guī)定的限制中的“法律”應(yīng)為嚴(yán)格意義上的法律[6]。即該條規(guī)定明確了遷徙自由的“法律保留原則”。我國(guó)目前雖簽署但尚未批準(zhǔn)加入該公約，關(guān)于限制人身自由的立法依據(jù)僅為《立法法》第八條和第九條，對(duì)當(dāng)事人采取限制出境的措施只能通過(guò)法律授權(quán)。換言之，除了法律之外的其他法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件等都不能對(duì)限制出境作出限制。因此，應(yīng)對(duì)我國(guó)當(dāng)前關(guān)于限制出境的各種類、各層級(jí)的法律規(guī)范逐步進(jìn)行整理、修訂、廢除以符合“法律保留原則”的要求。

2.比例原則

合憲性審查的標(biāo)準(zhǔn)之一是要求合乎比例原則，任何對(duì)基本權(quán)利限制的法律，都應(yīng)符合比例原則的要求。符合比例原則需同時(shí)滿足其三個(gè)子原則的要求，否則就是對(duì)該原則的違反。如在民事執(zhí)行中，對(duì)不履行執(zhí)行義務(wù)的被執(zhí)行人可以采取限制出境的措施，其目的在于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)秩序，其目的是正當(dāng)?shù)?，然而在必要性上，采取限制出境的措施并不一定是?duì)當(dāng)事人自由限制最小的方式。固然限制出境具有防止被執(zhí)行人出逃或轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的功能，但一方面，并非所有不履行執(zhí)行義務(wù)的被執(zhí)行人都存在出逃或轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的可能性;另一方面，限制出境涉及公民的自由權(quán)，因此按照比例原則，應(yīng)當(dāng)在失信懲戒制度中設(shè)置梯度性措施，將限制出境作為“底線”，將比例原則作為公權(quán)力自由裁量時(shí)的約束性原則，如果其他措施能行之有效地督促和約束被執(zhí)行人，則僅適用其他措施，應(yīng)當(dāng)不適用限制出境。

（三）規(guī)范限制出境的執(zhí)行程序

在有關(guān)限制出境的限制性規(guī)范中，執(zhí)行程序的規(guī)范多為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行自我約束的規(guī)范性文件，這難以起到應(yīng)有的對(duì)權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和對(duì)權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的作用，且執(zhí)行規(guī)范粗糙，執(zhí)行的自由裁量空間過(guò)大?！氨Ｗo(hù)出境權(quán)與限制公權(quán)力部門自由裁量權(quán)是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，所以，如果公權(quán)力部門的自由裁量權(quán)得不到切實(shí)限制，出入境權(quán)的尊重和保障也就很難實(shí)現(xiàn)”[7]。如對(duì)公民采取限制出境措施的告知程序，在實(shí)際執(zhí)行中，幾乎都采取口頭告知的方式，在無(wú)法口頭告知的情況下，限制出境的決定機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)往往以法律無(wú)規(guī)定而不進(jìn)行通知，進(jìn)而導(dǎo)致了很多被限制出境的人在出境檢查時(shí)才被告知不能出境。這往往造成了當(dāng)事人不可預(yù)期的損失。因此，對(duì)限制出境的執(zhí)行程序進(jìn)行規(guī)范，既確保公權(quán)力在法律程序的框架內(nèi)規(guī)范運(yùn)行，又能有效保障當(dāng)事人的出境權(quán)。

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作者簡(jiǎn)介：李蘭香（1994—），女，漢族，廣東羅定人，單位為廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。

（責(zé)任編輯：董惠安）